建設法治政府和服務型政府的基本路向

〔摘要〕 現代行政法治視野中的諸多地方行政改革創新經驗值得高度關注和認真研究。在行政改革深化和行政法制轉型的進程中，要積極創造條件充分發揮地方政府機關推動行政改革創新的主動性、積極性以及創造性，行政審批(許可)制度改革的許多地方經驗就是一個縮影，能夠看出許多進路、問題和成因;必須正確認識我國行政改革創新的背景因素、基本趨勢、基本路向和工作重點，在科學發展觀、行政民主觀和依法治國方略、依法行政理念的指引下，由過去的集權行政、粗放行政、人治行政、管理行政，逐步轉向民主行政、科學行政、法治行政、服務行政，穩健推進政府法制建設，才能最終實現建立法治政府和服務型政府的目標。

〔關鍵詞〕 政府法制;地方經驗;民主行政;科學行政;法治行政;服務行政

〔中圖分類號〕DF31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)02-0096-07

一、從地方行政改革創新看法治政府和服務型政府建設

實行改革開放30年來，隨著經濟體制改革目標的確立和政治體制改革的推進，我國政府法制建設取得了長足進步:各級政府機關加強行政立法和制度建設，嚴格行政管理和行政執法，強化行政執法監督，加大行政救濟力度，依法行政的能力和水平不斷提高，對經濟、政治、文化和社會發展起到了特殊的推動和保障作用，走過了一條艱難前行、成果豐碩的政府法制建設道路。與改革開放前相比，我國政府法制逐漸發生了如下八個方面的重大變化:法治觀念逐步強化;政府法制的權力結構從重權力、輕權利向權力和權利并重轉變;政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務型政府轉變;行政法治機制從單純的制約機制轉變為制約和激勵的兼顧協調;行政行為方式從純粹的命令-服從模式發展成為強制與非強制手段并用的多樣化局面;在程序與實體的關系上，從重實體、輕程序，重結果、輕過程，發展到實體和程序并重，結果和過程并重;在對行政的監督上，從單純的權力監督，發展到權利救濟和權力監督并重;行政法制模式從單純依靠政策行政到依法行政，再到建設法治政府和服務型政府。〔1〕這些變化是廣泛和深刻的，對于政府法制建設具有革命性的影響。

30年的改革實踐證明，我國的政府法制建設，不能簡單地把國外東西照搬進來，必須注重與本土資源的結合改造。事實上，以往不少地方行政改革創新的本土經驗，不僅有效地推動了地方經濟與社會發展，而且對中央層面的立法建制和整個政府法制建設，都發揮了積極的示范和推動作用，個中經驗值得認真研究。

例如，行政指導是行政機關在職責范圍內實施的指導、勸告、建議、提醒等柔性管理行為，具有非強制性、示范引導性、廣泛適用性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性、溝通協調性等諸多特點，近年來在行政實務中運用得越來越多、越來越廣，它與行政合同、行政獎勵、行政資助等非強制手段一道，構成柔性管理行為體系，又與剛性管理方式相對應、相配合，在經濟與社會管理領域發揮著特殊的積極管理作用。近年來泉州、北京、吉林、沈陽等地工商行政機關嘗試運用行政指導，建設非強制行政管理體系，促成了行政機關與行政相對人的協調關系，取得了提高監管功效、構建和諧工商和服務型工商的積極效果。

再如，近年來許多地方在推進行政公開方面進行了積極的探索實踐，取得了良好效果。2002年11月，廣州出臺了《廣州市政府信息公開規定》并于次年1月1日起施行，這是我國第一部系統地規范政府信息公開行為的地方政府規章;時隔一年，上海市又出臺了富有創新內容的《上海市政府信息公開規定》;此后北京、成都、杭州、深圳等地也相繼出臺了關于行政公開的地方立法。這為保障公民的知情權，規范政府信息公開行為，增加行政透明度，監督政府機關嚴格依法行政，提供了更多的行政法依據。特別是河北省邯鄲市的做法，受到廣泛關注:該市近年來推動行政權力公開透明運行的試點工作，將行政機關、行政首長的職權逐一清理，使其權力邊界更清晰，并將清理結果予以公示，自覺接受外部監督約束，其經驗受到中紀委、監察部等領導機關和社會各方面的高度評價。(注:參見何春中《邯鄲公開市長權力行政職權流程圖》，中國江蘇網新聞中心http://news.jschina.com.cn2005-8-8 10:32:05。)

