水利工程投入和利用的區域協調與補償機制研究

摘要:當前我國各地社會經濟的發展使得當地水利工程隨之改變其原有功能和服務范圍，在優化工程資源配置的同時也改變了區域間的利益關系。文章探討了建立跨區水利工程區域協調機制的理論依據及其實現形式;在此基礎上通過對其經濟效率實現條件的分析，得出了在“區域投入與受益具有比例對稱性”條件下建立區域協調與補償機制既可以發揮工程本身的經濟效率，又能夠平衡各方利益，使得區域整體利益最大化的結論;同時本文也依此而提出了量化的區域間協調與補償計算公式。

關鍵詞:水利工程、投入和利用、區域協調與補償

一、 建立區域協調與補償機制必要性

建立和實施跨區水利工程投入與利用的區域協調與補償機制是水利工程經濟特征的內在要求，由于跨區水利工程本身所特有的“外部性”和“準公共性”及其在供給中的“規模經濟性”和利用中所產生的“擁擠成本”，這就客觀上要求建立相應的區域協調機制，以提高水利工程投入與利用的經濟效率，保障“公共服務”的基本公平性。

1. 水利工程的“外部性”特征。大多跨區水利工程由于服務區域范圍的廣泛性，受益范圍與行政上的地理區劃并不一致，受益范圍通常大于行政邊界并向相鄰地區擴散，其建設和利用具有相當普遍的外部性效應(杜建明、張路鎖，2007)。一個地區購買(生產并消費)的地方公共產品有可能影響其它地區的效用水平。這種“外部性”的影響是多向的，有時是正的影響，有時是負的影響。例如大型水庫工程的建設和改造，對下游地區帶來防洪、灌溉和供水等多方面的便利和好處，而上有地區卻因工程的修建和運行而生態受環境到破壞，當地人民正常的生產生活受到多種負面的影響，而同時上游地區廠礦、生活垃圾的污染也會對下游地區的生產生活帶來破壞性的影響。另一方面，由于水資源本身的流動性、循環性及其稀缺性，流域的水文邊界與行政邊界交叉分布，水資源開發和使用整體關聯度強，上下游、干支流之間相互影響，使得水資源的使用時往往具有“競爭性”，水利工程在投資修建和利用存在著錯綜復雜的區域性矛盾。根據“外部性”影響理論，這將導致資源配置的無效率，因此，務必需要建立區域間的協調與補償機制，使“外部性”盡可能地“內部化”。

2. 水利工程的“準公共性”。水利工程是社會經濟發展的基礎設施。大多水利工程既具有保護工農業生產、人民生命安全和維護社會穩定的公益性特點，同時又有向受益地區單位和個人提供服務并收取費用的有償性，是準公共物品。大多跨區水利工程所發揮的功能和提供的服務具有聯合消費、共同受益的特征，具有“非排他性”，即 “準公共性”的經濟特征。跨區水利工程往往不是為單一功能所建，大多是綜合考慮防洪、排澇、灌溉、供水和發電等多個功能目標。水利工程的多功能性以及水的流動性使得其成為多項基礎設施的載體，也為資源在區域間協調實現全社會范圍內的優化配置提供了有力保障。

3. 水利工程供給的“規模經濟性”。對于大多數跨區水利工程來說，由于其聯合消費、共同受益特征，其投入主體和使用者越多，人均成本就越低。如果相關利益的幾個地區共同協調投入與使用該類工程，那么參與協調過程的各個地區都將降低人均成本，增進使用效率。如幾個縣區聯合起來修建一個水庫及其配套渠道設施，總成本由各區按照受益比例分攤，那么在投資和占地等方面都將節約大筆費用，個人平均支付的成本也將大幅降低。

4. 水利工程使用的“擁擠成本”。大多跨區水利工程受益范圍只覆蓋有限的地理范圍，而隨著不同地區人口規模的變化，地區間社會經濟發展的不平衡，各使用主體間將逐步具有一定的競爭性。在既定供給規模情況下，水利工程的使用將變得擁擠，使用成本中的“擁擠成本”將會逐步顯現并增加。同時，在準許更多使用者進入時存在機會成本，這也會減少先前使用者的效益，產生“擁擠成本”(杜建明、張路鎖，2007)。因此，這就需要區域之間進行協調，在即將產生“擁擠”時，對使用者數量或使用規模作出要求或限制，或者適度擴大供給規模使其達到不影響人們的消費效應的水平。

二、 區域協調與補償機制的運作形式

從世界各國的實踐經驗來看，為調整地區間發展的失衡，糾正公共物品提供的外部性，各國政府運用了多種財政轉移支付與區域利益補償方式。例如德國建立州際財政平衡基金用于州際間的橫向轉移支付，還為此建立了一整套復雜的計算方法以確定轉移支付的數額標準;而在美國，下游受益區政府直接地向上游居民進行貨幣化的補償(葛顏祥等，2006)。根據目前我國的實踐情況，我們將跨區水利工程的區域協調與補償機制分為以下兩種主要的運作形式。

