歐盟東擴后共同區域政策的調整與變革

〔摘要〕 東擴后，歐盟面臨的區域問題加深，共同區域政策陷入東擴的巨大威脅的困境，但同時也表現出相當大的靈活性。面對東擴后變化了的區域現實，歐盟共同區域政策所做的因應性調整，主要集中在按照既定運行規則自動發生的變動，以及對某些政策做出的臨時與非系統性調整。預算的限制，使得歐盟共同區域政策不得不更加深入地進行一系列系統性變革，這些變革主要集中在提高預算資金的使用效率，加強政策措施的執行效度，以及提升區域政策對歐盟區域間的融合效果上。2007-2013年能否實現歐盟整體經濟的振興，事關歐盟共同區域政策未來的發展與變革。

〔關鍵詞〕 歐盟東擴;共同區域政策;財政預算;結構基金

〔中圖分類號〕F110 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)02-0081-06

為應對東擴的嚴峻挑戰，歐盟理事會于1999年通過了《2000-2006年財政框架(Financial Framework 2000—2006)》和新的結構基金目標與管理規則，對歐盟共同區域政策進行了積極調整。具體表現為:增加三項候選國入盟準備援助計劃等區域政策工具，以幫助候選國盡快達到入盟標準;結構基金的援助目標由6大目標整合為3大目標，進一步提高區域政策的集中程度;進行共同區域政策的“自下而上”分權化管理模式改革，提升政策效率與爭取成員國支持。

東擴必然帶來歐盟內部成員國間的利益分化，而利益分化最可能帶來的便是在區域預算、區域政策運行上各方的不妥協〔1〕。上述三方面的改革，暗含著歐盟共同區域政策對這些可能問題的應對。2004年5月，在入盟準備援助計劃長達4年的支持下，塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞正式加入歐盟，開始融入共同區域政策。

一、區域問題的加深與共同政策的困境

歐盟25國(以下簡稱EU25)形成時的區域經濟現實非常嚴峻，與歐盟15國(以下簡稱EU15)相比，其區域發展的空間結構不平衡大大加深，按人均GDP和就業率，歐盟形成了較明顯的中心區域和邊緣區域。中心區域發展速度最快、經濟水平最高，從英國北約克郡和倫敦，經法國北部、比利時、荷蘭，到德國漢堡等地，占1/7的歐盟土地面積，擁有1/3的歐盟人口和近一半的歐盟總收入。圍繞這一中心地帶的邊緣區域則較為貧困，處于相對不利的競爭地位，多數地區農業人口比例較大，第二產業勞動力人數低于平均水平。

就各成員國之間而言，EU25內部的發展水平差距也很大。在東擴前一年，即2002年，以人均國民生產總值比較，盧森堡是歐盟中最富裕的國家，人均國內生產總值達到歐盟平均水平的209%，其他幾個主要成員國的人均國民生產總值也普遍高于歐盟的平均水平，其中法國、德國、英國和丹麥分別比歐盟平均水平高出18%、22%、36%和63%。與富裕國家相比，新入盟的10個成員國就顯得非常貧困，捷克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭及斯洛伐克的人均國民生產總值還不到歐盟平均水平的50%，而2007年加入的土耳其、保加利亞、羅馬尼亞人均國民生產總值不足歐盟平均水平的40%。同時，在歐盟成員國內部，區域之間的發展也普遍不平衡。

EU25在區域發展上的不平衡，給歐盟造成了明顯的利益分化，首當其沖的是歐盟東擴帶來的利益在各成員國之間分配的不平衡。為東擴而運行的共同經濟政策對EU15帶來了不同程度的損害，這一點的表現較為廣泛，比較直接的是東擴后更多的EU15地區被劃分為繁榮區域，其國內援助和勞動力補貼遭到限制，顯然，這并不利于繁榮區域持續地提高市場競爭力。此外，新成員國普遍存在的低稅收也對老成員國的經濟競爭力形成很大的威脅，由于低稅率對資本及人力資源都有相當的吸引力，這對實行高稅收的老成員國意味著極大的損害。在西歐人民看來，由于中東歐國家與西歐國家之間的巨大工資差異吸引了中東歐勞動力的大量涌入，不但導致就業壓力逐步增加，而且也給西歐社會帶來眾多不安全與不穩定因素。西歐民眾在東擴后的感知，也在一定程度上反映到西歐各國對待歐盟共同政策的態度上?！?〕