又如，我國改革開放以來在克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸顯現出來，行政程序違法現象突出，影響惡劣，教訓深刻。客觀上要求加強行政程序法制建設，要求行政機關及其工作人員增強程序法治意識，在行政管理過程中嚴格遵循法定的管理方式、步驟、順序和期限。由于種種原因，曾列入立法規劃的《行政程序法》的起草制定工作近年來被擱置下來。在此背景下，2008年4月湖南省在全國率先頒布了10章178條的《湖南省行政程序規定》并于10月1日起施行，這猶如一石激起千層浪，受到各方關注，投射出多方面的行政法制創新示范意義:首先，它是貫徹黨的十七大精神的體現;其次，它符合國務院關于加強政府建設、推進管理創新的要求;第三，它是近年來陷于滯緩狀態的我國行政程序立法進程的重大突破;第四，它體現了領導決策者和政府法制工作者的創新精神;第五，它體現了行政法制發展的新進展、新方向。

此外，近年來引起全社會廣泛關注和討論的地方行政改革創新舉措，有上海、重慶等地的人本城管舉措;廣州、北京等地的公眾參與舉措;(注:廣州市2006年在全國最先出臺了一項專門地方行政立法《規章制定公眾參與辦法》;北京市在2007年12月5日起施行的《志愿服務促進條例》將社會組織北京志愿者協會確定為志愿服務工作協調指導機構。由人大立法和行政立法確立的社會公眾參與公共管理的力度非同一般，這從立法的角度積極回應了參與行政、合作行政的行政模式轉型和行政法制演進的歷史潮流。)安徽、廣州等地方嘗試進行的立法和行政立法后評估制度實踐，等等。限于篇幅，此不贅述。

上述地方行政改革創新的做法，完全符合憲法精神和改革精神，有利于充分發揮出地方政府機關推動改革創新的主動性、積極性以及創造性。我國憲法第3條第4款明確規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分，要遵循在中央統一領導下、充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這是新形勢下行政管理體制改革創新應予特別關注、著力解決、充分利用的制度潛力要素。30年的改革開放實踐證明，行政改革創新的政治智慧和創新源泉，主要在地方、在基層、在民眾之中。由地方局部試點積累經驗加以完善再到全國范圍予以推行，是制度創新的最佳路徑選擇。

然而，過去在行政實務和行政改革實踐中，實際上對地方的積極性關注得很不夠，特別是對于地方的主動性基本上不怎么講。在當下各方面矛盾突出、政治與行政革新舉措不斷推出并時常引發爭議的社會轉型期，更應遵循憲法原則給予地方發揮主動性、積極性以及創造性的必要空間，地方政府應當據此積極行使職權、履行職責，主動推進改革創新，發揮出地方的主動性、積極性以及創造性。

二、簡明的視窗:行政審批制度改革的地方經驗

過去很長時期，我國行政管理和行政執法的許多方面存在著簡單化、低效率、不透明、不規范、不便民的問題，諸多弊端一直為人詬病，上述問題在行政審批(許可)制度運行過程中表現得尤為突出，在某種程度上已成為深化經政改革、建設法治政府的突出障礙。這里以此為例，觀察分析一些地方如何通過行政改革創新來妥善解決這一難題。

2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》專門就創新管理方式，方便人民群眾，推進行政許可和政務公開制度改革創新提出了具體要求，將其作為建設法治政府的一項關鍵舉措。

