我國財政轉移支付均衡效果及解決思路研究

王小朋,趙偉彥

(1.河北省財政廳,河北石家莊050051;2.河北青年管理干部學院,河北石家莊050031)

一、當前我國財政轉移支付構成

目前,我國轉移支付主要包括三個方面:稅收返還、財力性轉移支付、專項轉移支付。

(一)稅收返還——一種保證既得利益,公平性很弱的轉移支付制度

稅收返還包括增值稅和消費稅稅收返還和所得稅基數返還。稅收返還最明顯的特征就是轉移支付基數和增長率以來源地的消費稅、增值稅和所得稅額為依據,而基本上不考慮地區之間的財政收入差距。其目的是保證地方既得利益和減少財稅體制改革的難度。

(二)財力性轉移支付——體現公平性原則的轉移支付制度

財力性轉移支付是指為彌補財力貧乏地區的財政收支缺口,均衡地區之間財力差距、實現地區間基本公共服務能力均等化,自上而下安排的財政性補助資金。其特點是下級政府可以根據本地區財政實際情況自主安排和使用此項補助資金。一般包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資性轉移支付、農村稅費改革補助支出、緩解縣鄉財政困難轉移支付支出、體制補助支出和其他財力性轉移支付支出。

(三)專項轉移支付(含增發國債補助)——側重于效率兼顧公平,具有政策傾向性和宏觀經濟意圖的轉移支付制度

專項轉移支付是指上級政府為實現某種宏觀經濟政策目標,以及委托下級代理一些跨區域的公共事務而進行的一種補償資金。下級政府必須按照指定的用途使用該資金,不得挪作他用。

二、我國財政轉移支付各項目均衡效果分析的模型選擇

本文主要采用了基尼系數和離差系數等方法來檢驗轉移支付各構成項目在均衡各地區收入方面的績效。

(一)極差值率

(二)基尼系數

基尼系數是衡量轉移支付各項目均衡績效的重要指標,它可以采用分組和不分組兩種方法來計算。文中,將采用不分組的計算方法。首先,將30個省、自治區和直轄市按人均財力的大小由低到高排列,然后分別計算出各地區人均收入占全國各地區人均收入總和的比重。

式中:Yi為第i個地區人均收入;Y為全國各地區人均收入總和;yi為各地區人均收入占全國各地區人均收入總和的比重。

基尼系數的計算方法是:

基尼系數越大,表明地區之間財政收入分配越不平等。

(三)離差系數

離差系數反映了各地區人均收入的離散程度,它也是衡量地區之間人均收入差異的一個重要綜合指標。其計算公式:

式中:Yi為第i個地區的人均收入;ˉY為全國各地區的平均人均收入,即為樣本數。

離差系數越大,樣本分布的離散性越大,一般反映各地區差異越大。

三、我國財政轉移支付各項目規模和結構

(一)我國中央轉移支付規模

以2001～2008年為例。2001年以來,我國財政轉移支付規模不斷擴大,2001年為6117.18億元,2008年達到了22170.5億元,增長了2.62倍,年均增長20.44%。

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(二)我國中央轉移支付分項目補助規模

從我國中央轉移支付各項目規模看,返還性收入從2001年的2308.9億元增加到2008年的4282.16億元,增長了0.85倍,年均增長9.8%;財力性轉移支付從2001年的1604.8億元增加到2008年的8491億元,增長了4.29倍,年均增長27.11%;專項轉移支付從2001年的2203.5億元增加到2008年的9397.3億元,增長了3.26倍,其中2008年超常增長的原因是對四川災區的專項資金支持,其年均增長24.16%。

(三)我國中央轉移支付分項目補助結構

從我國中央轉移支付分項目占中央總轉移支付額比重看,返還性收入從2001年的37.74%降低到2008年的19.31%,降低了18.43個百分點;財力性轉移支付從2001年的26.23%增加到2008年的38.3%,增加了12.07個百分點;專項轉移支付從2001年的36.03%增長到2008年的42.49%,增長了6.46個百分點。從各項目結構看,財力性轉移支付比重增長迅速,2008年在全部轉移支付中占據了第二的位置;專項轉移支付比重保持了相對穩定的狀態,只是2008年增長較快;返還性收入比重下降較快,由2001年第一位降到了2008年第三位的位置。從2001～2008年平均比重看,三個構成項目平均各占了1/3。

四、我國財政轉移支付各項目均衡效果實證分析

(一)極差值率分析

從中央各項目轉移支付后人均收入極差值率看,

1.與人均一般預算收入的極差值率相比,返還性轉移支付后人均收入出現了下降的趨勢,但幅度很小,2001～2008年平均下降了1.13;

