試論公共部門人力資源管理的特性、戰略目標和發展趨勢

● 姚建東

試論公共部門人力資源管理的特性、戰略目標和發展趨勢

● 姚建東

擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強干的公共部門人力資源隊伍，無疑是政府實現治理目標的根本保證之一。本文從公共部門人力資源開發與管理的性質、目標及發展趨勢來闡述公共部門人力資源的再造過程。

公共部門 人力資源 戰略目標 發展趨勢

在知識社會中，人力資源已取代工業時代的資本，成為我們這個時代最重要的戰略資源。對于公共管理者而言，擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強干的公共部門人力資源隊伍無疑是政府實現治理目標的根本保證之一，否則政府不可能有活力、有效率。當今風靡各國的“政府再造”（Reengineering Government），莫不把公共部門人力資源再造作為一個重點。

一、公共部門人力資源開發與管理的性質

“公共部門人力資源開發與管理”是對“人事行政管理”的全面更新。公共部門的人力資源作為國家人力資源總體結構中的一部分，具有一般人力資源所具有的再生、能動、增值等一切基本性質。但是，公共部門的人力資源掌握著公民和國家賦予的公共權力，執行著國家制定的法律和大政方針，在社會價值的權威性分配中起著重要作用。公共部門人力資源行為的過程和結果，直接關系到政府的公共形象和合法性。因此，在公共部門人力資源的獲取、使用和開發過程中，對政治素質和道德素質的要求，構成其自身性質中極其重要的部分。公共部門人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法律觀念、政治品質、道德覺悟、對公眾熱情的服務態度和工作作風。

同樣，公共部門人力資源開發與管理也具有一般人力資源開發與管理的性質和作為公共部門組織形態的特殊管理性質。人力資源開發與管理的一般性體現了各種組織形態在人事管理上的共同性，如在管理過程中有“入口”、“在職”、“出口”三大環節劃分，設立了組織競爭、激勵、保障、開發等管理機制以及人事選撥、測評、考核、獎勵的一些具體管理措施、方法和技術等，這些在包括公共組織在內的各種組織的人事管理中表現出明顯的一致性，反映了組織對人力資源開發和管理一般屬性的共同認識。另一方面，公共組織本身具有的特性和公共部門人力資源的特殊性，使得公共部門的人力資源開發與管理有其獨特性。第一，公共部門是一個橫向部門分化，縱向層級節制的龐大的組織結構體系。而這樣一個體系又是按照完整統一的組織原則建立起來的，它意味著組織必須目標統一、領導指揮統一、機構設置統一。以此建立起與公共組織體例契合的縱橫交錯的人力資源主管部門，在上級機關的統一領導下，承擔著不同部門、不同層級的人力資源管理職能。由此可見，任何其他形態的組織，其人事權的劃分與人事管理部門的構造，都無法與公共組織人事行政機構的復雜性相比擬。第二，國家制定專門的法律和法規對公共部門人力資源的行為和管理行為進行規制，保證他們依法合理地行使行政管理和人事管理的權力。第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現出了自身的性質。如針對政府組織的工作性質與公職人員的政治要求，強化了其德才的測評、考核與培訓的方法和技術；而針對公共部門產出的非量化性特征，公共部門人力資源開發管理必然發展出適用于公共組織的績效評價指標。

二、公共部門人力資源管理的目標

公共部門是相對于私營部門的一種重要組織形態。它所提供的產品和服務范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構決定的，在民主社會是由公民的代表來決定的。公共部門是建立在權威關系之上的，所具有的合法強制力也是私人部門所沒有的。這種核心差異無疑決定了公共部門與私人部門所追求的管理目標的差異。公共部門人力資源開發與管理的目標主要是追求完善的內在運行機制。在國家公務員制度中，公共部門人力資源管理的內在運行機制主要表現在五個方面：

1.競爭擇優機制

競爭機制是市場主義法則在公務員制度中的體現和應用，它促成了一個優勝劣汰、競爭發展的環境。競爭機制需要個人可以長期預期的穩定的法制規則，它有效運行的基礎是：所有的公務員和愿意成為公務員的社會人才，在公務員管理的法律規定面前人人平等；公務員管理機構以客觀、公開的原則與程序從事管理活動。

2.權利保障機制

政府要保證公務員隊伍的穩定性、連續性，并能夠吸引更多的優秀人才，就必須充分保障公務員工作和生活的基本條件，滿足他們生產以及自我發展的不同層次的需求。不能將公務員只看成是完成工作的機器、實現組織績效的工具或管理控制的對象。現代公共部門人力資源管理已經拋棄了傳統人事行政管理那種重控制、重監督、重處罰的消極管理，而轉向營造良好的工作生活質量，激發公務員的活力。

3.功績激勵機制

人才的競爭必然要求組織建立相應的功績激勵機制作為配套措施，因為雖然競爭是功績激勵機制建立的基礎，但是只有組織同時制定了相關的激勵政策，競爭的環境才能得到根本的保證。如果沒有激勵，公務員干得好，得不到獎勵、晉升；干得不好得不到懲戒、辭退，那么競爭的效用就無從談起。在現代公務員制度中，激勵機制通過以下管理環節的措施保證：人事獎懲、考績考核、職務升降、在職培訓、工資晉級、辭退和獎金等。