在行政管理實踐呼喚改革創新的大背景下，自2004年以來中央一級取消和調整行政審批項目共4批、約2000件，大致砍掉原有審批項目的一半，這是切實貫徹《行政許可法》、依法繼續推進行政審批(許可)制度改革的舉措。同時，地方政府和行政機關也因地制宜積極推進行政審批(許可)制度改革和政務公開制度建設，采取相對集中行使行政許可權，加大政務公開的力度，建立電子網絡服務平臺，建設行政服務中心(行政許可大廳、政務超市)等改革創新舉措，取得了顯著成效。迄今省級政府取消和調整行政審批項目22000多件，地方各級政府共建立綜合性行政服務中心2000多個。許多地方在行政審批(許可)制度改革中，順應潮流、切合實際、大膽創新，形成了一窗式、一站制、一門式、一表制、告知承諾制、聯合會審制、全程代辦制等模式，體現了行政審批(許可)制度改革的方向和水平。

例如，天津市自2004年起逐步建立起市和區縣兩級行政審批管理辦公室和行政許可服務中心，構建了行政審批、要素配置、社會服務和交通監察4個平臺，形成了“四位一體”的行政審批管理服務模式和運行機制。他們堅持現代行政服務理念，“寧可自己麻煩百次，不讓群眾麻煩一次”，不斷清理行政審批事項，簡化辦事程序，減少審批環節，規范審批行為。2007年6月，天津市行政許可服務中心對進入中心的許多審批事項實施再提速，在審批效率已經提高40%的基礎上，平均壓縮時間4.5天，最長的由過去的20天壓縮到5天，平均辦結時間由進入中心前的23.9天減少到10.8天。為方便群眾和投資者，他們專門建立了“8890”(諧音“撥撥就靈”)服務電話和網絡服務平臺。為加強對行政審批的監督，市監察局在服務中心設立了監察室，對進駐部門及工作人員的行政效能進行綜合考評，并由申請人對受理部門及其工作人員進行“一事一評議”。近3年來天津市行政許可服務中心累計辦理審批和服務事項49萬件，按承諾時限提前和按時辦結率達99.15%，辦事企業和群眾的滿意率一直保持在99.9%。這就大大方便了行政相對人，有力地約束了行政機關，收到了良好的社會效果，對于推動管理型政府向服務型政府轉變具有示范意義。

再如，四川省綿陽市的行政改革也收到顯著效果。該市行政審批三次提速，打造服務型政府的創新努力具有示范意義。2001年，該市在已經大大削減行政審批項目的基礎上，把31個具有行政審批職能單位的278個服務項目集中到行政服務中心，群眾申請批文在服務中心的不同窗口就可解決，大大節約了申請人跑路的時間。為了提高審批行為本身的效率，2002年綿陽市行政服務中心建立了聯席會議制度，對涉及市級多個部門審批的重大項目，召集相關部門的負責人集體討論、現場拍板，行政審批實現了第二次提速。2006年，為方便涉及多部門審批、手續較為復雜的投資項目的申請人，該市行政服務中心又推出了一個柜臺對外服務:申請人只需將準備齊全的申報材料交給統一的柜臺，就可通過網上并聯審批系統同步審批、限時辦結。幾年來該市行政審批事項由1120項減到334項，審批時限壓縮為60%，親民、為民、便民的服務型政府形象得到民眾和投資者認可。

又如，四川省成都市在深入推進行政審批(許可)制度改革，加大政務公開的力度，加快規范化、服務型政府建設進程中走出了新路子，提供了新經驗。該市在對國內外主要的行政許可制度模式加以分析研究的基礎上，自2007年7月開始嘗試推行并聯為主的“一窗式”行政審批模式。他們確定了“許可預告、服務前移、一窗受理、內部運轉、并行審批、限時辦結、監控測評”的28字審批改革思路，以娛樂企業的市場準入審批作為改革突破口，以“有否法定因果關系”為標準來確定并聯或者串聯審批關系，利用高科技支撐的審批網絡系統平臺并通過堅強有力的行政協調，將過去需要向各審批部門重復提交的申請材料改為只需提交一次，由行政服務中心統一接受、核實、保管、掃描、傳送有關許可事項申請材料原件及其電子版本，妥善解決了有關審批部門均須審核申請材料原件的長期疑難問題，收到了事半功倍的成效，成為近年來地方行政改革創新的一大亮點。據對20個審批項目的統計，實施并聯為主的“一窗式”審批后的審批事項承諾辦理時間比法定辦理時間平均縮短了92個工作日，縮減率94%;比“一站式”審批的承諾辦理時間平均縮短了20個工作日，縮減率77%。以相對簡單一點的無前置審批企業市場準入為例:法定辦理時限58個工作日(合464小時)，“一站式”審批方式承諾辦理時限9個工作日(合72小時)，實施并聯為主的“一窗式”審批的承諾辦理時限2個工作日(合16小時)，2007年7月1日開始試運行三個月期間，實際平均辦理時間3小時22分鐘，最短辦理時間1小時8分鐘。可以說，此項行政審批效率已達到世界領先水平。同時，審批效率提高也使行政審批的社會成本大大降低。仍以無前置審批的企業市場準入為例:實施“一窗式”審批后，每個新辦企業的辦事成本可降低75%(約1300元)，如按2006年成都市新辦企業數計算，實施“一窗式”審批全市減少企業辦事成本約2300萬元。可見這項改革的最大受益者是企業、民眾，有助于實現成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的功能和任務。

