論區(qū)域自然環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系

摘要:自然環(huán)境資源是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基本條件，也是關(guān)系民生的重大問題。依靠法律來實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然環(huán)境資源自身的可持續(xù)發(fā)展是關(guān)鍵一步。文章以典型的自然環(huán)境資源——森林資源為例，剖析了森林法與經(jīng)濟(jì)法關(guān)系，并探討了區(qū)域森林資源保護(hù)和開發(fā)利用中的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、法律責(zé)任等問題，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:區(qū)域;自然環(huán)境資源;森林;可持續(xù)發(fā)展;法律關(guān)系

一、 區(qū)域自然環(huán)境資源是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的根本

千百來年，自然環(huán)境資源環(huán)繞在人類周圍、對人類的生存和發(fā)展有著密切的直接和間接作用。但受視野所限，長期以來人們又認(rèn)為土地、大氣、森林、水等自然環(huán)境資源是大自然的恩賜，取之不盡，用之不竭，因而利用它們可以是無代價的。這一認(rèn)識的結(jié)果直接導(dǎo)致環(huán)發(fā)矛盾日益尖銳。環(huán)境問題的嚴(yán)重性不僅僅體現(xiàn)在那些顯而易見的環(huán)境事實(shí)中，如空氣污染、水污染、水土流失加劇、土地荒漠化、植被退化、生物多樣性銳減等方面，更體現(xiàn)在這種惡化趨勢的不斷加劇上。根據(jù)WWF(世界自然基金)組織提供的《地球生命力報告:2008》對全球生物多樣性狀況和全球?qū)Y源環(huán)境的耗費(fèi)情況進(jìn)行研究后，指出:“人類對地球生物資源的需求……現(xiàn)在已經(jīng)超出了地球再生能力的30%。全球性的生態(tài)超載正在增加，結(jié)果造成生態(tài)系統(tǒng)退化和廢物累積在空氣、土地和水體中。由此產(chǎn)生的森林砍伐、水資源短缺、生物多樣性減少和氣候變化正在使所有國家福祉和發(fā)展的風(fēng)險性增加”。區(qū)域自然環(huán)境資源的供求關(guān)系決定著自然環(huán)境資源是否處于可持續(xù)狀態(tài)，如果自然環(huán)境資源的供給能力大于需求，則區(qū)域自然環(huán)境資源尚有富余，自然環(huán)境資源的承載力還可容納強(qiáng)度更高的人類活動;反之，自然環(huán)境資源處于赤字狀態(tài)，人類的經(jīng)濟(jì)社會活動必須以耗損現(xiàn)有自然環(huán)境資源存量或以從外部攜入資源環(huán)境才可維持。因此，區(qū)域自然環(huán)境資源正日益成為決定一個經(jīng)濟(jì)區(qū)域是否可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本性因素，這一點(diǎn)，既體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，也同樣適用于我們這樣的發(fā)展中國家。

在區(qū)域自然環(huán)境資源中，森林是不可替代的重要自然環(huán)境資源，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展意義重大，這主要體現(xiàn)在兩個方面:一是森林的巨大經(jīng)濟(jì)效益，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了木材和其它形形色色的林副產(chǎn)品，成為生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能缺少的物質(zhì)要素;更重要的是，森林的巨大社會效益，即在區(qū)域生態(tài)環(huán)境的平衡發(fā)展方面具有舉足輕重的作用。森林是陸地生命起源的基點(diǎn)，作為生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林中大量植物通過光合作用產(chǎn)生氧氣，為多種生物的生存繁衍提供了可能。跟其它一些自然資源有明顯不同的地方是，森林資源創(chuàng)造的生態(tài)效益十分巨大，包括涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候以及凈化大氣、防治環(huán)境污染等。森林是天然的蓄水庫，一片5萬畝面積的森林，蓄水量相當(dāng)于一座100萬立方米的小型水庫。由于蒸發(fā)、吸收水分的循環(huán)存在，森林能提高大氣濕度、增大降雨量。樹木有著發(fā)達(dá)的根系，能固沙改土，而且森林能起到減緩風(fēng)速，保護(hù)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的作用。中國黃土高原的形成，與缺少森林有關(guān)。而1998年我國長江流域遭受到的百年不遇的大洪水也和長江中上游地區(qū)亂伐林木、地表植被遭破壞有直接原因。森林能使局部氣溫保持溫濕而穩(wěn)定，并在吸碳、降塵、制氧、殺菌、隔音和阻滯酸雨等多方面發(fā)揮作用。