利益分化對共同區域政策造成了事實上的壓力。在區域援助上，EU15的多數受援地區將被迫退出，因為和新加入國的貧困地區相比，他們實際上已經進入繁榮區域的行列。這樣的援助偏移在結構基金和聚合基金上都表現突出。與此同時，歐盟共同區域政策的財政預算在經過長達數十年的增長后，其占歐盟總預算的比例已經基本達到階段性頂點。要使東擴后的區域預算繼續滿足中東歐國家的必然需求，唯一的辦法是提高歐盟預算占歐盟年度GDP的最高限定比例，或者通過區域政策限制西歐地區對受援地區的競爭力。無論采取上述哪一種解決方案，面臨的同一個難題都是如何在成員國對歐盟的貢獻與獲取之間盡量取得平衡。

二、共同區域政策的因應性調整

歐盟共同區域政策的因應性調整，主要表現于政策面對東擴后變化了的區域現實，按照既定運行規則所自動發生的變動，以及對某些政策做出的臨時與非系統性調整。

1.財政預算的增加與瓶頸的出現

作為對歐盟東擴之后日益增長的政策資金需求的首要反應，從2004年開始，歐盟共同區域政策的總體財政預算出現持續、大幅度的增長。

共同區域政策的財政預算由2003年的345億歐元(注:沒有特別說明情況下，本文所指貨幣均為歐元。)(占歐盟總預算的33.2%)陡增至2004年的410億(占歐盟總預算的35.5%)，并于2006年達到429億(注:數據取自New Interinstitutional Agreement and Financial Perspective 2000-2006，均按2004年價格。)，占歐盟總預算的36.1%。2007年，用于區域政策的財政預算與2006年基本持平，為429億歐元。之后，年度預算按照《2007-2013年財政框架 (Financial Framework 2007-2013)》逐步攀升，將于2015年達到453億，累計7年間共投入3080億歐元至區域政策，占預算總額的35.7%。

與區域政策的財政預算相伴隨的歐盟年度總預算，則由2007年的1207億歐元逐年增長至2013年的1271億(注:參見EU Financial Framework 2007-2013，均按2004年價格。)，七年間累計增長5.3%，非常接近區域預算的增長幅度。同時，其最大限額鎖定在歐盟GNI的1.24%。

從以上數據可以看出，從2004-2013的10年間，歐盟區域政策的財政預算占總預算的比例基本穩定在35.7%左右?？紤]到歐盟總預算占GNI1.24%的最大限額，歐盟區域政策的財政預算實際上已經出現瓶頸。

2.財政預算分配的變動

歐盟東擴后出現的預算分配變動，其表現比預算的增加更為激烈。由于預算增長極為有限，重新分配的實質含義即為剝奪EU15的受援權利轉而授予新增諸國。預算分配的變動，主要表現在中途發生東擴的2000-2006年規劃期內。

2004年，新加入10國分到的區域總援助共計67億歐元，并逐年增長，于2006年達到96億。與此相對應的是，EU15在2004年所分配到的區域援助為343億歐元，并承襲了自2000年開始的逐年下降趨勢，到2006年僅獲得332億(注:數據通過Brussels， 23.12.2002，COM(2002) 756 final與Brussels， 12.12.2003，COM(2003) 785 final計算所得，均按2004年價格。)。