地方嘗試推行的這些行政改革，順應時代潮流，學習他人長處，結合本地實際，探索創新特色，實際效果顯著，值得充分肯定、高度重視:一是簡化了申請手續，方便了群眾辦事，體現了以人為本、行政為民的理念，強化了服務意識，方便了群眾辦事;二是增加了行政透明度，規范了行政服務工作。通過實施許可預告、限時辦結等措施，行政審批的各項要素均向社會公示，審批進程可隨時、多路徑查詢，大大增加了行政審批的透明度，各部門有關的審批工作能夠及時受到上級監督和社會監督;而且一般情況下審批部門不再與申請人見面接觸，實現了規范、陽光操作，能夠有效地防范和減少尋租腐敗現象發生;三是體現了服務精神，符合建設服務型政府的改革方向。黨的十七大政治報告在闡述堅定不移地發展社會主義民主政治時強調:要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，強化社會管理和公共服務，減少和規范行政審批;還要推行電子政務，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力，讓權力在陽光下運行，建立起完善的制約和監督機制。上述地方行政改革創新的努力方向與十七大精神完全一致。可見，旨在建設透明、規范、高效、廉潔的陽光政府、高效政府和服務型政府的地方行政改革創新經驗，將會在逐步深入展開的行政管理體制改革的偉大實踐中發揮出寶貴的示范啟迪作用，甚至可以說對于其他國家也具有一定示范參考意義。

三、行政改革創新的背景因素和基本趨勢

(一)行政改革創新的背景因素

近年來各地推出了許多引發爭論的行政管理新舉措，它們的出現具有特殊的背景和規律性。當下的行政管理革新是一個宏大的系統工程，在體制、機制、方法、立法等方面都發生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素究竟是什么?筆者概括為三條:改革深化，科技革命，觀念更新。

1.經政改革的深化。我們知道，已進行多年的我國經濟體制改革取得了偉大的成就，有目共睹，不能否認，需要深化，仍有缺陷，這一點可以說無需置疑。同時，經濟體制改革的深化已越來越難，需要有相配套的政治體制改革的深化，才能夠相互促進、有效推進、繼續深化，否則經濟體制改革難以深入推進，難有較大發展。問題在于，現在我們提出政府改革居于當前改革的首位，是否意味著現在就能夠把政治體制改革全面系統地推進呢?恐怕還不行，因為這方面改革的某些部分比較敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么強，可以選擇時機陸續推出，那就是我們的行政管理體制、機制、方法的革新，因此它就成為廣義上的政治體制改革中比較活躍且比較穩健的部分，這是大的背景。可以說，這是近幾年來我國社會生活中，與行政管理和行政法制有關的革新舉措較多地推出，因此較常發生爭議并引起社會廣泛關注的一個原因。