2.與一般預算收入加返還性收入時人均財政收入比較,財力性轉移支付后,各年度人均財政收入的極差率都出現大幅度下降的趨勢,2001～2008年平均下降了5.32;

3.與一般預算收入加返還性收入再加財力性轉移支付時人均財政收入比較,專項轉移支付后,各年度人均財政收入的極差率也出現下降的趨勢,但幅度也不大,2001～2008年平均下降了1.72。

(二)基尼系數分析

1.與人均一般預算收入的基尼系數相比,返還性轉移支付后人均收入基尼系數出現了下降的趨勢,但幅度很小,2001～2008年平均下降了0.02;

2.與一般預算收入加返還性收入時人均財政收入基尼系數比較,財力性轉移支付后,各年度人均財政收入的基尼系數都出現大幅度下降的趨勢,2001～2008年平均下降了0.08;

3.與一般預算收入加返還性收入再加財力性轉移支付時人均財政收入基尼系數比較,專項轉移支付后,各年度人均財政收入的極差率也出現下降的趨勢,但幅度也不大,2001～2008年平均下降了0.02。

中央各項目轉移支付后人均財政收入基尼系數

(三)離差系數分析

1.與人均一般預算收入的離差系數相比,返還性轉移支付后人均收入離差系數出現了下降的趨勢,但幅度很小,2001～2008年平均下降了0.04;

2.與一般預算收入加返還性收入時人均財政收入離差系數比較,財力性轉移支付后,各年度人均財政收入的離差系數都出現大幅度下降的趨勢,2001～2008年平均下降了0.13;

3.與一般預算收入加返還性收入再加財力性轉移支付時人均財政收入離差系數比較,專項轉移支付后,各年度人均財政收入的離差系數也出現下降的趨勢,但幅度也不大,2001～2008年平均下降了0.02。

中央各項目轉移支付后人均財政收入離差系數

五、結論

(一)實證分析結論

1.從中央轉移支付各項目支出均衡收入績效看,財力性轉移支付的均衡性最強,返還性收入和專項轉移支付的均衡性效果較差,對縮小各地方財政收入差距作用很小。

2.從中央轉移支付構成項目看,財力性轉移支付的比重呈現逐年上升的趨勢,返還性收入比重呈現下降的趨勢,專項轉移支付則保持了相對的穩定,表明我國各地區財政收入均衡效果不斷增強,但從目前看,財力性轉移支付的比重仍比較小,尤其是均衡性效果很強、計算方法比較科學的一般性轉移支付比重很小。

(二)改革的基本思路

1.逐步取消維護地方既得利益“兩稅”增量返還政策。自1994年實行上劃中央“兩稅”返還實行1∶0.3增量返還政策。近年來,隨著地方財政收入規模的不斷擴大,加上1∶0.3政策的遞減機制,稅收增量返還對地方利益的影響逐年減弱,至2008年全國稅收返還增量占上劃中央“兩稅”增量比重已經降低為6.97%,東、中西部也出現了明顯下降的趨勢,取消稅收返還的難度不斷降低,因此,可以適時取消“兩稅”增量返還政策。

2.加大財力性轉移支付的比重,尤其是一般轉移支付的比重。目前,財力性轉移支付占中央轉移支付總額的比重雖然占到了第一的位置,但比重仍然比較低,尤其是均衡性效果很強的一般性轉移支付,2008年一般性轉移支付占財力性轉移的41.54%,占中央轉移支付總額的15.91%,由此可以看出,一般性轉移支付的比重仍較小,造成中央轉移支付的均衡效果總體上效果較差。除體制補助、一般性轉移支付和結算補助及其他補助項目外,2008年占財力性轉移支付的49.82%的其他項目均具有均衡各地財政收入差異和專項撥款的性質,地方不能更改其用途,同時具有臨時性的特征,因此說財力性轉移的結構具有一定的不合理性。為此,應逐步整合財力性轉移支付各項目,加大一般轉移支付的比重。

3.控制專項轉移支付的規模。專項轉移支付靈活性和隨機性很強,其主要是根據受補項目和補貼對象的具體情況來測算,因此,專項轉移支付具有專門性,地方政府幾乎沒有自主使用權,同時,需要地方政府進行配套資金,這不僅不能增強地方財政能力,反而增加了地方財政負擔。為此,在進行專項轉移支付時,需按最低公共產品均衡水平和最低保障能力缺口計算適度的轉移支付規模,同時建立嚴格的項目準入機制,減少項目設立的盲目性和隨意性。