基于蒂布特模型的公共產品融資創新研究\t

摘要:傳統的財政撥款加銀行貸款融資模式不能滿足城市軌道交通類公共產品發展的巨額資金需求，運用蒂布特模型，可引入融資租賃、企業債券、軌道交通基金、TOD、BT、PPP等創新融資模式，促進軌道交通類公共產品事業的發展。

關鍵詞:蒂布特模型;公共產品;軌道交通;融資創新

一、 引言

1956年蒂布特發表了論文——《一個關于地方支出的純理論》。五十余年來，許多公共經濟學領域的著名學者如威廉姆·費雪(William Fischel)、約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)和詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan)等都寫過專門的論文來探討蒂布特的思想。威廉姆·費雪認為，蒂布特第一個證實了遷移和地方政府有可能成為解決與某類特殊公共產品有關問題的有效手段(Fischel，2000)。

長期以來，在公共產品的供應上存在三個基本問題——需求顯示問題、社會選擇問題和公共產品管理問題。這三個問題使馬斯格雷夫(Musgrave，1939)和薩繆爾森(Samuelson，1954)一致認為，在公共產品的支出上不存在“市場解”。因此與私人經濟相比，有相當比例的公共資源沒有實現最優配置。但蒂布特認為，“盡管馬斯格雷夫和薩繆爾森的分析對聯邦支出是適用的，卻并不適用于地方支出”(Tiebout，1956)。即是說，至少對于那些由地方供應的公共產品而言，如果居民能夠在社區之間遷移，上述三個問題都能解決。對于地方公共產品而言，決定有效率水平的機制是社區之間的“用腳投票”。

于是蒂布特提出了一個大膽的設想，即“如同私人領域經濟的一般均衡解一樣，如果偏好和資源稟賦既定，地方政府提供公共產品的一般均衡解就是最優的，而且可解”。蒂布特這一結論是通過嚴格的前提假設得出的，其假設包括:

1. 具有消費者和投票者雙重身份的人(簡稱雙重身份者)能夠充分流動，將流向那些可以最好地滿足他們既定偏好模式的社區;

2. 雙重身份者掌握收入——支出模式差異的完全信息，并能夠對這些差異作出反應;

3. 有許多社區可供雙重身份者選擇居住;

4. 不考慮對就業機會的限制，假定所有的人都靠股息來維持生活;

5. 在各個社區之間，所提供的公共服務不存在外部經濟或外部不經濟;

6. 每一種社區服務模式都由城市管理者根據該社區原有住戶的偏好來設定;

7. 沒有達到最優規模的社區試圖吸引新的居民，以此來降低平均成本;而超過了最優規模的社區做法則與此相反;那些處于最優規模的社區則力圖保持其人口數量不變(Tiebout，1956)。

第一個重視并進一步完善蒂布特模型的是美國馬里蘭大學經濟學教授奧茲(Oates，1969)，他運用普通最小二乘法(OLSQ)對下列方程(1)進行了估計:

V=-21-3.6㏒T+3.2㏒E-1.4㏒M+1.7R+0.05N+1.5Y+0.3P(1)

(2.4) (4.1) (2.1) (4.8) (4.1) (3.9) (8.9) (3.6)

R2=0.93

式中:V——以千為單位表示的平均住房價值;

㏒T——實際稅率的百分數的自然對數;

㏒E——當年平均學生支出的美元數的自然對數;

㏒M——所選社區到曼哈頓的直線距離的自然對數;

R——房主親自居住的房屋的房間平均數量;

N——近10年新建房屋的百分比;

Y——以千為單位表示的平均家庭收入;

P——社區中年收入少于3 000美元的家庭所占的百分比。

上述括號中的數字是系數的t統計量的絕對值，在5%的顯著性水平上，所有的系數都是統計顯著的。方程(1)表明:如果其他方面保持不變，房產價值與財產稅率顯著負相關，與平均學生費用支出顯著正相關。這些結論意味著稅收的資本化，而且也與蒂布特假說一致。

改進的蒂布特模型表明，理性消費者在選擇居住社區時，會對地方公共產品帶來的收益與稅收負擔的成本進行比較。奧茲的經驗研究證明，財產稅和公共服務上的差別反映在房地產價值中:稅率較低和教育條件較好的社區，房地產價值更高。為了住在一個提供高質量的公共服務的社區，居民的確愿意在稅收上多付出一些。

基于上述理論，公共產品單純由政府提供的假設條件可以逐步放松，只要存在私人提供條件，政府與市場或私人部門聯合提供公共產品成為可能。科斯定理告訴人們，通過一系列的制度安排，公共產品消費的外部性得到解決，其生產的成本能夠得以補償，私人生產和提供公共產品是必然的(Coase，1960)。經濟學家所通用的公共產品的特例——燈塔，在許多地方并不是由政府或公共部門提供的，原因是其提供者可以通過在碼頭收費使投入的成本得到補償。從公共產品提供的約束條件看，只要公共產品提供會給每個成員都帶來利益，那么，公共產品由私人參與提供就有合作的基礎，是可以實現的，市場提供公共產品的過程與個人在消費公共產品中的稅收負擔的自愿達成是一致的。