2.科技革命的影響。高新技術日益廣泛運用，對社會生活帶來巨大影響，還深刻地影響著行政管理和行政法制的發展。例如，近年來河南省賦予35個縣(含縣級市)以地級市的經濟管理權限，也就是由省直接管縣。(注:這很像經濟體制改革之初設立計劃單列市，中央賦予其副省級的經濟管理權限，重慶、大連、青島都屬于這種情況。比如說，當時中央直接給重慶市下達經濟指標，雖然也要通過四川省轉發，但指標已經是確定給重慶的，到四川省后不會再劃分給別的地市，只能給重慶市，這稱為“單列經濟計劃管理體制”。)河南為什么能夠進行這一改革呢?因為有一種思路是行政管理體制上要進行扁平化管理的改革探索。傳統管理理論認為，一個上級管理6-8個下屬是最佳的管理幅度，超過之后就會降低管理效率，不但管理者顧不過來，連紙質的各類統計報表都不便使用;但現在推行辦公方式電子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度可大大擴展，已有條件實行扁平化的管理組織體系。可見河南的這項革新舉措是推行電子政務和行政管理理念變化的結果。

3.觀念更新的推力。公務員隊伍是政府法制建設的一個重要主體，公務員對行政法律原則和規則的理解和運用能力，面對社會管理事務能否依法辦事的意識和能力，對于政府法制建設起著重要作用。過去由于行政法文化長期滯后，一些行政公務人員的法治觀念不強、法律素質不高，這是長期制約我國政府法制建設的一個重要因素。觀念更新是制度創新、制度運行的向導和保障，沒有適應于社會變化的法治理念，法律規則就不能很好地運行，因為沒法制定出相應的法律規范，制定出來也不能很好地實施。因此改革開放30年來，我們采取多方面的教育培訓措施，積極推動行政法文化革新，大力促使各類行政公務人員的觀念更新，普遍樹立起現代行政法治觀念，包括憲法至上、尊重人權、行政限權、行政民主、行政服務、程序法治、政府誠信、接受監督、權利救濟等觀念，以新的眼光來觀察社會、認識自己和對待工作。特別是對于政府機關工作的領導同志來說，要求其適應新形勢、轉變舊觀念，樹立新的民意觀、發展觀、政績觀和治理觀，這是提高依法行政能力、全面推進依法行政、努力建設法治政府的要義。

(二)行政改革創新的基本趨勢

現代政府不再是一個簡單的“守夜人”的消極角色，它不僅有規制行政、秩序行政的消極職能，還要擔負起給付行政、指導行政等多方面的積極職能。在規制行政領域，要求政府的公共行為消極地不侵害相對人的合法權益;而在給付行政領域，則要求政府積極地為公民和社會各種主體提供支持幫助。特別是在需要通過政府的積極推動來發展社會主義經濟、政治、文化和社會的中國，更加有賴于政府一系列指引、促進和規范行為的合法有效性。

經過經濟、政治、文化和社會的不斷改革發展，特別是現代市場經濟和人權保障機制的確立和發展，我國出現了利益多元化、主體多樣化、表達多樣化的趨勢，不同的利益主體通過各種方式來主張利益，國家機關則通過制定規范、履行職能、承擔職責來回應多元利益要求，這也是對服務型政府的角色要求。政府機關的行政服務能力的高低對于促進經濟發展和社會進步具有重大影響。

在過去30年里，我國的政府法制建設從極度薄弱基礎逐漸發展豐滿起來，依法行政的能力和水平不斷提高，打下了一個基本跟上時代步伐的行政法治基礎。隨著新時期經濟、政治、文化、社會的深入改革和變遷發展，行政模式從管理行政到控權行政再到給付行政、指導行政、服務行政的轉型發展，構成了我國政府法制進一步發展的現實條件和更高要求，我們應當結合這樣的條件和要求來確立未來政府法制建設的方向和路徑。

從當今一些重要法治國家的情況看，21世紀政府法制建設的總趨勢是:因政府機關承擔更多的職能，故依法賦予其更多的職權、職責，特別是行政指導和公共服務的職能;因世界性民主化潮流深刻持續的影響，而賦予行政相對人更多的主動參與行政過程的選擇機會;同時采取科學合理的方法，包括多渠道監督和程序約束、公開透明的方法，增強對行政權力行使過程的監督約束效果和追究責任效果，以及對行政相對人的救濟效果和信賴保護效果，從而逐步建立起民主法治政府，即體現出民主精神、科學精神和法治精神的現代行政法治系統。從而形成民主、高效和規范的政府法制，實現廣義的行政法文化革新，這可謂是建設法治國家、法治政府的基礎條件。

