我國(guó)航空救援現(xiàn)狀與發(fā)展思考

摘要:雖然我國(guó)航空救援起步較早，但缺乏管理和組織體系，至今發(fā)展緩慢。應(yīng)盡快建立完整的航空救援管理體系和應(yīng)急預(yù)案體系，明確組織機(jī)構(gòu)，完善航空救援相關(guān)的法律法規(guī)，大力發(fā)展航空救援相關(guān)產(chǎn)業(yè)，逐步整合軍民力量，建立一體化的航空救援體系。

關(guān)鍵詞:航空救援;體系;管理機(jī)構(gòu);應(yīng)急預(yù)案

一、 國(guó)外航空航空救援的現(xiàn)狀

航空救援在世界主要國(guó)家進(jìn)入了實(shí)用階段，面對(duì)重大災(zāi)難，如切爾諾貝利核泄露、阪神地震、卡特里娜颶風(fēng)(謝智輝，2008)等，航空救援顯示了巨大的作用。

世界各主要國(guó)家根據(jù)各自不同的國(guó)情，紛紛建立了較為完善的航空救援體系，總結(jié)各國(guó)的情況，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):

1. 通用航空器的數(shù)量多。據(jù) 2005 年統(tǒng)計(jì)(陳廣仁，2009)，全球投入使用的通用航空器約有 32 萬(wàn)架，主要分布在美國(guó)21.9 萬(wàn)架、加拿大2.87 萬(wàn)架、澳大利亞1.09 萬(wàn)架、俄羅斯1.04 萬(wàn)架等國(guó)家，其數(shù)量占民用飛機(jī)總數(shù)的近 90%。而截止 2007 年，中國(guó)通用航空機(jī)只有 801 架(飛機(jī) 677 架、直升機(jī) 124 架)，通用航空發(fā)展落后。

2. 重大災(zāi)害的航空救援都是由軍隊(duì)和民間組織共同完成。從切爾諾貝利核電站，到美國(guó)“卡特里娜颶風(fēng)”，每場(chǎng)重大災(zāi)害的航空救援都是由軍民合作完成的，沒(méi)有哪個(gè)組織或部門(mén)只依靠自身的力量能單獨(dú)完成重大災(zāi)害的救援。

3. 出臺(tái)救災(zāi)法案、對(duì)航空器救災(zāi)進(jìn)行規(guī)范。1992年，美國(guó)出臺(tái)了《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》，規(guī)定了政府部門(mén)、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體與公民應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。美國(guó)國(guó)會(huì)在2000年10月30日修訂的《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助法》規(guī)定，當(dāng)遇到重大災(zāi)難時(shí)，總統(tǒng)可以命令所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，無(wú)論有償還是無(wú)償，利用包括補(bǔ)給在內(nèi)的各種資源來(lái)支援各州和地方政府的救援活動(dòng)。

二、 我國(guó)航空救援存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，我國(guó)已逐漸形成了“以軍隊(duì)為主，民航為輔”的航空救援主體。2008年5月12日，四川汶川縣發(fā)生里氏8.0級(jí)強(qiáng)震，軍隊(duì)出動(dòng)飛機(jī)190架，飛行近6 000架次，轉(zhuǎn)運(yùn)物資近7 000噸，人員近3萬(wàn)人次;民航出動(dòng)飛機(jī)200余架，飛行1 200架次，轉(zhuǎn)運(yùn)物資15 000余噸，人員37 000人次;通航出動(dòng)38架次，飛行1 032架次，轉(zhuǎn)運(yùn)物資近800噸，人員近3 300人次(于耕，2009)。汶川大地震中，軍隊(duì)航空、民用航空和通用航空首次聯(lián)合參與了整個(gè)救災(zāi)行動(dòng)，救援成績(jī)雖然顯著，但也暴露了大量的問(wèn)題。

