社會保險立法值得關注的三個問題

〔摘要〕 目前對社會保險立法的討論已有不少，但一些問題尚未引起立法者和學界的關注。社會保險制度一方面要擴大其覆蓋面，同時應考慮個體工商戶的特殊性，對其實行與一般企業不同的制度。目前我國社會保險基金的收支結構不夠合理，基金大量結余，因此，應該適當降低社會保險費率，提高社會保險待遇，提高社會保險基金使用效率。社會保險立法還應完善社會保險基金的監督體制，提高社會監督的權威性和專業性。

〔關鍵詞〕 社會保險法;社會保險基金;社會保險監督;個體工商戶

〔中圖分類號〕DF391.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)02-0108-06

目前，對社會保險立法的討論已有許多，本文主要針對目前尚未引起立法者和學界注意的幾個問題展開論述，希望對社會保險法的制定有所助益。

一、社會保險對雇主的覆蓋范圍:個體工商戶的差別對待

我國《勞動法》和《勞動合同法》并沒有區分一般企業和小企業或個體工商戶，小企業以及個體工商戶與一般企業統一適用《勞動法》和《勞動合同法》。例如，《勞動合同法》第2條規定，“中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法?！鄙鐣ｋU的各個險種基本上也都適用于所有企業和個體工商戶。

《工傷保險條例》第2條規定，“中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶(以下稱用人單位)應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工(以下稱職工)繳納工傷保險費?！币虼?，各類企業和個體工商戶都要參加工傷保險。2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定，“城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。”《失業保險條例》沒有明確將個體工商戶納入參保的范圍，其第2條規定，“城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納社會保險費”;但第32條規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況，可以決定本條例適用于本行政區域內的社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工。”1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》指出，“城鎮所有用人單位，包括企業(國有企業、集體企業、外商投資企業、私營企業等)、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工，都要參加基本醫療保險。鄉鎮企業及其職工、城鎮個體經濟組織業主及其從業人員是否參加基本醫療保險，由各省、自治區、直轄市人民政府決定?！标P于生育保險，目前國家尚未制定全國性的法律法規，1994年勞動部制定了《企業職工生育保險試行辦法》，該辦法適用于城鎮企業及其職工。因此，根據目前的相關規定，在社會保險制度中，工傷和養老保險適用于企業和個體工商戶，個體工商戶的雇員是否參加失業保險和醫療保險由省級人民政府確定，相關法規沒有規定個體工商戶是否參加生育保險。

社會保險制度是否無差別地適用于所有企業和個體工商戶是一個值得探討的問題。

我國臺灣地區的勞動保險制度對小企業實行一定的優惠待遇。《勞工保險條例》區分雇主的規模，對小雇主實行一定的優惠。例如，該條例規定，受雇于勞工五人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶廠之產業勞工及交通、公用事業之員工，受雇于雇用五人以上公司、行號之員工，受雇于雇用五人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工以及其他員工應當強制參加勞工保險，而受雇于勞工人數不滿五人的此類雇主的員工可以自愿參加保險。(注:參見我國臺灣地區《勞動保險條例》(2008年修訂)第6條、第8條。同時該條例第7條也規定，當投保單位雇用勞工減至4人以下時，仍應繼續參加勞工保險。)可見小企業的員工并無強制參加勞工保險之義務。雖有觀點認為，依現行條文，雇用四人以下事業單位所雇之勞工雖屬自愿加保對象，但雇主多未予辦理加保，如員工一旦發生事故，生活將陷入困境。故為保障該等勞工之生活，擬再擴大強制加保范圍，將雇用四人以下之事業單位所雇之勞工均納入為強制加保對象?！?〕不過，目前我國臺灣的現行條例仍保留著對小企業的特殊規定，小企業的員工并沒有強制參保的義務。