1. 區域間的直接合作的協商與補償機制。區域間的直接協商與補償達成合作即跨區水利工程的利益相關地區共同參與，通過區際民主協商，實行橫向財政轉移支付，消除“外部性”，實現跨區水利工程在區域間有效配置的一種區域協調形式。 利益相關地區選擇合作還是沖突取決于他們的相關利益，區域間的合作所產生的顯性的和潛在的利益一般都會顯著地大于其機會成本(Claudia W. Sadoff， David Grey，2002)。利益相關地區地理位置相互臨近，相互對各地區在水利工程投入和受益上的信息的了解都比較充分，信息較為完備且相互對稱，各方經過長期的動態博弈，最終將可能會愿意采取民主協商方式進行談判，實施橫向的財政轉移支付，使水利工程及水資源效能得以充分發揮，促使區域間利益的協調與公平。例如2001年浙江省義烏市與東陽市簽署城市間協議，義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4 999.9萬立方米水的使用權，并按當年實際供水量以每立方米0.1元支付綜合管理費，從水庫到義烏的引水管道工程由義烏市投資建設，而水庫的運行、工程維修由東陽市負責。然而，就目前來說，由于我國大多跨區水利工程由國家投資，產權歸國家所有，利益讓度方的利益往往難以得到足夠的有效的補償(王亞華，2005)，各方較難達成一致，地區間的利益協調與補償往往由上級政府協調，所以像這種直接的區域間達成合作的協商與補償方式還比較少見。

2. 上級政府參與下的區域間協調與補償機制。跨區水利工程公益性、基礎性作用決定了各級政府在工程投入和使用協調中的決定性作用(李寧、趙偉，2008)。而同時由于其原有的投資與管理體制關系，使得在新的條件下重新調整其利益關系時涉及多邊多級政府的管轄權、決策權和其對應的公共經濟職能。區域間的協調與補償機制會對不同地區不同產業部門的經濟發展和收入分配產生重大的影響，使得區域協調難以完全“市場化”。國內外實踐經驗表明，政府介入參與協調是有效而且必要的對公共產品進行優化資源配置的方式。這也是當前我國區域協調中較為常見的方式。例如在建設長潭灌區節水續建配套項目時，需要地方配套建設資金1 000萬元。對于該工程建設的地方資金的籌措問題，上級政府臺州市政府組織協調，根據“誰受益、誰負擔”的原則，由受益地區按照受益比例共同承擔，最后確定各區(市)所應承擔的籌資比例(溫嶺市35%，黃巖區19.7%，路橋區27.3%，椒江區及經濟開發區18%)。

三、 區域協調與補償的經濟分析

大多跨區水利工程屬于準公共產品，具有較強外部性，在其投入和利用中存在著“市場失靈”問題，需要各級政府的介入以彌補市場的缺陷(葛顏祥等，2006)。而地方政府常以本地區的發展和經濟利益作為首要考慮的目標，而缺乏相應激勵機制使其充分考慮到相關地區發展和的利益需求(Carmen Maganda，2003;杜建明、張路鎖，2007)。因此，由實施分權制的地方政府來單獨決定跨區水利工程的投入和利用時，常常導致經濟效率的低下，這就需要橫向的區域協調與合作，以盡最大可能地保證工程投入和利用的經濟效率和各地區發展及利益需求的實現。

假設某跨區水利工程服務于A、B兩個地區。要使該水利工程的投入滿足經濟效率的要求，其效率條件應為:

MBA+MBB=MC (1)

其中MBA是A區利用該工程得到的邊際利益;MBB是B區利用該工程得到的邊際利益;MC是該水利工程投入的邊際成本。

A區地方政府決策者在沒有外在激勵的情況下，將會僅從本區利益出發，所選擇的投入水平是:

MBA =MC (2)

上級政府若基于A區和B區整體利益最大化考慮，根據(1)式應該給予A區以MBB的補貼，誘導A區提供更為有效率的水利工程規模。或者說，上級政府將以MBB/(MBA+MBB)的比率給A區提供有條件的撥款(轉移支付)，使A區投入行為具有經濟效率。在該條件下，A區的擴展投入為:

若A區與B區直接協商并合作，各自分別投入MC×[MBA/(MBA+MBB)]、MC×[MBB/(MBA+MBB)]，也能使得總投入達到最優規模，工程具有經濟效率。