1. 航空救援體制缺失.我國(guó)應(yīng)急管理體系的核心是“一案三制”，“一案”即應(yīng)急預(yù)案，“三制”即法制、體制、機(jī)制。目前，我國(guó)的航空救援還沒(méi)有專門(mén)的應(yīng)急預(yù)案;航空救援法制不完善;航空救援體制缺失，救援行動(dòng)的開(kāi)展從組織機(jī)構(gòu)到管理機(jī)構(gòu)都具有很強(qiáng)的臨時(shí)性。

2. 過(guò)于依賴軍隊(duì)，專業(yè)救援隊(duì)伍缺乏。由于自然災(zāi)害防御和國(guó)防活動(dòng)的相似性，軍隊(duì)歷來(lái)是我國(guó)應(yīng)急救援的主力軍，但作為國(guó)家的武裝力量，軍隊(duì)的主要職能是保家衛(wèi)國(guó)，訓(xùn)練備戰(zhàn)，并不是災(zāi)害救援。首先，軍隊(duì)參加救援往往缺乏專業(yè)的救援設(shè)備和技術(shù)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)雜的救援訓(xùn)練，即使快速到達(dá)災(zāi)區(qū)，若果面對(duì)難度大的施救任務(wù)時(shí)，也難以開(kāi)展有效行動(dòng)。軍航直升機(jī)物資空投高度50米，民航可降至5米~10米的高度空投(唐繼龍，2008)，更好保證了物資和藥品的完好。其次，從經(jīng)濟(jì)的角度思考，軍隊(duì)中如果過(guò)多配備救援人員、設(shè)備和物資，頻繁參與救災(zāi)，分散了國(guó)防資源，增加了國(guó)防的成本。

3. 短距離救援能力不足的問(wèn)題十分突出。

(1)直升機(jī)數(shù)量稀少。截止 2006 年，全球軍、民用直升機(jī)53 259架，其中美國(guó)12 429架、俄羅斯2 959架、加拿大1 800架、澳大利亞1 200架(架數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)源:Jane's Helicopter Market and Systems，2006)。直升飛機(jī)是國(guó)際公認(rèn)的最有效的航空救援工具，但是參加此次汶川地震救災(zāi)的軍民航直升機(jī)總數(shù)只有約120架。

(2)大型、專業(yè)救援直升機(jī)匱乏。一架Mi-26直升機(jī)最大商載荷當(dāng)于約4架Mi-171，達(dá)20噸，，一次可裝載105人，但目前國(guó)內(nèi)只有1架。此次地震中，多次執(zhí)行全天候精確救援任務(wù)的直升機(jī)是超級(jí)美洲豹EC225，這種世界最先進(jìn)的救援直升機(jī)目前國(guó)內(nèi)也只有4架。

(3)救援風(fēng)險(xiǎn)大。多數(shù)直升機(jī)駕駛員沒(méi)有受過(guò)專業(yè)救援訓(xùn)練，在復(fù)雜氣象條件下遂行救援任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別大。5月31日下午，軍航一架米-171直升機(jī)執(zhí)行任務(wù)后返回途中，在汶川縣映秀鎮(zhèn)附近，因局部天氣變化突遇低云大霧和強(qiáng)氣流，于14時(shí)56分失事。

4. 臨時(shí)指揮協(xié)調(diào)矛盾多。地震發(fā)生后，在成都先后集結(jié)了陸航、空軍、民航和通航的200多架30多種型號(hào)的飛機(jī)，航空救援由臨時(shí)成立的成都軍區(qū)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部指揮，民用直升機(jī)在災(zāi)區(qū)的飛行管制及執(zhí)行任務(wù)，由軍方負(fù)責(zé)直接指揮。由于軍民航之間平時(shí)的聯(lián)合演練少，這種臨時(shí)性的組織協(xié)調(diào)難免產(chǎn)生問(wèn)題。