據(jù)2009年最新發(fā)布的第七次全國森林資源清查結(jié)果顯示，我國森林面積1.95億公頃，森林覆蓋率20.36%，活立木總蓄積149.13億立方米，森林蓄積137.21億立方米;天然林面積1.2億公頃，天然林蓄積114.02億立方米;人工林保存面積0.62億公頃，蓄積19.61億立方米，人工林面積繼續(xù)保持世界首位。與上次清查相比，我國的森林面積凈增2 054.3萬公頃，全國森林覆蓋率上升了2.15個百分點(diǎn);森林蓄積凈增11.23億立方米，年均凈增2.25億立方米。天然林面積凈增393.05萬公頃，天然林蓄積凈增6.76億立方米。人工林面積凈增843.11萬公頃，人工林蓄積凈增4.47億立方米。未成林造林地面積1 046.18萬公頃，其中喬木樹種面積637.01萬公頃，增長了30.17%。第七次全國森林資源清查結(jié)果表明，我國森林資源進(jìn)入了快速發(fā)展時期，中央確立的以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和采取的一系列重大政策措施取得了巨大成效。雖然我國森林資源總量一直在全世界范圍內(nèi)位居前列，但因國土面積大、人口眾多，我國森林覆蓋率及人均資源占有量仍較低。特別是在不同的區(qū)域空間中，森林資源分布不均，并仍有不少地區(qū)的森林資源正由于過量砍伐、毀林開墾、濫占林地等人為原因而遭至嚴(yán)重破壞，一些區(qū)域的林業(yè)用地逆轉(zhuǎn)為非林業(yè)用地。隨著我國區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，對改善環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡提出了新的要求。因此，如何更合理有效地保護(hù)、培育和合理利用區(qū)域森林資源是個迫在眉睫的問題。依靠法律武器來保護(hù)森林，實(shí)現(xiàn)森林這一重要自然環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展是解決這一問題的關(guān)鍵所在。

二、 《森林法》與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系

《中華人民共和國森林法》是在1984年9月20日的第六屆全國人大常委會第七次會議上通過的，于1985年1月1日起正式施行;在1998年4月29日第九屆全國人大常委會第二次會議上又通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國森林法>的決定》，對《中華人民共和國森林法》進(jìn)行了修訂，并自1998年7月1日起施行。1986年4月28日國務(wù)院批準(zhǔn)、1986年5月10日林業(yè)部發(fā)布了《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》。2000年1月29日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》。這些法律法規(guī)的先后出臺標(biāo)志著以法治林的方式得到確立，同時也說明了我國保護(hù)森林資源的法律體系在趨于完善。

《森林法》是對森林資源的開發(fā)、利用和保護(hù)規(guī)律，以及調(diào)整國家、集體、公民和他們相互之間在林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它是由本國立法機(jī)關(guān)按立法程序制定的，調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是在本國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中發(fā)生的、并體現(xiàn)出了國家協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)關(guān)系是法律關(guān)系產(chǎn)生的根源和存在的基礎(chǔ)。它是在人們的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中由多種經(jīng)濟(jì)行為相互作用而形成的，誰也不能任意左右的客觀存在的社會關(guān)系，是第一性的物質(zhì)關(guān)系，它不以任何單個的社會個體的意志為轉(zhuǎn)移，也不依法的有無而存在。

森林是自然環(huán)境資源，在具體區(qū)域的運(yùn)行中，出現(xiàn)了經(jīng)營管理、森林保護(hù)、植樹造林、森林采伐和法律責(zé)任等多種多樣的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。而《森林法》以森林資源這一特定物為調(diào)整對象，對其多方面的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。可以說，它與經(jīng)濟(jì)法既密切聯(lián)系又有些許差別。《森林法》的出臺不只是針對森林資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)(即經(jīng)濟(jì)性用途)，更是為建立和諧有序的森林生態(tài)系統(tǒng)、保障生存環(huán)境所進(jìn)行的調(diào)整，傾向于其社會效益。

但《森林法》的制定實(shí)施與經(jīng)濟(jì)法又殊途同歸，它是為阻止人類對自然資源的不科學(xué)合理開發(fā)、保護(hù)我們賴以生存和發(fā)展的自然森林基礎(chǔ)，以滿足人類社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的需要。它通過調(diào)整人們在自然資源的開發(fā)、利用的經(jīng)濟(jì)活動和森林資源保護(hù)的社會活動中所形成的森林資源權(quán)屬關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系、管理關(guān)系等社會關(guān)系來達(dá)到其目的。

三、 區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系

法律關(guān)系是人類社會中客觀存在的一種人與人之間的關(guān)系，它是指法律規(guī)范在調(diào)整人們行為過程中所形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系本質(zhì)上講是種意志關(guān)系，屬上層建筑范疇。不同的社會關(guān)系受不同法律的規(guī)定和調(diào)整，從而形成不同的法律關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系則是在經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)管理過程中發(fā)生的，由經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)確定和調(diào)整的，并由國家強(qiáng)制力保證其存在和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)義務(wù)相統(tǒng)一的關(guān)系。《森林法》調(diào)整規(guī)范了人在開發(fā)利用保護(hù)森林資源的行為特別是與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的過程中所形成的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。正如法律關(guān)系是由主體、內(nèi)容、客體三因素構(gòu)成，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會中，森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的構(gòu)成要素也由主體、內(nèi)容和客體組成，三者缺一不可，無論缺少或變更其中任一因素，原有法律關(guān)系將瓦解或改變。