對于我國的政府法制而言，行政法文化革新的基本追求就是民主精神、科學精神和法治精神的實現，這三種精神追求的具體表現，也就是新時期行政改革創新或曰政府法制建設的如下三個相互聯系、相互影響的發展趨勢:

一是政府法制的民主化發展趨勢。例如，行政主體和行政權力的多元化、社會化發展，行政相對人更廣泛和主動地參與行政過程，在行政相對人的財產權利和人身權利受到更充分保障的前提下，其政治權利和社會權利將受到更多關注，更加注重依法保障公民參與、行政公開、非強制性行政方式的采用等各項行政民主制度的逐步擴大與有效實施。

二是政府法制的科學化發展趨勢。例如，在政府法制實踐中更加注重現代科學技術的運用和行政管理理念與方法創新，特別是電子政務的全面推行、電子政府的穩步建立、電子手段的廣泛采用、網絡監督的普遍接受，更加注重權利與義務、權力與責任、規范與效果、成本與效益的協調和平衡，政府法制運行模式更符合我國實際和世界潮流。

三是政府法制的法治化發展趨勢。例如，在“人權入憲”的背景下，政府機關的行為更加規范化、制度化和具有更強的預期性，具有“雙刃劍”特性的行政權力將更嚴格地在行政法治的原則和規則的約束下運作，人權保障更加受到關注和依法推進，對行政相對人權利的救濟更加充分。

四、行政改革創新的基本路向和工作重點

(一)行政改革創新的基本路向

在前述背景因素作用下，行政改革創新的大趨勢、大方向如何?筆者認為:我國行政法制和行政法學正處于轉型發展的過程中——行政法制實踐在行政民主化、科學化、法治化的世界潮流影響下，在以人為本的價值目標引導下，正在走向柔性管理和高效管理，著力于方式方法創新，這是成本低、風險低、效率高、成效穩健、易成共識的一種選擇。其發展方向和路徑至少下面三個要點特別值得關注:

1.柔性管理:“以人為本、行政民主”的內在要求。首先，要實行柔性管理。并非所有的行政管理行為都需要采取強制的方式，如果那樣做，就會造成行政機關與行政相對人之間的普遍沖突、尖銳對立，不利于建設和諧社會。其次，要注重行政謙抑。過去的行政管理是強權行政、高權行政，行政機關高高在上，現在則要自我約束。再次，要實行民主行政。公民和社會組織更多、更積極地參與到行政管理和行政法制實務中來，開始成為普遍共識、基本要求和行為模式。第四，要追求政民互動、和諧。這也是一個趨勢，現在很多行政改革創新都體現了這樣一個要求。這也是我國構建和諧社會、改善政府形象的內在要求。

現在不少學者開始注重研究柔性的行政管理機制所倡導的行為方式，如行政指導、行政合同等等。行政指導相對人可選擇接受或不接受行政指導，即便不接受，也不會因此承擔法律責任;行政合同的協商過程中，行政相對人可以與政府機關進行協商，就某些內容討價還價。另外還有行政資助、行政獎勵、行政經營、指導性的行政計劃和規劃，這些都是新的行為方式，是人性化、柔性化的管理方式方法，更多地尊重對方的意愿。這些情況給我們一個啟示，就是現在行政管理和行政法制正發生很大變化，人們的思想觀念必須跟上這一變化過程。

從世界政治與法律制度史的角度看，民主的發展脈絡是從直接民主到間接民主，再回到直接民主與間接民主的結合形態也即綜合民主。對于行政管理、行政法制實踐來說，作為行政機關的正當性基礎的代議制民主是間接民主，行政相對人主體性地直接參加到行政活動中來是直接民主，當下行政管理實踐中越來越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏廢，相互密切聯系、相互發生作用，出現新的民主形態——綜合民主，它促使當代行政管理和行政法的主體理論、行為理論、監督救濟理論都發生很大變化。(注:參見莫于川《憲政視野下我國行政法的民主化發展趨勢分析——民主行政法論綱》，北京大學法學院編《潤物無聲——中國憲政之路》，法律出版社，2004年，224-235頁。)

