堅持和完善中國的民族區(qū)域自治制度與政策

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨和政府實行民族區(qū)域自治制度，較好地解決了民族問題，因此，必須繼續(xù)堅持民族區(qū)域自治制度。但是隨著現(xiàn)代化的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，民族區(qū)域自治制度之下的有些配套法律與政策已經(jīng)顯示出某種不適應性，有及時漸進微調(diào)完善的必要，否則任其發(fā)展會嚴重影響民族區(qū)域自治制度的鞏固與發(fā)展，進而影響中華民族的團結(jié)繁榮和國家的安全統(tǒng)一。

一、國際上處理民族問題的兩大模式

國際上處理民族問題有兩大主要模式，即前蘇聯(lián)的民族區(qū)域自治模式和美國的民族融合模式。

前蘇聯(lián)的民族區(qū)域自治模式建立在民族區(qū)域自治理論之上。民族區(qū)域自治制度將“民族自治”與“區(qū)域自治”有機地結(jié)合起來，在“國家意志”與“民族訴求”之間以“分權(quán)”的方式作出制度安排。由于民族區(qū)域自治將“民族”與“地域”直接聯(lián)系起來，其優(yōu)勢與風險也是一體化的。處理民族問題上的政策失誤使這種制度中的負面效應不斷放大，即共同體意識、國家認同較為淡薄，民族意識和地域認同較為突出，在前蘇聯(lián)演變成一種帶有“向國家挑戰(zhàn)”意味的自治，這是導致蘇聯(lián)后來解體的一個重要原因。

美國既是一個移民大國，也是一個多種族、多民族的國家。美國國內(nèi)各民族享有基于憲法規(guī)定的平等的個人權(quán)利與義務即國民資格與待遇，作為一個群體的少數(shù)民族不能要求特殊權(quán)利(印第安人保有少量特權(quán))，各民族文化可以在統(tǒng)一的美利堅國家認同下得到保護與發(fā)展，但各民族成員對其權(quán)利的要求不能違背構(gòu)建美國公民國家的目標。在這種民族政策的大框架下，盡管在美國仍時有民族問題發(fā)生，但總體上而言，20世紀60年代以來的美國國內(nèi)民族問題沒有上升到影響美利堅民族認同和國家統(tǒng)一的程度。

二、中國民族區(qū)域自治制度的有關(guān)法律與政策需要完善

民族區(qū)域自治法律法規(guī)需要配套和靈活落實。中國目前已頒布《民族區(qū)域自治法》及其《實施細則》，但是《自治條例》和《補充規(guī)定》、《變通規(guī)定》方面的立法還比較薄弱。一是自治條例滯后。自治條例是民族自治地方的人民代表大會依照當?shù)孛褡宓木唧w情況而制定的全面調(diào)整自治地方事務的綜合性法律法規(guī)文件。但是到目前為止，中國五大自治區(qū)和許多民族自治縣沒有制定自治條例。二是《變通規(guī)定》、《補充規(guī)定》沒有用足用活。一些民族自治地方對上級國家機關(guān)制定的不適應本地實際情況的決定，照抄、照搬、照辦的多，有針對性地作出變通規(guī)定的少。

對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策有待完善。長期以來我們國家先后投入了大量的財力、物力、人力等幫助少數(shù)民族及其地區(qū)改變貧窮落后的面貌，改善和提高少數(shù)民族的生活水平，這些措施在實踐上總體是成功的，并且取得了顯著的成效，受到了少數(shù)民族的擁護和歡迎。但是，這些照顧和優(yōu)惠少數(shù)民族的政策和措施在實踐中也產(chǎn)生了一些副作用和不良傾向。

表現(xiàn)之一是區(qū)別地對待憲法規(guī)定的公民平等權(quán)，可能使少數(shù)民族難以形成公民身份認同，久而久之還會形成少數(shù)民族特殊公民的思想和意識。為了照顧少數(shù)民族的特殊風俗習慣，也為了扶持少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，我們國家頒布了一系列區(qū)別對待多數(shù)民族即漢民族與少數(shù)民族的政策，如，少數(shù)民族夫婦可以生育一個以上孩子的政策，而漢族夫婦一般只能生育一個孩子，在特定情況下才能生育第二個孩子;少數(shù)民族學生高考時可以加分等。

表現(xiàn)之二是對少數(shù)民族的歷史、語言、文化的保護與發(fā)展政策被片面執(zhí)行了。在過去的很長一段時間里，少數(shù)民族地區(qū)的教育包括學前教育、中小學教育實行本民族語言單語教學，認為這樣才算尊重和保護少數(shù)民族的歷史、語言、文化，這是片面的，最近幾年才逐漸推廣普通話和民族語言雙語教學。這樣，在目前的少數(shù)民族地區(qū)很多人連用普通話寫的書和文章，用普通話播的電視和廣播都看不懂、聽不懂，嚴重影響他們對中華民族和共同國家的認同感。