1. 區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的主體。主體是區(qū)域森林資源法律關(guān)系構(gòu)成的第一要素。區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的主體是在本區(qū)域中，開發(fā)、利用和保護(hù)森林資源的社會經(jīng)濟(jì)和管理活動過程中依法參加經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，享有森林資源權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的當(dāng)事人。在經(jīng)濟(jì)法中，每一項經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系必須要有兩個或兩個以上的主體才能在他們之間形成經(jīng)濟(jì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法主體主要包括參加經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、執(zhí)行國家組織管理職能的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家管理機(jī)關(guān);企業(yè)、公司、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等社會組織;企業(yè)、公司等經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部組織;個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶和其他公民。在區(qū)域森林資源法律關(guān)系中，由于森林的特殊性，其主體與經(jīng)濟(jì)法有相同之處但又有獨(dú)特性，依據(jù)其資源依據(jù)主體的權(quán)力和權(quán)利的性質(zhì)及范圍不同，可分為森林資源行政主體和森林資源權(quán)屬主體兩類。

《森林法》第三條對我國森林資源權(quán)屬主體做了明確規(guī)定:“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國家所有的集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。……森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”。由此可看出，國家所有是我國森林資源權(quán)屬主體的主要和基本形式，作為社會主義公有制的重要組成部分的集體所有制也對一定范圍內(nèi)的森林資源享有所有權(quán)，個人只能對林木、林地而不是森林享有所有權(quán)，并需得到地方政府的承認(rèn)。

地方森林資源行政主體是在區(qū)域森林資源法律關(guān)系中執(zhí)行管理職責(zé)，具有經(jīng)營管理權(quán)的主體。《森林法》第十條中指出:“國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)林業(yè)工作”。同時在“森林經(jīng)營管理”、“森林保護(hù)”、“植樹造林”等章節(jié)中把“各級人民政府”列入森林資源行政主體，因此，區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的主體就是相應(yīng)區(qū)域的人民政府。

2. 區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的內(nèi)容。所謂區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的內(nèi)容是指區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。由于森林資源的特殊性，我們提到其法律關(guān)系的義務(wù)權(quán)利關(guān)系時與經(jīng)濟(jì)法有所區(qū)別，它不單單是主體之間發(fā)生的聯(lián)系，更涵蓋了整個社會的范圍。如《森林法》中第十一條中規(guī)定:“植樹造林、保護(hù)森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)”。大多數(shù)個人既不屬于行政主體也不是權(quán)屬主體，但森林生態(tài)系統(tǒng)的好壞與每個人的生存發(fā)展息息相關(guān)，故他們也承擔(dān)了義務(wù)。當(dāng)然，森林資源權(quán)屬主體對森林資源有所有權(quán)、使用權(quán)和其它一些專項權(quán)益。比如農(nóng)村居民可采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木而勿需申請采伐許可證，其相應(yīng)的義務(wù)包括合理使用、采伐后更新造林等。

區(qū)域森林資源行政主體享有的權(quán)力主要是對森林資源的保護(hù)、利用、更新實(shí)行管理和監(jiān)督，其承擔(dān)的義務(wù)則包括建立相關(guān)護(hù)林組織、預(yù)防和撲救森林火災(zāi)、防治病蟲害及人為毀林行為，并規(guī)劃組織植樹造林活動等等。這涉及到大量與經(jīng)濟(jì)關(guān)系有關(guān)的內(nèi)容，譬如，在《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》中，第五條提出，“煤炭、冶金、造紙、鐵道、交通、農(nóng)墾、水電、城建等部門，應(yīng)當(dāng)提取或者安排造林綠化資金，并制定使用管理辦法，實(shí)行專款專用”。而其第六條則對森林資源的國家經(jīng)濟(jì)支持進(jìn)行了明確:“國家對造林、育林給予低息長期貸款，貸款指標(biāo)和利率由中國人民銀行總行擬訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。

3. 區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的客體。區(qū)域森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的客體是指森林資源經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)所共同指向的對象。它包括區(qū)域森林資源、林產(chǎn)品和相關(guān)社會行為。森林是客觀存在的自然環(huán)境資源，依附于具體的區(qū)域環(huán)境，一般情況下不得轉(zhuǎn)讓。而林產(chǎn)品中包含了人力勞動和資金投入，所有權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。社會行為則是主體為達(dá)到一定目的所進(jìn)行的行為，此處即與人們開發(fā)、利用和保護(hù)森林資源有關(guān)的行為。

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作者簡介:彭亮，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生。

收稿日期:2009-11-15。