珠海官場能否破殼而出

文｜本刊記者 郭芳 劉建華 珠海報道

珠海官場能否破殼而出

文｜本刊記者 郭芳 劉建華 珠海報道

當歷史的機遇再次垂青珠海，這里渴望一場轟轟烈烈的改革。他們擔心，不這樣，珠海或將再次與機遇失之交臂

珠海的“大部制”改革遲至2009年 11月2日才開始。相比“一聲驚雷”的深圳和“石破天驚”的順德，珠海的大部制改革要溫和許多。但這里的亮點在于社會管理體制改革。

當局希望通過政府機構改革的推動來實現與國有企業改革和社會管理體制改革的聯動。當歷史的機遇再次垂青珠海，這里渴望一場轟轟烈烈的改革。他們擔心，不這樣，珠海或將再次與機遇失之交臂。

低效的政府

這樣的擔心不無道理。

此前不久，香港智經研究中心高級研究員朱文暉做過一項調查，咨詢過數百家香港投資機構，得出一個結論：即便港珠澳大橋修通，香港也很少有投資機構愿意到珠海投資。原因是：珠海行政效率慢、審批難。

“軟實力是珠海的一個軟肋，很成問題。珠海缺乏特區敢闖敢干的精神，尤其是辦事效率和行政效率過低問題一直存在。”當地的媒體人胡明發曾聽到過無數的采訪對象向他抱怨珠海龐大、臃腫、低效的行政體系。

來自珠海市政協經濟委員會的一份調研報告稱：2009年上半年，該市“保增長、定格局”的十大重點工程建設并沒有完成既定任務，主要原因是前期籌備工作不到位和行政審批過程過于漫長。

“一些項目，因為前期工作沒準備充分就往上報，被打回來重新做一遍再上報，已經晚了。還有很多項目，省里面批得很快，幾天就批下來了，到珠海這里就不行，推不動，給你耽誤個把月。”胡明發說。

珠海的行政效能和機關作風在這次的重大項目上全部顯露出來。在一次會議上，珠海市長鐘世堅終于忍無可忍，對他屬下的官員提出了嚴厲的批評。“但幾乎每一個部門都能說出一大堆理由。領導再著急，也無可奈何。”一位知情人透露。

珠海市委書記甘霖新上任不久曾經疾呼，不提高行政效率，對不起納稅人。之前每一任主政者都曾試圖努力提高政府的行政效率。“政府每年都要花不少錢到內地和國外去學習一些經驗，目的就是為了改進行政效率。”民盟珠海市委會副主任兼秘書長原和平說。上世紀90年代初，原和平曾親自參與過一些政府決策，當時的行政機構很精簡，一個大的項目上面的審批手續不會超過五個公章，審批時間也很短。那時，其他地方審批一個大項目蓋的章都還需要兩張A4紙。

“2000年后，珠海向內地學習，沒有學到先進行政方式，卻把官僚體制帶入了珠海，過分的程序化執政，導致了行政效率的降低。”2007年，時為珠海市政協委員的原和平下去視察時發現，一個項目的審批時間竟需要250多個工作日，加上周末節假日，足足要一年時間。這讓政府也感到為難，但卻不是一個部門所能決定的事情，涉及到多個部門，多個領導。每個局都有自己的規范，科員推科長，科長推處長，大家都怕承擔責任，辦事效率低。

“有些公章蓋一籮筐都解決不了問題。一個項目按正常的時間兩個月就可以辦完，這里搞半年都辦不完。這樣招商引資，誰還敢來？”原和平在與珠海市政府領導的接觸中發現，他們也非常著急，有些都是他們親自下去跑。在這一次的大部制改革中，對一些部門撤并和職能整合也是為了解決審批的煩難，以提高行政效率。

像深圳一樣，珠海也組建了一個“巨無霸”式的科技工貿和信息化局，將原來的經濟貿易局、對外貿易經濟合作局、科學技術局的職責整合劃入科技工貿和信息化局。新經濟組織工作委員會與其合署辦公。而從亮相的11位掌門人的形象和履歷看，大多數理論水平較高，能動腦子，做事開明，帶有現代氣息的，并且形象溫文爾雅。 2010年1月，珠海市宣布將逐步實行黨政“一把手”家庭財產在一定范圍內報告制度。“一把手”的住房、投資、配偶子女從業等情況都要列入報告內容。