除了我國臺灣地區在勞動保險制度上對小企業實行一定的豁免，我國在建國初期剛剛建立勞動保險制度的時候采取的是逐步推行的做法，勞動保險條例并不適用于小企業。1951年通過、1953年修訂的《勞動保險條例》第2條規定“本條例的實施，采取逐步推廣辦法，目前的實施范圍暫定如下:甲、有工人職員一百人以上的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位;乙、鐵路、航運、郵電的各企業單位與附屬單位;丙、工、礦、交通事業的基本建設單位;丁、國營建筑公司。關于本條例的實施范圍繼續推廣辦法由中央人民政府勞動部根據實際情況隨時提出意見，報請中央人民政府政務院決定之?！钡?條規定，“不實行本條例的企業及季節性的企業，其有關勞動保險事項，得由各該企業或其所屬產業或行業的行政方面或資方與工會組織，根據本條例的原則及本企業、本產業或本行業的實際情況協商，訂立集體合同規定之?！币虼?，該條例對普通的小企業并不適用，并允許雇主和雇員雙方通過集體合同進行制度的安排，而且條例還充分考慮了困難企業的特殊情況，第6條規定，“本條例適用范圍內的企業，因經濟特殊困難不易維持，或尚未正式開工營業者，經企業行政方面或資方與工會基層委員會雙方協商同意，并報請當地人民政府勞動行政機關批準后，可暫緩實行本條例。”可以看出，該條例的規定具有諸多彈性，充分考慮了小企業和困難企業的特殊性，其理念和做法頗值得借鑒。

本文認為，借鑒上述理念，目前我國在社會保險制度的設計中，有必要對個體工商戶實行一定的特殊安排。這種特殊安排的理由在于個體工商戶的特殊性。

第一，個體工商戶規模小，資金少，過于嚴格的勞動和社會保障標準可能增加其財務負擔，導致經營困難。根據國家工商總局的統計數字，2008年全國共有個體工商戶為2917.33萬戶，但個體工商戶資金數額為0.9萬億元，(注:參見國家工商總局《統計分析發布:2008年全國市場主體發展情況報告》，2009年3月。)平均每戶的資金數額僅為3.085萬元。而同期，我國內資企業和外資企業的戶數分別為927.96萬戶、43.49萬戶，注冊資本(金)分別為34.58萬億、8.90萬億，平均每戶的注冊資本為372.645萬元、2046.447萬元。而且，個體工商戶的雇工人數非常少，和普通企業存在較大差別。截止到2009年3月，全國實有個體工商戶2948萬戶，從業人員5809.53萬人，(注:參見國家工商總局《統計分析發布:2009年一季度全國市場主體發展報告》。)平均每戶個體工商戶的從業人員不足2人。個體工商戶規模小，雇工人數小，經營管理就難以規范，遵守社會保險制度的能力也不強。

第二，個體工商戶本身的主體狀況變動大，雇工的流動性大。目前我國個體工商戶的戶數總量龐大，每年新增大量的個體工商戶，同時也有大量的個體工商戶注銷，個體工商戶的主體資格變動很大。例如，2008年全國新登記個體工商戶615.18萬戶，比上年增加27.21萬戶，增長4.63%。而全國2008年個體工商戶的戶數相比2007年僅增加175.80萬戶，這意味著2008年全國有439.38(615.18-175.80)萬戶的個體工商戶注銷了，注銷的戶數相比上年(2007年)的總戶數為16.03%(439.38/2741.53)。2007年全國新登記個體工商戶戶數為587.97(615.18-27.21)萬戶，而全國2007年個體工商戶的戶數相比2006年僅增加145.92萬戶，這也意味著2007年全國共有442.05(587.97-145.92)萬戶個體工商戶注銷了，注銷的戶數相比上年(2006年)的總戶數比例為17.03%(442.05/2595.61)。從絕對值數量看，每年個體工商戶注銷的戶數幾乎相當于我國當年所有的企業(不含個體工商戶)戶數的一半，2008年、2007年我國企業實有戶數為971.46萬戶和963.97萬戶(近年來我國個體工商戶的戶數和企業戶數見以下表格)。(注:以上直接數據參考國家工商總局《統計分析發布:2008年全國市場主體發展情況報告》，2009年3月。)由于個體工商戶的主體資格變動很大，個體工商戶的雇工就需要經常更換雇主，這些雇員工作的時間也可能時斷時續，而且，個體工商戶的存續時間不長也難以鼓勵戶主規范地為雇工辦理社會保險，這些因素為社會保險制度的實施帶來了相當的難度。而且，個體工商戶的許多雇工是農民工，其流動性非常強，完全適用一般的社會保險制度難度較大。

第三，個體工商戶由于人才和知識的限制，缺乏專業知識和法律意識，嚴格遵守社會保險法相關制度的難度較大。一般企業特別是大型企業有專業的管理層，強大的人力資源管理隊伍，規范的財務制度，但個體工商戶通常沒有專業的人力資源管理隊伍和嚴格的財務管理制度，遵守復雜的社會保險制度存在一定難度。

第四，個體工商戶的雇員和雇主存在特殊的關系，很多個體工商戶的雇主和雇員存在身份的重合，大量企業雇用自己的親人，個體工商戶的負責人往往參與經營管理。這些企業的雇主本身也是勞動者，如何認定其雇員(勞動者)的身份較為困難。