各政策工具預算的具體分配也相應變動。聚合基金的分配最為明顯?！?003年委員會中期回顧》確認愛爾蘭的人均GNI已經超出歐盟平均水平的90%，愛爾蘭隨之退出2004年1月頒布的聚合基金援助計劃。同年5月，新加入的10國因全部符合聚合基金援助條件，悉數進入聚合基金援助計劃。聚合基金預算由2003年的29億歐元倍增到2004年的57億歐元，新成員國獲得其中的29億。2004-2006年，歐盟共發放聚合基金167億歐元。

結構基金在財政預算框架內穩步增長，從2003年的318億增加到2004年的354億(注:同上。)，直到2006年的370億，在2004-2006年共獲得1089億歐元預算。結構基金的增長是與中東歐10國所獲得的預算直接相關的，2004年，新成員國共分配38億歐元，并逐年增加至2006年的65億歐元。與此相對應的是，EU15所獲得的結構基金預算從2003年的318億歐元逐漸縮減到2006年的305億。

候選國入盟準備援助計劃的資金，也漸次轉移至新任候選成員國。2004-2006年，保加利亞、羅馬尼亞替代入盟10國成為新的受援國。2005年，克羅地亞也開始名列其中。農業與農村發展特別入盟援助計劃(SAPARD)繼續致力于幫助候選國為入盟后獲取和運行共同農業政策作準備，尤其是在食物質量標準、消費者與市場環境保護方面。2004-2006年間，SAPARD擁有每年5.2億歐元(按1999年價格)的預算(注: 數據取自http://ec.europa.eu/agriculture/external/enlarge/back/index_.en.htm，歐盟委員會網站。)，同時，先期結構援助工具(ISPA)繼續援助中東歐候選國的交通與環境基礎設施項目，每年的預算為10.40億歐元(按1999年價格)(注: 數據取自http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm，歐盟委員會網站。)。

2007-2013年內，由于聚合基金的援助條件、援助限額維持不變，羅馬尼亞、保加利亞滿足條件進入聚合基金計劃，西班牙則退出聚合基金計劃。

3.政策工具的調整

在擴大與調整財政預算的同時，歐盟某些區域政策工具的運行規則也在進行著因應性的微調。

2004-2006年，歐洲投資銀行(EIB)與委員會進行了更為緊密的合作，在落后地區建立和發展生產性活動，并開始重視對企業競爭力的推動，對共同體結構援助進行有效的補充。

2007-2013年規劃期內，聚合基金變化較大。在運行規則上，投資2500萬歐元以下的環境保護項目、5000萬歐元以下的交通項目將不再需要委員會的批準;在部門目標上，聚合基金援助不再僅限于交通網與環境保護等基礎設施項目，同時覆蓋能源利用效率、可再生能源以及聯合運輸、市內或集中運輸等項目;在基金金額上，聚合基金2007年度的預算達到約67億歐元(按2004年價格)，〔3〕大大超出2006年的58億。

三、共同區域政策的系統性變革

預算的限制，使得歐盟共同區域政策不得不更加深入地進行一系列系統性變革。這些變革主要集中在提高預算資金的使用效率，加強政策措施的執行效度，提升區域政策對歐盟區域間的融合效果上。

1.政策目標的集中

提高預算資金的使用效率，以及提升區域政策對歐盟區域融合的效果，首要的是縮小政策目標，直指核心，將歐盟第三個規劃期內的結構基金運行目標由原來的7大目標合并為3大優先發展目標。目標1，促進人均GDP低于歐盟平均水平75%的落后地區的經濟發展和結構調整;目標2，支持目標1以外的經濟轉型和結構調整地區，同時包括一些經濟需要多樣化的地區;目標3，主要用于支持教育、培訓和就業政策及體制的現代化，提高人力資源的素質和改善勞動力市場條件。(注:參見EU Financial Framework 2000-2006。)