當局企圖改變政府形象的決心昭然。

獨特的官僚架構

珠海建立經濟特區以來，歷經了五次政府機構改革。然而，要徹底改變這樣一個龐大、臃腫、工作熱情消退、意志消沉的官僚體系，顯然不容易。

“除非當局能夠進行最大力度的改革：將珠海的三個行政區和五個經濟功能區進行撤并。”一位賦閑的珠海高層領導認為，造成目前這樣一個官僚體系的根本原因是珠海特殊的行政架構。

珠海最大的一次經濟功能區體制改革發生在2004年。南水、唐家灣兩鎮分別并入高欄港區和高新區，實施“區鎮合一”新模式，高欄港區、高新區管委會作為市政府的派出機構，根據授權履行市級政府的行政審批、經濟協調與管理職能。

調整完之后的經濟功能區擁有獨立的財政和整套齊全的班子，同時，市里充分授權他們享受區一級別的行政管理權。

“每一個單獨的經濟功能區事實上都是單獨的行政區。”一路改革下來，珠海從開始的一區一縣，最后發展成了三個行政區和五個經濟功能區。其中，金灣區經調整后，其下只有兩個鎮。最小的萬山區只有6000多人。

分區以后，上面不斷要求下面對口，每個區的編制不斷增多。最后變得非常完整。“一個辦公室里，坐著十幾個人全是局長。市里面有這么多局，不同的局總有會議，回來要召集所有局長開會，每天就是開會都開不完，根本不用干活了。”功能區的一位局長抱怨。

事實上，區一級的機關對市一級機關的工作效率抱怨非常多。那些功能區里主管經濟的負責人抱怨說，“我現在就變成一個小辦事員。到市里拿一個批文，遲遲不肯下來，就反反復復地到處跑。”

“如果市一級可以將權力下放，一樣能換來高效率，但他們不是這樣。”當地的一位智囊認為，這是珠海的一個最大的體制弊端。這種體制的弊端造成了珠海與珠三角其他城市經濟發展的巨大差距。

以東莞和中山為例，市之下直接就是鎮，中間沒有區級行政架構，經濟管理權下放，充分地調動了地方發展經濟的積極性。“珠海恰恰相反，它將權力上收，鎮一級沒有發展經濟的自主性，在政策上受到非常大的制約。”結果是珠海周邊的農村與東莞、中山的農村相比落差非常大，一個經濟特區帶著一個非常貧窮的農村。

很多人對珠海這樣的區域設置表示質疑。而事實上這也導致珠海最后形成了一個龐大的官僚體系。“以珠海的經濟總量和人口來看，在珠江三角城市中，它的官員隊伍也是最龐大的。”以稅務隊伍為例，一位珠海稅務系統的官員透露，珠海的稅收不到東莞的二分之一，而珠海的稅務人員卻是東莞的3倍。

背影彷徨 曾經的先行者珠海近年來卻逐漸成為珠三角崛起的觀望者。

前述那份報告指出：珠海機關公務員普遍缺乏危機感，責任心不強，服務意識弱，遇事推諉，互相扯皮，嚴重影響了項目進度。同時，政府辦公中存在較為嚴重的內耗問題，所準備10份文件有8份是用于政府部門之間事務，80%的精力都用于參加政府內部其他部門的會議，直接應對個人及企業的工作付出太少。

當地的主政者曾努力改變這里積弊已久的官場風氣。但缺乏有力的手段。一件事情讓當地的一位學者記憶深刻：有一次，市長召集他們開會。當中有人向市長反映一個問題，希望他能夠重視解決。令人意外的是，市長告訴他們，這個事情他已經碰到過好多次了，批示過好多次，“但幾年下來這個事情還是這樣，沒有解決。”結果，市長也加入了這個抱怨的行列。

“連這個城市的領導者都感到無奈的時候，我知道，要改變這個城市已經很難了。”這位學者嘆息。在采訪中，這樣的抱怨無處不在：從普通的老百姓，到企業商人，到學者智囊，再到官員自己……