二、 國內外城市軌道交通的現狀及發展規劃

20世紀以來，軌道交通因其運量大、速度快、時間準、污染小等獨特優勢而逐步成為解決大城市交通問題的有效途徑。倫敦、紐約、巴黎、馬德里和香港等國際大城市都建有比較便捷的軌道交通系統。

我國近年來伴隨著城市化發展，人們對城市交通和環境問題提出了更高的要求，軌道交通開始越來越受到各個城市的關注，北京、上海、重慶、廣州、深圳、武漢、南京、沈陽等大城市紛紛提出并實施發展軌道交通的規劃與設想。

軌道交通的建設費用十分昂貴，一般以地下線路為主的地鐵工程，平均每公里造價達3億元～5億元(除非特別說明，本文貨幣幣種一般指人民幣)，高架輕軌線路工程的平均每公里造價在1.5億元～2.5億元左右。以此計算，一條幾十公里長的城市軌道交通線路的造價往往要數十億甚至上百億元。

據不完全統計，我國目前已有近30個城市做出了地鐵、輕軌項目的規劃，這些城市在未來15年左右的時間內計劃興建軌道交通線路4 500公里以上。粗略估算，投資額將高達1.3萬億元～1.9萬億元人民幣，這個數字相當于目前我國年國內生產總值的十分之一左右。僅“十一五規劃”期間，上海、北京、重慶等10個城市就計劃建設軌道交通項目近30個，總投資需求超過2 000億元，這成為我國有史以來城市基礎設施建設中投資規模最大的一批項目。

三、 我國城市軌道交通項目融資現狀分析

1. 國家財政政策及商業銀行信貸政策存在較大的不確定性。我國自1998年開始實施積極的財政政策，這對于國家加大交通基礎設施的投資(包括對于城市軌道交通項目的投資)起到了很大的作用。但積極財政政策長時期的實施已產生了擠出效應，對經濟和消費的拉動呈現出逐年遞減的態勢。同時，國家對商業銀行監管力度不斷加大，商業銀行自身防范金融風險意識也不斷提高，使商業銀行對交通基礎設施的投資越來越謹慎。近些年，商業銀行已明顯加大對交通設施投資的貸款審查力度，貸款趨緊是一種必然的趨勢。在這種情況下，單純依靠政府財政撥款和銀行貸款來提供龐大的城市軌道交通建設資金，必將對財政的承受力及城市軌道交通的快速發展產生不利影響。

2. 投資主體單一導致城市軌道交通建設資金籌措困難。我國城市軌道交通的車輛購置、線路和公交場站設施的建設主要由地方政府財政撥款解決，經營上依靠票價收入和財政補貼維持。地方財政因沒有固定的公共交通發展資金，只能根據每年的財政狀況對公共交通的建設進行一定的補貼。由于軌道交通項目投資過于巨大，政府在資金籌措上經常捉襟見肘。例如:北京地鐵復八線于1989年開工，由于財政資金難以落實，直到1997年國家開發銀行貸款20億元和建設銀行貸款10億元資金到位后，才在建國50周年前建成通車。

3. 現有交通投資體制不利于城市軌道交通融資環境的改善。我國受幾十年計劃經濟的影響，多年以來交通基建投資基本上是在交通系統內部封閉運行，這導致了政府權力部門化，部門權力個人化，增加了投資成本，降低了投資質量。另由于部門壟斷的影響，外部資本投資城市軌道交通項目仍存在很多壁壘，行業進入要求較高。此外，因缺乏有效的資產運營機制與利益激勵機制，軌道交通基礎設施項目投資的效率和效益均不高。

4. 城市軌道交通項目實施直接融資存在法律障礙。城市軌道交通項目在建設期間及建成初期一般很難有良好的業績支撐，而《公司法》和《證券法》對企業直接融資有業績要求，這實際排除了大型基礎設施建設項目的業主在建設期和項目建成營運初期向社會公眾發行股票籌資的可能性，對城市軌道交通項目實施直接融資形成了法律上的障礙。

5. 城市軌道交通項目的效益問題影響持續融資。由于長期以來我國政府過于強調基礎設施項目的公益性，過于追求城市軌道交通項目的社會效益最大化，使得運營企業無法按運營成本制定票價，因而很難盈利。

另外，我國對城市土地實行所有權與使用權分離的政策，投資軌道交通項目帶來的外延效益(如土地升值等)不能直接體現在項目自身收益中，因此軌道交通項目幾乎都存在財務虧損問題。

綜上所述，軌道交通巨額的資金需求完全依靠財政撥款建設顯然是不現實的。除了業主自籌資金(其中大部分直接或間接來自于地方財政)外，銀行貸款仍是國內軌道交通等基本建設投資的主要來源。但儲蓄資金巨大的流動性對銀行向軌道交通這類投資回收期較長的基礎設施建設項目貸款造成了很大的阻力。在傳統融資模式不能適應城市軌道交通發展需要的情況下，通過政府提供一定資源(包括劃撥土地、提供政府信用、特許經營、優惠政策等)，實行多渠道融資就成為促進軌道交通事業發展的必然選擇。我國市場并不缺乏資金，一方面大量資金沉淀在民間，另一方面外商直接在華投資連年增加，近年年均達603億美元。此外，多年來高速公路、橋梁、水務等行業有許多成功吸引社會資金的經驗，這些都是發展軌道交通可以借鑒的。