到第四個規劃期，歐盟通過《2007-2013年財政框架》將原有的三大目標進行再度提煉，使之更加清晰和明確。目標1被修改為區域趨同，為此，資源將更為集中地投向那些最不發達的成員國或地區，尤其是新加入的區域;目標2被調整為提升區域競爭力和就業，類似于原目標3，并主要針對原目標2所及那些未被區域趨同目標覆蓋，同時又亟待支持的區域;除此之外，增加一項加強邊境合作為新的目標3，受援對象為所有沿歐盟內部成員國邊境線分布的NUTS-3區域、一些沿歐盟外部邊境線分布的NUTS-3區域以及所有沿孤立海岸線分布的NUTS-3區域，其中交叉邊界(cross-border)合作項目占絕大部分。(注:交叉邊界(cross-border)合作項目占絕大部分，約為77%，跨成員國(transnational)合作項目占19%，跨區域合作項目(inter-regional)占4%。)

政策目標的集中迅速反映在歐盟區域政策的預算分配上。由于結構基金的功能在于將預算資源轉移到落后地區，因此，在2004-2006年，更大比例的結構基金援助向目標1地區傾斜，大量新入盟成員國的落后區域都進入目標1的范圍。2004年，目標1預算占當年結構基金預算的72.0%，超出2003年的69.3%近3個百分點。這一比例在2005年繼續增加至73.2%，2006年增加至73.9%(注:數據通過General budget of the European Union for the financial year 2004、General budget of the European Union for the financial year 2005、General budget of the European Union for the financial year 2006計算所得。)。同時，在目標區域的地理集中程度上，2006年，目標1、目標2地區的人口達到歐盟總人口數的40%，是自結構基金改革以來最高程度的地理層面的集中。

同時，從基金援助的部門集中程度來看，援助領域也按照各階段的政策目標進行大幅度集中。2000-2006年規劃期間，援助主要集中于基礎設施建設，其支出比例上升到總支出的34%，其中一半用于交通網絡，且高度集中在聚合國家;用于人力資源的支出比例稍有下降(約占24%)，工作重點被優化為勞動力市場政策和加強教育體系;生產投資支出比例則呈明顯下降趨勢(約35%)，原因在于對生產性投資采取的運行規則更為嚴格，這對包含10個新入盟國的“聚合國家”的影響更為突出。2007-2013年規劃期內，援助則主要集中于區域趨同目標，81.54%的資金服務于區域趨同目標，15.95%的資金用于提升區域競爭力和就業率，剩余2.51%的資金用于加強邊境合作。(注:參見EU Financial Framework 2007-2013。)

2.政策工具的整合與創新

區域政策工具的整合，同樣是歐盟提高預算資金使用效率以及提升區域政策實施效果的重要措施。

首當其沖的是結構基金與聚合基金的整合。2007年，歐盟通過《2007-2013年財政框架》為結構基金、聚合基金統一設立全新的政策目標，而非此前的僅為結構基金這一核心工具設立。出現該種變化，一方面與聚合基金預算占區域總預算的比例逐漸攀升有關(2007年，該比例達到歷史最高的15.7%(注:數據通過General budget of the European Union for the financial year 2007計算所得。));另一方面也是加強區域基金管理效率的必然選擇，二者的整合也進一步表現在對基金運行的管理活動上。聚合基金被更進一步地與結構基金的操作合為一體，其規劃、管理和監控方式均與結構基金保持一致，實行“自下而上”分權化管理模式，共同致力于支持《2007-2013年財政框架》中的趨同目標。

候選國入盟準備援助計劃PHARE、PHARA、CBC、ISPA、SAPARD、CARDS以及針對土耳其的財政工具等一系列歐盟對候選國、潛在候選國的援助計劃與財政工具，也在2007-2013年規劃期內被整合為入盟先期援助工具(IPA)。按照整合之后的目標，IPA集中援助候選國與潛在候選國的以下5類項目:①經濟、社會的現代化轉變與制度建設;②與歐盟成員國、其他符合IPA條件的國家之間的跨境合作;③區域發展(交通、環境與經濟發展);④人力資源;⑤農業發展。作為將該工具的實施效果向更深層次與更核心工具的整合，其中第③④⑤目標被確定為幫助候選國通過多年度規劃，在以后分別獲得和運用基金工具ERDF、ESF、EAFRD。