第五，目前個體工商戶遵守社會保險制度的現狀并不理想。許多企業和個體工商戶難以完全遵守勞動法以及社會保險法的相關規定。例如，西部欠發達的A縣有299戶企業和4060戶個體工商戶，但2007年全縣參加基本養老保險人數僅為5850人;參加工傷保險企業僅為46個;全縣機關企事業單位參加基本醫療保險的單位僅為149個。西部某城市B轄區，2007年該區有企業(含分支機構)1904戶，個體工商戶17252戶，但養老保險參保企業僅為344家;醫療保險參保單位僅為381戶;失業保險參保單位為294戶;工傷保險參保單位僅為261戶。因此，在各項社會保險項目中，該區參保的單位和企業總數相比均不足20%，如果將為數眾多的個體工商戶統計進來，實際參保單位占企業和個體工商戶總數的比例更低。〔2〕從全國范圍的統計數字看，社會保險的數據也不容樂觀。隨著《勞動合同法》的實施，企業遵守社會保險法律的狀況有所好轉。例如，根據人力資源和社會保障部公布的數據，截至2008年底，全國參加城鎮基本養老保險人數為21891萬人;參加城鎮職工基本醫療保險人數為19996萬人;參加失業保險人數為12400萬人;參加工傷保險人數為13787萬人。但2008年年末，全國就業人員77480萬人，年末城鎮就業人員30210萬人，年末全國農民工總量為22542萬人。(注:參見人力資源和社會保障部、國家統計局《2008年人力資源和社會保障事業發展統計公報》。)從就業人員的總數、城鎮就業人員和農民工的總數與實際參保的人數對比，我國的社會保險參保比例還是較低的。實踐中，很多小企業和個體工商戶根本沒有參加社會保險。

因此，本文建議在社會保險制度上對個體工商戶實行一定的差別對待制度。在養老保險、醫療保險、生育保險、失業保險制度上，允許個體工商戶靈活參保。特別是目前我國已經建立了城鎮居民養老保險制度，農村養老保險制度也在逐漸試點，城鎮居民的醫療保險以及農村新型合作醫療保險也普遍展開，應該允許個體工商戶的職工自愿參加基于職工身份的社會保險，而不是強制保險，允許其通過參加農村的養老保險和醫療保險以及城鎮非職工的居民養老保險和醫療保險加入社會保險體系之中。這種制度安排不僅可以減輕雇主的負擔，而且也可以解決農民工作為城鎮企業職工和農民雙重身份而可能產生的重復參保問題。換言之，對個體工商戶的職工豁免強制參保并非要剝奪這些雇員的基本權利，而是讓其通過自愿的方式以居民或農民的身份而非職工的身份參加社會保險。否則即使法律強制要求個體工商戶與一般企業適用同等的規則，現實中也很難實現。由于工傷保險涉及職工的人身安全，且只有具有職工身份才能參保，因此，不能免除雇主為員工參加工傷保險的義務。對于目前正在制定的《社會保險法》，由于個體工商戶參加社會保險的意識和能力較弱，不宜和其他企業適用同等的法律，在法律上應該做出一定的特殊安排，既要減輕個體工商戶的負擔，考慮個體工商戶遵守相關社會保險制度的能力，同時又要保護個體工商戶雇工的利益。

二、社會保險基金收支結構平衡問題

當前，社會保險覆蓋范圍依然偏窄，城鄉發展不平衡。據人力資源和社會保障部統計，截至2007年底，我國城鎮基本養老、城鎮職工基本醫療、工傷、失業、生育保險參保率分別為77%、63%、78%、77%、60%。較之城鎮職工，農民工的參保率更低。(注:參見《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國工會法〉實施情況的報告——2009年10月30日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上》。)

除了參保比例低之外，我國社會保險的收支結構也不夠合理。2008年，我國全年城鎮基本養老保險基金總收入9740億元，比上年增長24.3%，其中征繳收入8016億元，比上年增長23.4%。各級財政補貼基本養老保險基金1437億元。全年基金總支出7390億元，比上年增長23.9%。年末基本養老保險基金累計結存9931億元。全年城鎮基本醫療保險基金總收入3040億元，支出2084億元，分別比上年增長34.7%和33.4%。年末城鎮基本醫療保險基金累計結存3432億元，其中統籌基金結存2290億元，個人賬戶積累1142億元。全年失業保險基金收入585億元，支出254億元，分別比上年增長24%和16.5%。年末失業保險基金累計結存1310億元。全年工傷保險基金收入217億元，支出127億元，分別比上年增長30.9%和44.4%。年末工傷保險基金累計結存335億元，儲備金結存50億元。全年生育保險基金收入114億元，支出71億元，分別比上年增長36.0%和28.6%。年末生育保險基金累計結存168億元(注:參見人力資源和社會保障部、國家統計局《2008年人力資源和社會保障事業發展統計公報》。)(見下表)。