從上可以看出，A、B兩區在投入和受益上具有比例對稱性，兩地區在邊際上以受益比例來分擔各自投入的成本比例。

四、 區域協調中的利益補償問題

1. 補償原則。根據水利工程的“公共性”和“外部性”特征，水利工程投入與利用的補償主體可根據利益相關者在特定事件中的責任和地位加以確定。(1)使用者付費原則。水利工程屬于公共產品，應該按照使用者付費原則，由水利工程和水資源使用者向國家或公眾利益代表提供補償。(2)受益者付費原則。在區域之間或者流域上下游間，受益者應該對水利工程和水資源服務功能提供者支付相應的費用。區域或流域內的公共資源，由公共資源的全部受益者按照一定的分擔機制承擔補償的責任。(3)侵害方給予補償。在工程建設和使用中，造成生態破壞、環境污染的單位和個人向受損方(或其代理)賠償損失。(4)保護者得到補償原則。對水利工程和水資源的建設和維護做出貢獻的集體和個人，對其投入的直接成本和喪失的機會成本應給予補償。

2. 補償標準。補償標準按投入成本或收益方的收益為依據。補償標準測算分為三個層次:一是以工程所在地區為水質水量達標供應、防洪排澇、生態保護所付出的努力即直接投入為依據，這是補償的下限。二是以工程所在地區為水質水量達標供應、防洪排澇、生態保護所喪失的發展機會的損失即間接投入為依據，主要包括工農業節水的投入、移民安置支出，以及限制產業發展的損失等;一些地區因為水利工程的建設犧牲了部分的發展權，這一部分機會成本也應納入補償標準的計算之中。從理論上講，直接投入與機會成本之和應該是補償的最低標準。三是對水資源水環境生態服務效益和價值的補償和支付，這是補償的上限;包括防洪效益、除澇效益、灌溉效益、供水效益、生態環境及其它效益等。

水利工程服務功能價值的難以準確計量。雖然財務成本可以通過市場定價進行評估，但其服務主體的經濟行為的機會成本難以衡量。一旦確認所必須補償的行為方式產生的生態環境和經濟效益足夠大，就可以根據該行為方式的機會成本確定補償額度。目前國際上普遍接受的補償水平實際上以機會成本的補償為準。

(其中i=1，2，…，n為區域代碼，BFi表示各區域將來或應該的持續年受益，DFi表示各區域或將來或應該的持續年投入;DWi表示各區域現在實際年受益;Ci表示各區域應該補償額。BFi、DFi、DWi和Ci的量綱為相同的貨幣單位。

針對不同類型的水利工程，BFi、DFi和DWi需要劃分為不同的方面。其具體表示如下:

BFi=BFi1(灌溉)+BFi2(供水)

+BFi3(排澇)+BFi4(防洪)

+BFi5(發電)+BFi6(生態)+…

DFi=DFi1(工程建設投入)+DFi2(管理投入)

+DFi3(生態資源損失)+DFi4(發展機會損失)

+DFi5(地區平衡發展補償)+…

DWi=DWi1(灌溉)+DWi2(供水)

+DWi3(排澇)+DWi4(防洪)

+DWi5(發電)+DWi6(生態)+…

在決定一個新的跨區水利工程的投入時，可直接采用(5)式計算各地區應承擔的投入。在一跨區水利工程已既定存在，而當各地區受益發生變化或者需要新增投資時則需要區域間進行相應的投入分擔和利益補償，這時可綜合采用(5)-(7)式進行計算。

五、 結論

水利工程的投入和利用區域協調與補償是在各地社會經濟發展、城市化和工業化推進過程中必然會出現的問題，這是由水利工程本身所特有的“準公共性”和“外部性”等經濟特征所內在決定的。為適應不同的水利管理和投資體制，利益相關區域間產生出不同的協調與合作形式，依靠區域內各地方政府間的合作，實現水利工程外部效應的內部化，讓水利工程效益得到最大化的發揮，各方利益得到公平合理的滿足。在實踐中不管采取何種協調與補償形式，相關各方都應盡力促成工程經濟效率和各區利益的最大化的實現。通過對跨區水利工程經濟效率滿足條件的分析，可以看出不管是區域間直接的協商還是上級參與下的協調都能夠實現跨區水利工程投入的有效化。同時，也得出了在“各地區投入與受益上具有比例對稱性”的條件下能夠使得水利工程的投入達到有效規模并能夠使得區域整體利益最大化的結論。為此，我們還提供了一組定量化的利用與投入的協調公式以供實踐中參考。綜合以上分析，我們認為在建立跨區水利工程的區域協調機制過程中，既要充分考慮工程本身效率的發揮，優化資源配置，又要著力推進“公共服務均等化”，平衡各方利益，最終實現區域整體利益的最大化。

參考文獻:

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基金項目:浙江省自然科學基金項目(R606316)。

作者簡介:陸文聰，浙江大學管理學院教授、博士生導師;馬永喜，浙江大學中國農村發展研究院、浙江大學管理學院博士生，講師。

收稿日期:2009-12-18。