在整合既有政策工具的同時，歐盟也集中創新了若干政策工具。2007-2013年規劃期內，歐盟新增了歐洲地域合作工具集(EGTC)，致力于推動和促進跨境協作、跨國協作與區域協作。EGTC的援助目標可以是成員國、區域或地方政府、協會以及任何其他公共組織。EGTC的意義非常重大，其對結構基金操作方式的突破在于，要達成成員國之間的合作，將不再需要預先簽訂國際協議，僅由成員國國會通過再公布與合作部門所達成的協議即可。歐盟還與EIB等金融機構合作，新增委員會與金融機構聯合援助工具(Jaspers-Jeremie-Jessica(注:Jaspers(Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions):通過聚集專家、資源并通過更加系統的整合，支持各成員國聚合政策的執行，幫助提高趨同目標下援助項目的數量、質量與運行速度;Jeremie(Joint European Resources for Micro to medium Enterprise):是由委員會與歐洲投資銀行、歐洲投資基金(EIF)聯合推行的區域政策工具，致力于滿足歐盟的中小型企業在發展中日益增長的金融需求;Jessica(Joint European Support for Sustainable Investment in City Area):是委員會與歐洲投資銀行、歐洲發展銀行理事會合作實施的區域政策工具，致力于促進歐盟城市區域持續投資、經濟增長和工作崗位的增加。))，尋求與金融部門聯合執行區域政策的可能性。

3.政策執行的強化

區域政策的執行，也在進行著越來越深入的“自下而上”的分權化管理模式改革。該管理模式的主要內容是規范歐盟、成員國中央政府及地方政府三者的權力關系。

該模式首先針對結構基金的運行，規定由成員國中央政府負責對結構基金援助的申請，并向歐盟解釋援助的內容、形式及用途，由恰當層級的地方政府負責政策的決策與具體執行，歐盟則負責制定結構基金管理規則，并通過有力的監督和評估影響成員國的政策執行，使之按歐盟意圖執行或調整區域發展戰略。

具體說，該基金管理模式逐漸形成了如下幾方面特點:一是最低層級原則，即在遵循歐盟結構基金使用原則的前提下，援助計劃由直接相關的最低層級的地方政府負責實施。地方政府在實施過程中，需要建立專門的項目管理機構和項目監督機構，前者負責制定具體項目計劃和年度實施報告，進行項目的前期與中期評估;后者負責對項目管理機構設計的項目計劃進行審查，審批項目年度實施報告，同時對前期與中期評估進行監督;二是明確的激勵和約束機制。所有受援國接受的援助都要被抽取4%的保證金，用于成功合作項目的追加投資，地方政府如果執行有關項目較為成功，將會獲得額外的援助資金;三是歐盟對基金運行進行嚴格的監督檢查。受援地區的項目計劃要提交委員會備案，并定期向委員會提供財政支出等宏觀經濟數據，供其評估和監督。對項目計劃所做的任何調整及改動，都要及時通告委員會及其他成員國。同時，項目管理機構與委員會通過年度會晤機制交換意見，委員會派人以觀察員身份參與項目監督機構的工作，并在地方政府完成項目的前期與中期評估基礎上，進行項目的事后評估?！?〕

實際上，由于歐盟、成員國中央政府、地方政府之間利益的多重性，“自下而上”分權化管理模式越來越廣泛地影響到所有歐盟區域政策的實施，并由于其對區域問題優秀的挖掘能力以及對政策實施良好的掌控能力而逐漸內化為歐盟區域政策執行的普遍原則。