4.流動更新機制

公務員的更新機制包括兩層含義。一是促進政府工作人員正常的新老交替和流動，保持公職人員的穩定性和年齡結構的合理性。二是更新現有公務員知識結構和技能手段，以及根據適才適用的原則和職業生涯發展的條件，進行職位交流調配的人才流動。流動更新機制在公務員制度中的應用包括：退休退職、教育培訓、交流調配、任職回避、辭職辭退、雙向選擇和人才市場完善等。

5.制約監控機制

權力最大的危險是權力腐敗或失控，對公務員而言，監控包括對公務員的紀律規章、行政懲戒、人事檔案等。對公務員管理機構而言，監控的主要內容是人事行政管理體制和機構設置、權力機關和司法機關的監督等。值得一提的是，公務員作為管理機構的被管理者，也有權對管理機關管理行為的合法性與合理性進行監督，以維護自身的合法權益。這一點體現了現代公務員制度中公務員與管理機關之間監督的雙向性。

三、現代公共部門人力資源管理發展的新趨勢

我國目前的公共部門人力資源管理正處在由傳統人事行政管理向現代人力資源管理的過渡期，縱觀西方現代公共部門人力資源發展的脈絡，結合我國公共管理環境的變化，今后公共部門人力資源管理呈現出來的特點和趨勢主要有以下幾個方面：

1.專家治理以及政府管理職業化

隨著知識經濟和信息社會的來臨、政府管理復雜性的增加、政府管理對大量信息的需求以及政府管理日趨技術化和專門化，政府管理對專門性的需要更加強烈，這一切均導致了知識工作者的興起。知識和信息工作者，在政府公務領域內將占主導地位。在未來的公共組織中，知識和專家的權威將會日益顯現。

2.從消極的控制轉為積極的管理

傳統的公共部門人力資源管理，是一種以控制為導向的消極的管理，這種管理的基本特點在于：強調效率價值的優先性；強調公務員的工具角色；強調嚴格的規劃和程序；重視監督的控制；強調集中性的管理等。傳統的以控制為導向的管理不免使公共部門人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部門人力資源管理更具積極性，主要特征表現在：開放參與決策機會；提供行政人員發展自主性的機會；發展組織共同愿景；發展并維持組織成員之間的依賴、開放的溝通等。

3.公共部門人力資源發展的重視和強調

面對知識經濟和信息社會的到來，面對新知識和新技術的挑戰，越來越多的組織認識到公共部門人力資源發展，即通過持續的學習以改變公務員和公共管理者的態度、行為和技能的重要性。更為重要的是由于今天公共組織管理者和公務員面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學習已經無法適應時代的要求，具備新的學習能力是公共部門人力資源發展的核心。未來學家約翰奈斯比特等人亦認為，未來組織的人力資源發展將強調學習如何學習，學習如何思考，學習如何創造，并向終身學習發展。

4.公共部門人力資源管理的電子化

信息和網絡技術在公務員管理中的應用已成為一個顯著的特征，人力資源管理的電子化和網絡化，可以增加效率，節約成本；有利于人力資源戰略和政策制定；有利于加強人員之間的溝通與聯系；有利于實現參與管理。未來主要的發展包括：電子人事政策法規和電子人力資源資料庫；電子招聘；電子福利支付；電子動態管理等。

5.政府人力精簡與小而能的政府

政府組織規模的龐大，乃是過去各國政府的一個普遍現象，究其原因在于政府功能的擴張、社會的發達、政務的增繁以及政府自身的內在擴張。而政府之擴張反過來導致赤字、績效低下、成本擴張。所以，從1990年以后，各國之文官改革，莫不把人力精簡和緊縮管理作為主要措施。我國政府亦精簡了30%的公務員。隨著“小政府”觀念的深入人心，人力精簡繼續成為公共部門人力資源管理的一個基本趨勢。

6.績效管理的強調與重視

如果公共組織擺脫不了目的取向色彩，那么績效側身于種種目的當中，便不免成為最受關注的課題。事實上，組織的成功與否，視人力資源運用的有效程度而定。如今，無論公、私組織，績效管理成為一個最熱門的話題。績效管理意味著組織管理者為公務員規劃責任及目標，以使他們的能力獲得最大的發揮；并以績效考評作為公務員獎懲的依據。

7.公務倫理責任的強調和重視

近年來，越來越多的公職人員的不道德行為（如腐敗）導致了政府威信的下降和公民對政府官員的“信任赤字”，嚴重影響到了政府的合法性問題。我國目前雖然還沒有關于公務員倫理的法律法規，維持公務員的職業倫理還主要停留在靠黨紀和說服教育的層面，但隨著“以德治國”觀念的逐步深入，公務員的職業倫理總是會越來越受人們重視。可以肯定，如何維持公務員倫理的生活及行為，是今后我國公共部門人力資源管理的最大挑戰之一。

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(作者單位：南陽理工學院)

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