三、 發(fā)展我國(guó)航空救援事業(yè)的思考

1. 建立管理體制。我國(guó)的航空救援機(jī)制不靈活，一遇重大災(zāi)害，各地方缺乏能夠自動(dòng)響應(yīng)的常備機(jī)制，只能向中央求援，而航空救援管理機(jī)構(gòu)往往救災(zāi)時(shí)臨時(shí)組建，救災(zāi)完成后則解散，以下提出三種類型的體制作為建立我國(guó)航空應(yīng)急救援體制的參考:

(1)由國(guó)家政府機(jī)關(guān)設(shè)立專門(mén)的航空救援機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)的軍、民航空救援實(shí)施統(tǒng)一的管理。沒(méi)有任何國(guó)家的航空救援機(jī)構(gòu)能夠直接調(diào)用全部軍、民用航空器，但有的可以根據(jù)不同的災(zāi)害狀態(tài)，調(diào)用部分軍用資源。例如，美國(guó)政府在“911”事件后，于2002年成立了國(guó)土安全部，下屬22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其中包括FEMA和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，它能夠調(diào)動(dòng)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的航空器資源。俄羅斯設(shè)有航空及航空救援技術(shù)局，將航空應(yīng)急救援作為獨(dú)立、專業(yè)的部門(mén)編入緊急狀態(tài)部?jī)?nèi)，當(dāng)遇到突發(fā)公共事件時(shí)，內(nèi)務(wù)部、國(guó)防部或內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)必須協(xié)助緊急狀態(tài)部。

(2)由軍隊(duì)和民間分別成立航空應(yīng)急救援組織，分屬各自主管機(jī)構(gòu)管理，行動(dòng)時(shí)由應(yīng)急救援指揮中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度。例如，德國(guó)的全國(guó)空中醫(yī)療救援網(wǎng)絡(luò)(Karsten Reinhardt，2000)擁有49個(gè)救援站，分屬4個(gè)機(jī)構(gòu)主管，分別是:德國(guó)內(nèi)務(wù)部、德國(guó)汽車俱樂(lè)部、德國(guó)武裝部隊(duì)和一個(gè)私人公司，在德國(guó)境內(nèi)的任何一點(diǎn)，15分鐘內(nèi)都可以得到國(guó)家的航空救援服務(wù)。

(3)政府沒(méi)有成立航空救援管理機(jī)構(gòu)，救災(zāi)主要依托大量民間專業(yè)航空救援隊(duì)開(kāi)展。例如，瑞士航空救援服務(wù)隊(duì)，是一個(gè)隸屬瑞士紅十字會(huì)的非盈利性慈善組織，為瑞士全境提供醫(yī)療救護(hù)。捷克在成立了“直升機(jī)緊急醫(yī)療救護(hù)中心”，全國(guó)共設(shè)10個(gè)分中心，由衛(wèi)生部提供資金。

目前，美國(guó)和俄羅斯是航空應(yīng)急救援水平最高的兩個(gè)國(guó)家，處于世界領(lǐng)先地位，不論從國(guó)土面積還是綜合國(guó)力來(lái)講，都對(duì)我國(guó)最有借鑒意義。而借鑒德國(guó)、瑞士等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)我國(guó)航空救援省、市級(jí)的救援機(jī)構(gòu)的發(fā)展有促進(jìn)作用，所以本文參考這些先進(jìn)國(guó)家的航空救援體制，并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀特點(diǎn)，提出我國(guó)航空救援管理體制建設(shè)構(gòu)想:

建立三級(jí)管理機(jī)構(gòu)(如圖1):組建管理全國(guó)航空救援的“總部”機(jī)構(gòu)，由政府、軍隊(duì)相關(guān)部門(mén)參與組建，可根據(jù)需要調(diào)用民間和部分軍隊(duì)的航空資源;“總部”下設(shè)“區(qū)域管理部門(mén)”，負(fù)責(zé)一定范圍內(nèi)(省或市)的航空救援，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)所有的基層航空救援機(jī)構(gòu)(擁有航空救援能力的組織、機(jī)構(gòu)，如陸軍航空兵、專業(yè)飛行救助隊(duì)、配備直升機(jī)的消防隊(duì)、醫(yī)院、公司等);基層航空救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的救援任務(wù)實(shí)施。