四、歐盟東擴后共同區域政策的總結與思考

1.從總體上說，共同區域政策的必要性是毋庸置疑的，歐盟將繼續擴展成員國，并繼續堅持對共同區域政策的探索與完善。雖然歐盟整體的地區發展差距并未得到明顯改觀，甚至有所惡化，但僅以此評價共同區域政策是不具說服力的。在共同區域政策的支持下，一方面，仍要維持各方從歐盟獲取利益的相對平衡;另一方面，要在經濟、政治與文化上對成員國、非成員國保持相當的吸引力，必須堅持深化其政策效用。

2.東擴帶來的利益分化在本階段已成現實，并顯示在共同區域政策的預算分配上。EU15的結構基金預算從2000年開始逐步縮減，在2004-2006年間，其預算額度持續由315億歐元降低到305億，下降約3%。如果從2000年開始計算，直至2006年，EU15的結構基金預算總共下降約7%?？梢哉J為，從長遠來看，東擴帶來的問題并不在于表面的財政緊張，而在于是否能夠迎來歐盟整體經濟的普遍增長，以削弱在轉移支付行為上各成員國之間明顯的利益分化，從而增強聯盟的凝聚力。

3.《2007-2013年財政框架》支持了上述分析的可能性。在支出框架的5大項目中，最重要的部分是“增長和就業”項目，所占比重高達44.1%，包含競爭力和凝聚力兩大子項，增強聯盟凝聚力被置于該項目之下。這佐證了歐盟開始認識到無論是競爭力的提高還是凝聚力的增強，最終都要有利于經濟增長和就業擴大。當前最重要的事務是爭取迎來歐盟整體經濟的普遍增長，全面激活歐盟整合后的龐大市場與資源，進而緩解由于歐盟經濟增長緩慢帶來的各成員國在歐盟共同政策上的利益分化。

4.從2000-2003年間的東擴預備政策以及東擴后不斷變化的區域政策可以看出，表面的財政緊張與深層的利益分化嚴重，促使歐盟持續修改區域政策的運行原則。歐盟開始寄希望于充分調動成員國對解決自身區域問題的積極性，以應對全歐盟越來越嚴峻的區域問題?！白韵露稀狈謾嗷芾砟Ｊ礁母?，一方面給予成員國和地方政府更大的決策空間，促使成員國在區域問題上更多地投入財政資源與行政資源;另一方面把歐盟從區域政策的具體執行過程中解脫出來，通過其對成員國區域政策的監督與管理，使成員國的區域政策不偏離歐盟制定的戰略方向。也就是說，歐盟開始試圖發揮反應型區域政策的作用，引導成員國的財政預算進入歐盟大框架下的共同區域政策，使之作為傳統的積極型援助政策的有力補充，擴充歐盟區域政策的實力，以有效應對日漸緊張的歐盟預算和日趨復雜的區域問題。

5.共同區域政策的直接目的是實現歐盟內部的經濟趨同，但是，從歐盟這一政治實體的角度看，區域政策是與增強凝聚力這一更廣泛的目標緊密聯系的。在本階段，歐盟開始考慮嘗試增強凝聚力的其他有效手段，并將其歸入共同區域政策范圍，作為純粹區域經濟政策的補充。這可以從以下政策變動看到:2002年開始的歐盟團結基金(European Union Solidarity Fund，EUSF)，用于為遭受重大災害、突發事故的地區提供援助;歐盟新增歐洲地域合作工具集(EGTC)，致力于推動和促進跨境協作、跨國協作與區域協作;《2007-2013年財政框架》居民自由、安全和公正項目的設置;《2007-2013年財政框架》全球參與項目的設置。以上各項政策，從內在凝聚力、外在統一性、加強邊境溝通等各方面都對增強歐盟凝聚力有著顯而易見的作用。

綜上，歐盟共同區域政策在面臨東擴的巨大威脅時表現出相當大的靈活性。究竟2007-2013年能否實現歐盟整體經濟的振興，事關歐盟共同區域政策未來的發展與變革。

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(責任編輯:張 琦)