表現(xiàn)之三是國家對少數(shù)民族長期的照顧和優(yōu)惠政策在實踐過程中產(chǎn)生了某些負面效應。上級國家機關(guān)、對口支援地區(qū)、友鄰地區(qū)、友鄰民族對少數(shù)民族地區(qū)的對口支援促進了民族地區(qū)的發(fā)展，但同時助長了一些少數(shù)民族干部和群眾依賴救濟、不思進取的思想，養(yǎng)成了“等、靠、要”的習慣，坐等補助或救濟，缺乏自我發(fā)展的動力。部分民族地區(qū)干部為繼續(xù)獲得國家財政補助和其他的優(yōu)惠，到處拉關(guān)系、找門子，千方百計地爭戴“貧困”帽子。這種觀念和習慣不徹底改變，民族地區(qū)的貧窮、落后的面貌就難以徹底改變，民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性就難以真正發(fā)揮。

三、中國民族區(qū)域自治法律與政策微調(diào)的思路

在堅持民族區(qū)域自治制度的前提下，對民族區(qū)域自治中的有關(guān)法律和政策作出某些及時、漸進、微調(diào)、完善是完全有必要的，它是鞏固和發(fā)展民族區(qū)域自治制度的重要舉措。

1.完善配套暫行條例和規(guī)定。當前，要根據(jù)新修改的自治法的規(guī)定，盡快出臺貫徹《民族區(qū)域自治法》的暫行條例或規(guī)定，推動國務院其他部委結(jié)合各自實際和自治法的要求，出臺相關(guān)的具體實施政策、措施，加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極推進五大自治區(qū)自治條例的制定工作。在制定相關(guān)條例和規(guī)定時本著堅持因地制宜、分類指導的原則，推動民族自治地方自治條例和單行條例的修改或制定工作，重點突出條例的指導性和可操作性。國務院有關(guān)部委也應當起草相關(guān)單行民族法規(guī)，同時要指導一些地區(qū)根據(jù)現(xiàn)實需要，制定相關(guān)的地方性法規(guī)，充分保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。

2.逐步推行少數(shù)民族的“公民化”，真正實現(xiàn)多數(shù)民族與少數(shù)民族之間的民族平等。目前國際地緣政治格局中民族國家的建設(shè)已經(jīng)基本完成，現(xiàn)代社會的“普遍價值”得到公認與遵循，各國民族政策因應歷史環(huán)境、國際政治與國內(nèi)社會結(jié)構(gòu)的具體變化而進入一個調(diào)整時期。現(xiàn)代民族國家在民族問題上的任務非常明確，首先它需要維護國家主權(quán)與領(lǐng)土的完整，其次需要建立和維護種族多元化社會的和諧，再次需要實現(xiàn)國際競爭格局中的國家戰(zhàn)略發(fā)展目標。在這個歷史背景下，基于民族平等的基本原則，現(xiàn)代民族政策需要解決族群與國家之間的認同與認同方式和文化上的“普遍性”與“特殊性”兩個問題。前者可以通過族群對公民身份的認同，即少數(shù)民族的“公民化”，促進民族關(guān)系的社會整合，后者需要在符合“現(xiàn)代性”要求的國家發(fā)展戰(zhàn)略與少數(shù)民族的文化特殊性之間找到一種平衡。中國目前需要通過保障平等的公民權(quán)來逐步實現(xiàn)少數(shù)民族的“公民化”，促進少數(shù)民族對自身公民身份的認同。只有以公民身份來規(guī)范多數(shù)民族成員、少數(shù)民族成員與國家的關(guān)系，以公民的身份來對待每一個多數(shù)民族、少數(shù)民族的成員才是真正的民族平等，否則，無論給多數(shù)民族成員，還是給少數(shù)民族成員以公民資格與待遇(權(quán)利與義務)外的特殊資格與待遇(特殊權(quán)利與義務)，都是在制造公民之間的不平等，這是違反現(xiàn)代公平的正義的原則或曰立憲正義和制度正義原則的。因此，在今后的幾十年內(nèi)(直到現(xiàn)代化基本完成)應分階段逐步減少而不應在短時期內(nèi)很快取消目前中國少數(shù)民族享有的超出普通公民資格與身份之外的特殊待遇。這樣既實現(xiàn)了未來中國民族之間的真正平等，又不會引起民族之間特別是少數(shù)民族的矛盾。

3.培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)干部群眾自力更生、艱苦奮斗的精神與能力。加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，除了需要國家政策的扶持和發(fā)達地區(qū)的幫助外，更需要民族地區(qū)干部群眾的自力更生、艱苦奮斗。從一個民族發(fā)展的角度講，自力更生的內(nèi)在發(fā)展動力才是促進民族發(fā)展繁榮的基礎(chǔ)，也只有自力更生，奮發(fā)圖強，少數(shù)民族和民族地區(qū)才能在國家的支持和發(fā)達地區(qū)的幫助下實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)的各族人民要進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，徹底摒棄過去“等、靠、要”的依賴別人的思想，增強自信心，充分發(fā)揮自身的積極性和創(chuàng)造性，充分挖掘民族自治地方所特有的優(yōu)勢和潛能，不斷增強其內(nèi)在活力和自我發(fā)展能力，從而實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的全面發(fā)展。