強化政府公共服務職能與促進農民工就業

吳 春

(中共濟南市委黨校,山東濟南250014)

受國際金融危機的影響,勞動密集型生產企業受到巨大沖擊,農民工在這類企業的勞動力中占有相當比例,大批農民工失業返鄉。黨和國家十分重視農民工就業問題,今年的“一號文件”和兩會上再三強調解決農民工就業是今年政府工作的重中之重。面對如此龐大和分散的人群,需要進一步強化政府的公共服務職能,建設服務型政府,將政府公共服務融入到社會公共服務體系之中,協調和整合社會廣大資源,切實解決好當前農民工的就業問題,維護社會公平正義、保持社會和諧穩定。

一、農民工就業問題是當前政府工作的重中之重

農民工是在我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍,是推動我國經濟社會發展的重要力量。農民工收入已經成為農村個體家庭收入不可或缺的重要組成部分。然而2008年下半年以來,受金融危機的影響大量農民工失業返鄉。據有關報道,目前中國約有2.3億農民工,其中外出農民工人口約1.3億,2008年下半年以來因金融危機而失去工作或沒找到工作的占15.3%,據此推算,全國大約有2000萬農民工失業返鄉。農民工大規模失業不僅會減少農民收入,還會加劇城鄉社會矛盾,危及城鄉社會穩定。因此,解決好農民工就業問題是當前政府工作的重中之重。

(一)農民工就業難嚴重影響農民生活質量

近幾年,隨著全國多個省份地區最低工資標準的調整及有關政策的出臺,農民工外出務工月平均收入有所增長,2008年我國農民工工資平均增長幅度為15%左右,達到1156元,農民工外出務工收入占農民人均純收入的近40%,是農民增收的主力。這些外出務工收入不僅要支付農民工個人的基本生活及子女的上學費用,往往還要寄回家鄉贍養老人,是家庭生活得以維持的重要保障。大多數農民工缺乏基本的勞動保險,沒有失業補助,也沒有任何替代性收入,因此,大量農民工失業后只能靠自己過去的積蓄維持日常生活,或是求助于親朋好友的資助。在社會保險和社會救助非常有限的情況下,有調查顯示有些農民工(約70.7%)只能維持不到半年的生活[1]。因此,農民工就業難直接影響農民的生活質量。

(二)農民工就業難增加農村社會事業負擔

農民工就業出現問題,只能是重新回鄉種田,而我國正處于快速城市化進程中,大量農業用地已經轉化為城市用地。據有關統計,失去土地或部分失去土地的農民已高達4000～5000萬人。即使擁有土地,大量農民工在外出打工時往往會將農村聯產承包的土地轉包、出租,在轉包、出租期限未到的情況下,農民工提前返鄉已無地可種。據今年統計資料顯示,沒有耕地可種的農民工占返鄉農民工的2.2%。“進城無業就,返鄉無地種”,一些滯留農村的農民工事實上成了“閑人”,大量事實表明在一些地方土地承包經營權糾紛、婚姻家庭糾紛、民間借貸糾紛等各種糾紛已呈增長態勢。農民工就業難引發了更多的新的社會問題,因貧困、無聊、精神上的壓力以及農村一些陋習的影響,很容易滋生社會矛盾,引發社會動蕩。同時,許多鄉村都有相當比例的舉家外出務工人員,有的不僅土地轉包出去了,連房子都沒有了,但其戶籍關系卻仍在當地。這些人一旦失業返鄉,吃住、醫療、子女上學等問題自身無法解決,由于失去經濟來源,也可能產生新的貧困群體,將增加當地社會事業負擔。