“總部”的主要職能:組織、指揮、協(xié)調(diào)重大災(zāi)害事故的航空救援;制定國(guó)家航空救援計(jì)劃，主要包括:重特大災(zāi)害航空救援計(jì)劃、跨區(qū)域航空救援計(jì)劃、跨區(qū)域訓(xùn)練計(jì)劃等;編制國(guó)家航空救援預(yù)算;劃分全國(guó)航空救援責(zé)任區(qū)域，建立區(qū)域管理機(jī)構(gòu);參與制定國(guó)家航空救援的發(fā)展規(guī)劃;開(kāi)展國(guó)際和地區(qū)間的合作。

“區(qū)域管理機(jī)構(gòu)”的主要職能:組織、指揮、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)災(zāi)害事故的航空救援;制定轄區(qū)內(nèi)航空救援計(jì)劃，主要包括:一般災(zāi)害事故航空救援計(jì)劃、重大災(zāi)害事故航空救援計(jì)劃、多機(jī)場(chǎng)訓(xùn)練計(jì)劃等;編制轄區(qū)內(nèi)航空救援預(yù)算;劃分轄區(qū)內(nèi)所屬航空救援機(jī)構(gòu)的責(zé)任區(qū)域。

“基層航空救援機(jī)構(gòu)”的主要職能:組織、實(shí)施救援飛行;制定救援飛行計(jì)劃;組織、實(shí)施日常救援訓(xùn)練。

2. 建立應(yīng)急預(yù)案體系，明確各級(jí)反應(yīng)機(jī)制。在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的框架內(nèi)，依據(jù)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)制定相應(yīng)級(jí)別的《航空救援應(yīng)急預(yù)案》。

(1)建立預(yù)案體系，嚴(yán)格分類分級(jí)。建立完整的航空應(yīng)急救援預(yù)案體系應(yīng)包括:①國(guó)家航空救援總體應(yīng)急預(yù)案，屬于全國(guó)航空救援預(yù)案體系的總綱，是對(duì)航空救援的規(guī)范性文件。②航空救援專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，由航空救援有關(guān)管理部門(mén)為應(yīng)對(duì)某一類型或幾種類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。我國(guó)突發(fā)公共事件分為四大類四個(gè)級(jí)別，各層級(jí)管理部門(mén)可制定與之對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。③航空救援部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，由航空救援關(guān)部門(mén)根據(jù)航空救援總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門(mén)職責(zé)為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件制定的預(yù)案。

(2)突出工作重點(diǎn)，完善運(yùn)行機(jī)制。航空救援的工作重點(diǎn)或者說(shuō)最終目標(biāo)就是要安全快速地?fù)尵热嗣竦纳?cái)產(chǎn)，同時(shí)也要確保施救者的安全，這就需要一套完善的運(yùn)行機(jī)制作保障。①完善預(yù)警機(jī)制，建立預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盡早發(fā)現(xiàn)，盡早報(bào)告，盡早處置。②應(yīng)急處置過(guò)程中要包含信息報(bào)告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急結(jié)束四個(gè)主要步驟。③應(yīng)急保障過(guò)程中主要做好人力資源、裝備器材、后勤供應(yīng)三方面的工作。

(3)要有指導(dǎo)性和可操作性。航空救援預(yù)案不僅要指出做什么，而且要指出如何去做，要有可操作性。以直升機(jī)救。援為例，必須明確的問(wèn)題有:受災(zāi)面積、受災(zāi)人數(shù)與救援航線的關(guān)系;派出多少架，何種類型的直升機(jī);應(yīng)急航線的布置;應(yīng)急機(jī)場(chǎng)的位置;懸停、降落地點(diǎn)的選擇等。