從各項社會保險險種當年基金收入、支出和結余的數字看，我國基金支出占基金收入的比例不高，基金有大量的結余，除了養老保險之外，其他社會保險的支出收入比例均不足70%，失業保險的支出收入比例甚至不足50%。這說明，我國的社會保險待遇偏低，勞動者沒有充分享受到社會保險帶來的實惠，或者社會保險費的費率偏高，企業的負擔過重，導致社會保險資金的收支并不均衡。特別是大量的基金節余，為基金的管理以及保值增值帶來很大的負擔和風險，尤其是失業保險的結余超過失業保險兩年的基金收入，醫療、工傷、生育保險的基金結余也超過了當年一年的基金收入，基金大量結余的問題值得關注。

社會保險基金的大量結余說明了我國有必要適當降低社會保險費率。目前我國建立在工資基礎之上的社會保險費以及其他支付對企業造成了比較重的負擔。用人單位除了正常支付雇員的工資和加班費之外，有關養老、醫療、失業、生育和工傷等社會保險的繳費數額較高。除此之外，企業還要承擔與工資相關的其他費用，包括工會會費、(注: 《工會法》第42條規定，“建立工會組織的企業、事業單位、機關按每月全部職工工資總額的2%向工會撥繳經費”。)殘疾人就業保障金、(注: 《殘疾人保障法》第33條規定，國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位。達不到規定比例的，按照國家有關規定履行保障殘疾人就業義務。《殘疾人就業條例》第9條規定，“用人單位安排殘疾人就業達不到其所在地省、自治區、直轄市人民政府規定比例的，應當繳納殘疾人就業保障金。”例如，《北京市殘疾人就業保障金征繳管理辦法》明確規定:未安排殘疾人就業或安排殘疾人就業未達到規定比例的單位，應當按照實際差額人數和市統計局公布的上年度全市職工年平均工資的60%繳納殘疾人就業保障金。)教育培訓費用、住房公積金等法律或政策規定的義務。根據一項測算，如果雇主向員工支付1000元的工資，根據我國有關的稅收、社會保險或其他社會政策，企業還必須額外支付大約720元。〔3〕大量的社會保險基金結余說明了我國社會保險費率還存在調整的空間，應當適度調低社會保險費率，減輕企業的各項稅費負擔，降低社會保險基金運營負擔和保值增值的風險。

因此，應當在《社會保險法》中明確社會保險費率的制定機制以及社會保險待遇的制定標準，減輕企業社會保險費用負擔，提高勞動者的社會保險待遇，充分發揮社會保險基金的作用。特別是要擴大失業保險基金和工傷保險基金的作用。

為了應對國際金融危機帶來的挑戰，擴大就業，2008年12月人力資源和社會保障部、財政部、稅務總局聯合下發了《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》，《通知》規定:(1)允許困難企業在一定期限內緩繳社會保險費，緩繳執行期為2009年之內，緩繳期限最長不超過6個月。(2)階段性降低四項社會保險費率?！锻ㄖ芬幎?，各地可在2009年之內適當降低城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的費率，期限最長不超過12個月。(3)使用失業保險基金幫助困難企業穩定就業崗位，對保證不裁員或少裁員的企業，使用失業保險基金支付社會保險補貼和崗位補貼。補貼執行期為2009年之內，補貼期限最長不超過6個月。(4)鼓勵困難企業通過開展職工在崗培訓等方式穩定職工隊伍。(5)妥善解決困難企業支付經濟補償問題。對于困難企業經過多方努力仍不得不實行經濟性裁員的，可在平等協商一致后，簽訂分期支付或以其他方式支付經濟補償的協議。(6)嚴格界定困難企業范圍。應該認真總結以上的做法和經驗，把那些符合法治精神又能促進社會保險基金有效使用的做法固定下來。