(三)滯留城市的無業農民工影響城市穩定

許多農民工失業后沒有返鄉,而是選擇繼續留在城市,這其中以新生代農民工為典型代表。新生代農民工大多是“80后”,他們長期在城市生活,本身缺乏農業技能,生活方式早已習慣了城市環境,他們有著與上代農民工不一樣的價值取向,他們從內心排斥農村,渴望成為城市人。并且由于農村出行交通不便、公共衛生服務缺失、商業環境落后等,使得這些年輕人回農村感到了諸多不適應,因此,其失業后往往會繼續留在城市。如長期失業滯留城市,其生活將陷入無著落的境地。有調查表明,當問及一些人進城后違法犯罪的原因時,54.7%的被訪農民工認為是“找不到工作,生活所迫”。在當前經濟形勢下,一旦失業農民工“鬧事”,城市“失意群體”可能會附和,威脅城市穩定。

二、政府公共服務在解決農民工就業中存在的問題

改革開放以來,在行政管理體制改革和政府職能轉變的過程中,我國政府的公共服務職能不斷完善,公共服務水平日益提高,結構不斷優化,近些年各級政府對農民工的就業問題十分關注。2009年“中央一號文件”再度鎖定農村,這是自2004年以來,“中央一號文件”連續第6次聚焦農業發展與農村改革,也是改革開放以來第11個有關“三農”的“中央一號文件”。2009年“中央一號文件”明確提出:“對當前農民工就業困難和工資下降等問題,各地區和有關部門要高度重視,采取有力措施,最大限度安置好農民工,努力增加農民的務工收入。”這為農民工的就業提供了政策保障。但目前就整體而言,面向農民工就業的政府公共服務仍存在不到位之處,增加了農民工再就業的難度,主要存在以下問題:

(一)城鄉分割的戶籍制度成為農民工就業的制度障礙

農民工是社會的弱勢群體,他們抵御風險的能力非常弱,需要政府提供更全面的服務,把他們的就業納入本轄區的民生管理之中,需要政府加大投入,提高農民工的勞動保險、社會保障等。從2000年開始,中央政府陸續推出以取消歧視為核心的若干政策,以此進一步鼓勵農村勞動力流動和城市化,但是現行的戶籍制度卻對農民工就業造成了極大困擾。現行戶籍制度人為地劃分出農業戶口和非農業戶口,并附加戶籍制度以外的一些社會功能,導致了城鎮和農村居民在就業、培訓教育、勞動用工、醫療、稅賦等方面的經濟和社會政策不同,使農民工只能作為城鎮的暫住人口,不能享受與城鎮居民平等的權利,人為地制造了等級和利益差別,加深了城鄉分割的裂痕。比如城鎮已經建立了職工養老保險,而農村養老保險制度卻尚未完全定型;城鎮早在20世紀90年代初就已開始建立居民最低生活保障制度和各種社會救助制度,而農村居民最低生活保障2007年才全面啟動;城鎮社會救助制度已經比較完善,而農村社會救助制度的保障水平有限,處于不穩定狀態。因此,即使農民工遷移到城市就業,其農民身份決定了其無法享有城市居民的社會保障制度。大量外地農民工在失業后會選擇“退保”,即退辦企業代為辦理的養老保險手續、取回少量保費,主要原因就是因為農民工在當地沒有戶口,即使不“退保”將來也并不能在當地辦理退休。

(二)政府公共就業服務信息缺乏有效傳遞

政府對進城農民工的管理在很大程度上仍然是傳統計劃經濟體制下的做法,采取行政干預的方式,重視經濟、行政處罰的手段,而缺乏服務意識。就業信息不暢、缺乏完善的就業信息服務系統已成為制約農民工就業的一個瓶頸。當前,我國大多數省份的公共就業服務網絡還沒有延伸到農村,農民只有在進城后,才有機會享受到免費職業介紹、指導簽訂合同等就業服務,而對于返鄉農民工,政府相關的政策措施和用工信息卻很難及時有效地傳遞,尤其是零散的城市用工信息,傳遞起來極為不便。在公共就業服務網絡不完善的情況下,農民工外出務工只能靠“人緣、地緣和血緣”關系,很少經過職介渠道,此種情況導致農民工外出的盲目性、自發性增大,同時,使得當地難以樹立勞務輸出的品牌效應。