(4)建立基層航空救援應(yīng)急預(yù)案。加強(qiáng)基層航空救援機(jī)構(gòu)的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，把基層預(yù)案的編制做細(xì)致、做深入，成為整個(gè)航空救援應(yīng)急預(yù)案體系堅(jiān)固的根基。

3. 整合航空裝備資源。硬件建設(shè)方面，雖然軍隊(duì)、航空公司、通用航空和一些民間組織相互間沒(méi)有隸屬關(guān)系，但裝備卻有一大部分可以通用，比如:機(jī)場(chǎng)、飛機(jī)、通訊設(shè)備、指揮系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)等。將這些資源的實(shí)時(shí)情況，編入相應(yīng)的信息系統(tǒng)，以便查詢，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，在新的指揮體系下，以安全、快速為原則，合理規(guī)劃，統(tǒng)籌調(diào)配，最大效率得利用各種設(shè)備，避免重復(fù)建設(shè)，減少浪費(fèi)。

同時(shí)加強(qiáng)大型運(yùn)輸機(jī)和直升機(jī)的制造，解決航空器數(shù)量和運(yùn)力不足的“硬傷”。中國(guó)國(guó)防部外事辦公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)陸軍航空兵只擁有近五百架直升機(jī)，約為美國(guó)直升機(jī)總數(shù)的十分之一;民用直升機(jī)約200架，約為美國(guó)的六十分之一。按照2006年直升機(jī)架數(shù)與百萬(wàn)人口比值的世界平均水平計(jì)算，我國(guó)應(yīng)擁有直升機(jī)近6 200架，缺口近6 000架。

軟件建設(shè)方面，加強(qiáng)航空救援的信息系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)仿真系統(tǒng)以及智能調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，從而減少人為決策產(chǎn)生的失誤，減小人工調(diào)度的失誤率，避免類似汶川地震救援中出現(xiàn)的軍民航矛盾和沖突，提高航空救援的整體效能。

4. 整合人力資源。從學(xué)校培養(yǎng)和改為培訓(xùn)兩方面入手，加強(qiáng)專業(yè)救援人才的培養(yǎng)和訓(xùn)練，盡快改變我國(guó)航空救援人才奇缺和救災(zāi)過(guò)于以來(lái)軍隊(duì)的現(xiàn)狀。比如，幾所航空類的高校建立航空救援相關(guān)的專業(yè)，培養(yǎng)初級(jí)人才;進(jìn)入工作崗位后，軍民航空系統(tǒng)定期組織專業(yè)培訓(xùn)，建立職稱制度等。

5. 完善法律法規(guī)。建立一體化的航空應(yīng)急救援體系的過(guò)程，會(huì)產(chǎn)生新的各種機(jī)構(gòu)、組織。這些機(jī)構(gòu)和組織的行動(dòng)范圍往往跨越政府、軍隊(duì)、民間和其它組織，為避免這過(guò)程種產(chǎn)生的法律問(wèn)題。比如，美國(guó)聯(lián)邦航空局于1998年頒布了有關(guān)“利用直升機(jī)和傾轉(zhuǎn)旋翼機(jī)開(kāi)展救災(zāi)的計(jì)劃”的咨詢通告，為參與救災(zāi)的這類航空運(yùn)行提供了明確的運(yùn)行指導(dǎo)。類似的，我國(guó)可出臺(tái)相應(yīng)的法律對(duì)各類航空器救災(zāi)涉及的計(jì)劃制定、通信方式、著陸區(qū)條件等作規(guī)定，以避免可能出現(xiàn)的糾紛。

所以，我國(guó)有必要出臺(tái)與航空救援管理體系、運(yùn)行體系相配套的法律法規(guī)，明確各機(jī)構(gòu)、組織之間的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，使航空救援有法可依，逐步形成完整的航空救援法律體系。

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作者簡(jiǎn)介:高小強(qiáng)，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授;張致源，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院碩士生。

收稿日期:2009-12-12。