其次，加大工傷保險的待遇水平，加大職業病的防治力度。2005年以來，我國職業病發病率呈上升趨勢，截至2008年，我國累計報告職業病70多萬例，集中分布在中小企業，其中塵肺病占78.8%，2008年各地職業病報告中，診斷塵肺病新病例數超過100例的群體性病例報告有13起。2008年塵肺病新病例平均接塵工齡為17.04年，比2007年縮短2.35年，實際接塵工齡不足10年的有3，420例，占31.58%?！?〕因職業病危害糾紛引發的勞動爭議和群體性事件時有發生，一些農民工家庭因職業病致貧、返貧。勞動者身染職業病后，維權遇到許多困難。職業病的防治應該引起我國的高度重視，特別是應完善工傷鑒定機制特別是職業病鑒定機制，〔5〕運用工傷保險基金，加大對職業病防治的投入。

三、社會保險基金的運營和監管機制

目前向社會公布的《社會保險法(草案)》第10章用專章規定了社會保險監督，主要的內容包括社會保險行政部門對社會保險基金的監督、財政和審計部門的監督以及社會保險監督委員會的監督三種監督形式，前兩者屬于行政監督，第三者屬于社會監督。草案分別規定了這些監督機構的職責。特別是草案第77條規定，統籌地區人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。社會保險經辦機構應當按季度向社會保險監督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運營情況。社會保險監督委員會可以聘請會計師事務所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計。審計結果應當向社會公開。草案首次在法律中明確規定了社會保險的社會監督，是一大進步。由于社會保險經辦機構隸屬于社會保險行政機構，因此，草案的規定建立了社會保障行政部門的內部監督以及財政部門、審計部門和社會保險監督委員會的外部監督兩種監督體制。

由于社會保險行政部門既是行政部門，又負責指導社會保險經辦機構的業務，因此，其監督屬于內部監督，獨立性不夠。而且，雖然草案中規定了社會保險監督委員會，但該機構的性質和職能、工作方式仍有待進一步明確和完善。

社會保險監督是社會保險法的重要內容，完善的社會保險監督制度對于確保社會保險基金的安全運營和保值增值具有重要意義，也是保障公民社會保險權益的重要內容。在完善我國社會保險監督制度時應遵守三個原則和理念。第一，堅持內部監督和外部監督相結合。內部監督和外部監督各有利弊。內部監督更為專業，信息更為暢通，只要職責業務適當分離，監督仍然可以發揮重要作用，缺點是缺乏足夠的獨立性;外部監督獨立性高，地位更為超脫，可以引入社會各界人士參與其中，缺點是信息的獲取較為困難。因此，最佳的方式是內部監督和外部監督并存，發揮各自的優勢和作用。第二，專門監督與社會監督相結合。除了社會保險行政部門的監督以及專門的外部機構的監督之外，社會公眾的監督也非常重要。因此，要強調信息的公開，對社會保險基金的收支、結余、運行情況要隨時向社會公眾公開，接受公眾的監督。第三，要明確相關監督機構的性質和職能。實體性的監督機構和非實體性的監督機構各有利弊。實體性的監督機構組織更為嚴密，人員更為穩定，但實體性的監督機構面臨編制、預算、辦公條件等一系列實際問題;非實體性的機構可以避免這些問題，但非實體性的機構組織較為松散。從中國目前的實際出發，由于社會保險行政部門已經作為監督機構監督社會保險經辦機構以及基金運行部門，不宜再建立實體性的監督機構，因此，建立非實體性的監督機構更為可行。

目前草案規定了社會保險監督委員會的組成和職責，從法律草案的規定看，草案僅僅將社會保險監督委員會作為社會監督機構，排除了政府行政部門代表的參與，委員會主要發揮咨詢建議作用。我們認為，這樣的機構雖然具有很強的獨立性和超脫性，但該機構僅僅是社會監督機構，監督手段有限，權威性和監督的力度也不夠，不應該僅僅將監督委員會定位為社會監督機構，該委員會還應該吸納相關行政部門的代表，包括社會保險行政部門、財政部門、銀行監管部門、發展改革部門、審計部門等機構的代表，以增強社會保險監督機構的廣泛性、代表性、專業性，特別是權威性;但其中非行政部門的用人單位、繳費個人和專家學者的代表人數應該不低于委員會人數的一半。這樣的委員會可以合理平衡監督機構的獨立性、專業性和權威性的關系。為了強調其獨立于政府的屬性，可以將該機構的日常辦事機構設置在地方各級總工會下，負責監督委員會的日常事務。同時，草案也應進一步明確監督委員會的工作規則或者授權國務院對該委員會的工作規則進行規定。

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(責任編輯:何進平)