(三)政府對農民工就業培訓的財政投入有限

有資料顯示,結構性失業在農民工方面表現比較突出,由于產業結構、產品結構、地區結構等發生了變化,農民工現有的知識、技能、觀念與市場需求不匹配從而導致失業。解決這種問題需要政府針對新崗位加大對農民工的培訓,但目前我國的財政體制還基本上是經濟建設服務型公共財政,公共資金分配的重點是傳統的經濟建設服務領域,而用于對農民工就業培訓的費用則明顯偏低。與此同時,農民工培訓基地建設滯后,培訓資源缺乏統一整合,培訓資源浪費,培訓資金利用效率低,仍是制約農民工培訓面臨的難題之一。據有關報道顯示,培訓一個三星級酒店服務員需要1500元,而政府給予農民工職業技能培訓的補助標準僅為平均每人350元。由于資源有限,培訓機構大都開設諸如計算機、電子、電焊、美容美發、縫紉編織、家政服務等行業的培訓,培訓科目單一,培訓內容相似,培訓項目與生產和服務實際需求脫節,不僅培訓學校沒有積極性,一些農民參加培訓的積極性也不高。

(四)以“條條管理”為主的公共管理與服務模式不適應農民工群體特點

由于歷史客觀原因,目前我國政府公共管理與服務依然采用“條條管理”的模式,行業間相互獨立,缺乏協調。而農民工是我國特有的一個廣大群體,具有分布散、范圍大、涉眾廣的特點,要解決好農民工就業問題,必須為農民工提供較大區域范圍內的用工與招聘信息,從而提高就業信息的匹配度;必須為農民工提供完善的就業培訓體系和服務網絡,借助信息化和先進的公共服務管理手段延伸政府公共服務到廣大農村,走村入戶,切實掌握每個失業農民工的現實困難,解決農民工切身實際問題;必須依靠政府行業間的聯動、社會群體和服務機構的共同參與,構建完善的農民工公共服務保障體系。傳統政府公共管理與服務模式下實現這個目標將面臨巨大挑戰。

三、強化政府公共服務職能是促進農民工就業的必由之路

“十一五”期間,我國公共就業服務發展的主要目標是:逐步實現就業比較充分,收入分配比較合理,勞動關系基本和諧穩定的發展。要實現這一目標,必須解決好農民工問題,政府要提高公共服務質量,努力實現農民工“上崗有培訓,勞動有合同,工資有保障,傷病有保險,維權有渠道,環境有改善”。

(一)穩步推進戶籍制度改革,建立城鄉統一的戶籍制度

“十一五”期間統籌城鄉發展的核心,是建立逐步改變城鄉“二元結構”的體制機制,讓農民工平等享受居民待遇。因此,解決農民工的就業保障問題,就要改革現行的“二元結構”戶籍制度,改革與戶籍掛鉤的公共服務、社會保障與福利制度,只有這樣才能逐步消除限制農民工自由、平等地進入城市公共服務體系的障礙。我國現行的戶籍制度始建于1958年,時代久遠,因此,戶籍制度的改革不能一蹴而就,必須周密設計,循序漸進,分步實施,整體推進。有關職能部門可建立工作協調機制,形成合力,逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住的農民工戶籍問題,對農民工中的特殊人才,如勞動模范、先進工作者和高級技工、技師,以及其他有突出貢獻者,可優先準予落戶。同時,要繼續鼓勵地方政府去嘗試和探索新的解決辦法,如近幾年,我國一些省區市已相繼取消農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分,統一城鄉戶口登記制度,統稱為居民戶口,這對從根本上消除農民工就業歧視具有重要意義。