當地的一份調研報告分析：從制度環節來看，珠海的一線公務員之所以有如此表現，是因為待遇優厚，不愿犯錯，一切照“章”辦事，而這里的“章”，大多數是從維護部門利益、方便部門管理的角度制定的。2008年初，一位廣東省代表曾經在省兩會上反映，珠海的GDP遠比不上廣州，但其同級別的公務員，薪酬卻比廣州高出50%。“一個科級干部月薪可以拿到一萬多。”“處級干部年薪接近20萬，僅車補就高達3000元。”另一位官員則抱怨，珠海的領導更換太頻繁，城市的定位也隨著領導的更換不斷更換。

“珠海的發展思路一直搖擺不定，每談出一點東西來，大家看著都有點激情，但后來發現這個思路又不行了。”這不只是珠海的問題，也是全國城市的通病，但珠海的情況顯然更嚴重。

“廣珠鐵路，這個鐵路動工了三次，叫三上三下；橫琴島的規劃和定位經歷了三次，叫三起三落；港澳珠大橋三易其名，也是三起三落。‘狼來了’喊多了，大家都不信了，珠海也一樣。”激情就這樣在一次又一次的搖擺當中被逐漸磨滅。

改革是唯一出路

“珠海現在面臨這么多的發展壓力，解決根本問題，還要從更大力度地推動行政體制改革入手。”廣東當代經濟研究中心理事長楊正滸說。

與珠海市政府機構改革聯動的是國有企業改革和社會管理體制改革。

“這些事靠職能部門和財政撥款，什么時候能完成？政府有關部門的職能轉移必須有國有企業、社會組織去承接，政府才有可能轉變職能，集中精力于政策、規劃、監管和服務。”在珠海市政府機構改革的新聞發布會上，珠海市改革辦主任戈曉宇解釋了珠海此次改革的背景。

另一位不愿透露姓名的官員私下的表述是：國有企業改革的背景是珠海缺錢。無論搞橫琴開發、高欄港區開發，還是基礎設施建設都需要錢，國有企業是很好的融資平臺。據悉，目前珠海11家國企承擔著珠海市30%的重大項目建設，投資超過1000億，僅防災減災的項目投入就達100億。

“2009年，珠海為支持政府項目向銀行舉債的規模顯然過高了。”楊正滸一直在關注珠海的政府負債水平。他擔心，現在又進入了一個新的負債高峰。

怎么還？這是個問題。政府的收入主要是稅收和土地財政收入。土地財政占了珠海財政收入相當高的比例。由房地產帶動的財政收入占近三分之二。現在的情況是：珠海總共可開發的土地面積將近400平方公里，現在已經開發了150多公里，批而未用的接近160平方公里。現有的財政還可以依賴的土地已經所剩不多了。

財政的薄弱，直接影響到的是社會管理體制改革的推進。

“迄今為止，珠海已經出臺了較為全面的社會管理體制改革方面的政策，但在現實操作中推進的力度不大。”一位參與政策制訂的官員告訴記者。廣東的意圖是，讓珠海借鑒香港的經驗，在社會管理機制上能夠跟港澳接軌，最終構建“小政府，大社會”的社會治理模式。

甘霖表示：政府要 “放權”，把不該管、管不好的事權讓渡出去，就必須由社會組織有序、有效 “接力”，這樣，政府職能轉變才能得以實現。

“珠海發展的壓力很大，如果有第三方組織幫分擔一部分社會管理，政府就能解脫一部分精力出來。”楊正滸說。

“現在珠海哪里還有錢去購買社會服務？”一位官員反問。政府購買服務的財政壓力相當大。但可以確定的是，這是改革的方向。

無論如何，珠海社會體制改革的先行先試已經破題，城市社區民主自治、農村社區民主自治和社會組織的試點工作已經在推進。具有一定社區民主自治基礎的香洲區翠香街道及青竹社區居委會等被作為社區民主自治的試點；珠海市軟件行業協會則被確立為社會組織的試單位，承接政府轉移職能。

按照珠海社會管理體制改革的時間表，珠海將在2013年完成試點工作。

“一切問題的解決終歸都要回到改革上來。不推動改革，前30年累積的問題無法解決；不推動改革，珠海或將無法抓住歷史的機遇。”楊正滸說，改革是這個城市唯的一出路。