四、 城市軌道交通創新融資模式分析

1. 軌道交通設備融資租賃。融資租賃是20世紀50年代產生于美國的一種新型交易方式，當今已成為企業購置設備的主要融資手段之一。軌道交通這類基礎設施建設項目投資額大、回收期較長的特點非常適合做融資租賃業務。內地在融資租賃業務方面做得較好的有上海金海岸、華通國際租賃等公司，軌道交通投資公司可在融資租賃業務上與其合作。

2. 開展信托業務和發行企業債券，充分利用民間資金。城市軌道交通建設項目投資大、周期長，一般分散的社會主體無法承擔，而由政府提供擔保、由軌道交通項目公司開展信托業務和發行債券則是迅速籌集資金的辦法之一。企業債券是基礎設施投融資的手段之一，在我國軌道交通投資計劃中，發行企業債券所占比例總體上還不大，應把它當成一種重要的輔助籌資手段。

3. 建立“城市軌道交通發展基金”，進一步完善投資體系。城市軌道交通建設有穩定的基金來源是融資的關鍵，可以為新的城市軌道交通項目籌集資本金，實現良性循環，滾動發展。建立基金的途徑，可采用城市土地開發收益、基礎設施配套費和沿線一定范圍內的房地產開發收益等按比例提成作為“基金”來源，以國家或地方立法的形式穩定下來。

4. TOD(交通引導發展)模式。“交通引導型發展”(Transit Oriented Development，TOD)模式是指通過城市軌道交通建設，引導軌道交通沿線土地開發，促進城市舊城改造和新區建設的一種城市發展模式。以交通為導向的城市發展模式是增加城市軌道交通商業可行性的重要手段，同時也可以成為政府對軌道交通網建設和運營財務支持的來源之一。

5. BT(建設—移交)模式。BT(Build-Transfer，即建設—移交模式)是BOT(建設—經營—移交)模式的一種變換形式。采用BT模式有利于推進工程建設項目管理體制的創新，逐步建立和完善工程建設管理的市場化競爭機制，合理改善政府投資項目的負債結構，緩解政府當期資金壓力，鎖定建設成本，適當轉移建設風險。

6. PPP(公私合營制)模式。(Public Private Pa-rtnership，PPP)模式在國際上已經被廣泛接受并且有很多實際的案例。倫敦地鐵總長超過400公里，車站275個，日客流量300萬人次。1997年英國政府考慮了多種方案準備扭轉地鐵投資嚴重不足的局面，政府認為完全的私有化不是解決這一問題的最佳方法，而傾向于以公私合作的方式(簡稱PPP)對整個地鐵系統進行升級改造。經過四年多的論證和試行，LUL將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營權的方式轉給了三個基礎設施公司，地鐵運營和票務工作依然由倫敦地鐵公司控制。

五、 創新融資模式的應用

1. 創新融資模式在香港地鐵中的應用。香港地鐵公司2009年末的貸款及其他債務額達238.22億港元。香港地鐵是世界上TOD發展模式應用最成功的，在軌道交通相關業務與物業開發業務中所得到的利潤比重均較大，2009年香港地鐵及相關業務經營利潤為95.02億港元，而同期其物業發展利潤卻達35.54億港元。

香港地鐵之所以能夠借助豐富的融資渠道迸行籌資，很大程度上得益于它優異的經營業績。香港地鐵公司已走上了良性發展的道路，龐大的資產積累和良好的經營業績使香港地鐵公司具有較強的融資能力。經過近20年的發展，香港地鐵公司在金融界享有良好的信譽，融資已無需政府擔保。其成功的市場化運營模式，對我國內地城市軌道交通項目具有極為現實的借鑒意義。

2. 創新融資模式在北京地鐵中的應用。北京地鐵是內地采用創新融資模式比較成功的軌道交通項目。北京市基礎設施投資公司2004年年底成功發行了20億元地鐵建設債券，有力地支持了地鐵項目建設。北京地鐵奧運支線項目BT工程主要包括土建工程及車站機電設備工程等，折合投資約14.3億元，通過公開招標方式選擇投資者負責投資和建設。奧運支線最后的BT工程報價為10.9億元，低于工程估算投資，節省資金3.4億元。北京地鐵四號線投資總額約150多億元，通過采用PPP模式引來社會投資40多億元。

參考文獻:

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9. 周耀東.中國公用事業管制改革研究.上海:上海人民出版社，2005，(9).

作者簡介:劉偉，重慶大學經濟與工商管理學院教授、博士生導師;羅東秋，重慶大學經濟與工商管理學院博士生;林勇，重慶大學經濟與工商管理學院博士生。

收稿日期:2009-10-28。