(二)統一勞動力市場,建立公平的就業公共服務體系

消除勞動力市場分割局面,統一勞動力市場,所有的勞動力市場都對農民工實行免費開放,農民工只需憑身份證即可進入,對就業農民工和城鎮居民一視同仁,政府部門應當取消對企業使用農民工的行政審批,取消對農民工的職業歧視,對農民工實行一證式的管理,禁止任何形式的亂收費。建立公平的公共服務體系。其內容主要包括:第一,平等的就業激勵制度,通過獎勵或補貼等方式鼓勵用人單位招收農民工,通過彈性激勵機制的設置激發企業、農民工、社會的回應性行為。第二,公平的就業援助制度,按照不同標準,將符合條件的農民工分別納入再就業政策扶持范圍、困難就業援助范圍、殘疾就業援助范圍、零就業家庭就業援助范圍等。第三,積極有效的就業培訓制度,提高政府義務的公益性培訓比率,建立健全多層次的農民工培訓體系,形成政府、企業、社會多主體的農民工培訓網絡。第四,建立廣覆蓋的信息公開網絡,建立覆蓋農民工的就業信息服務系統,構建勞動力供需信息公共網絡,統一集中各職業介紹機構的就業信息,完善信息發布渠道。

(三)建立健全公共財政體制,加大政府對農民工就業的公共服務投入

從公共支出的領域來劃分,政府公共服務可分為經濟性公共服務和社會性公共服務,目前,我國公共支出仍帶有濃厚的“建設財政”特點,公共支出用于經濟建設服務的費用偏高,社會服務的費用偏低,其中針對農民工就業問題的公共支出比重更低。促進農民工就業,必須建立健全公共財政體制,一方面通過建立公共收入制度,提高財政收入;另一方面,調整公共支出范圍,財政支出強調以人為本,關注農民工,設立針對農民工的財政專項培訓經費,合理設立農民工社會保障,對農民工實施就業援助等。

(四)轉變公共管理與服務方式,建立以社區為依托的新型體制和機制枉架

社區是城市管理的基本單元,轉變政府部門對農民工分頭管理的方式,以社區為基礎搭建起有效的公共管理和服務平臺。可設立社區農民工服務站,配備專項工作人員,設立專門的服務窗口,對本社區暫住農民工的就業培訓、信息咨詢、權益保障、子女入學、住房、人身安全等提供全方位的綜合管理;設立“農民工之家”,吸納農民工加入工會組織,提供法律援助;改善社區服務設施狀況,合理劃分社區功能,積極扶持和鼓勵各種社會力量為農民工群體提供公共服務,增強社區提供公共服務的能力;社區主動同區屬各類企業、轄區民營企業及勞務公司建立崗位信息聯系機制,提高社區信息化管理水平,免費向用工單位發布農民工求職信息,扶持有創業愿望的農民工創業;鼓勵農民工在政府及社區的指導下建立自己的自治組織,實現自我管理、自我服務和自我教育。

(五)建立健全相關法律體系,促進農民工就業法律環境改善

法律是充分保障農民工就業權益的重要途徑,是建設和諧社會和社會主義新農村的內在要求。建立健全保障農民工就業的法律法規應包括:完善農民工法律援助制度,通過各級法律援助機構之間的協調配合,增設農民工維權求助熱線及舉報電話,促進“農民工維權”援助網絡向縱深延伸;制定完善《社會保障法》,通過建立全面的社會保障制度,解決農民工迫切需要的各種保障需求,包括工傷保險、醫療保險以及養老、失業、生育保險等;制定《就業促進法》實施辦法,通過《就業促進法》實施辦法的制定,切實保障農民工六大勞動權利,使農民工能夠自由選擇職業、依法簽訂勞動合同、享有同工同酬、免費獲得公共就業服務機構的職業指導和職業介紹等服務、按照規定享受職業培訓和職業技能鑒定補貼以及法律法規規章規定的其他權利。

[1] 肖云,徐艷.論農民工失業及社會保障機制的建立與完善——以重慶市為例[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2005,(1).