2.高效管理:采用高新科技帶來巨大沖擊和深刻影響。高新科學技術的采用對于行政管理和行政法制實務帶來的沖擊和影響，常常讓人們大跌眼鏡，人們對它的認識還遠不充分。原先認為不可能實現的事，往往因為高新科技的積極采用而變得可以做到了。例如，“電子眼”、“呼死你”、行政相對人信用檔案庫、對于行政行為的定量評估、電算化的裁量基準、電子政務信息平臺等等，這樣一些高新科技的采用及其形成的人機系統，能夠給行政相對人、給行政管理機關帶來諸多的便利，也提出了更高的要求。不僅在行政法制領域，在立法、檢察、審判等法制領域，采用高新科技也都帶來很大沖擊和影響。例如網上投票、網上追逃、網上公布判決書等等。對于高新科技，既不要刻意躲避它，也不要過分苛求它，而需要從科學發展觀的角度來加以充分認識和積極采用。要兼顧公平與效率、私益與公益、人權與秩序，這些都是需要我們深刻反思、重新考量的。

3.方法創新:行政管理改革創新的突破口和穩健路徑。地方可以側重進行經濟與社會管理方面的改革創新，它們有這樣的法定權限。因為這不涉及犯罪和刑罰、剝奪政治權利、限制人身自由和司法制度等嚴格的法律保留事項。相對而言，其中的方法創新成本更低一點、風險更小一點、更穩健一點、更靈活一點、更易于操作一點，應當作為當下行政改革創新的突破口。當然，體制、機制、立法等比較宏觀的改革創新也很重要，但難度更大，更需要穩健推進。基于這樣的認識，筆者一直比較關注一些新型的行政管理方式方法的采用，深感行政管理方式方法的創新可以在行政機關的權限范圍內積極嘗試、廣泛推行。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》有這樣一層意思:能夠推進的，穩健一點的，難度小一點的，要更加積極地推進。所以，積極采用行政規劃(計劃)、行政指導、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政協調等新型的非強制性的行政管理方式方法，應當作為行政管理方法創新的一個重點或突破口。

然而，政府機關推進行政改革創新的時候，應否有一個界限?如何確定其界限?有沒有一些原則來予以必要的約束?答案是肯定的，那就是政府機關在推進行政改革創新的時候，應當劃出一定的界限，應當有一些原則來約束其行為。在行政管理和行政法制領域采用新方法、創立新制度，必然涉及一些規則或者界限問題，總體上可將其概括為四點:(1)對于公民來說屬于選擇性、賦權(權利)性、授益性的制度規范可以寬松一點;(2)對于公民來說屬于禁止性、限權(權利)性、損益性的規范則應非常謹慎和嚴格對待之;(3)創新舉措的出發點、目的性必須正當，必須堅持以人為本，實現私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡;(4)創新舉措的社會效果應有助于貼近其出發點和歸宿點，不能是政府機關的自我沖動、自我滿足、自我欣賞。按照這幾條原則，行政改革創新舉措與之符合者就應容許試驗、堅持實行、比較觀察，予以認同、容忍和支持，不符合者就應改正或摒棄。否則，就會像當下一些典型案例所顯示那樣，改革創新變了味，偏離了正確方向，民眾反映強烈，政府形象受損。

(二)行政改革創新的工作重點

政府法制建設是宏大的社會系統工程，萬眾矚目、任重道遠、千頭萬緒，筆者認為下一步可從如下幾個方面著手加以重點推進:

1.完善組織法、程序法、公開法、應急法和救濟法。從實際情況看，行政組織法、行政程序法、行政公開法、公共應急法和權利救濟法，是當下我國政府法制的幾個薄弱環節，下一步應作為重點加強立法建制，充分做到有法可依，這也是建立健全我國社會主義法律體系的必然要求。關于行政組織法，重點是制定行政機關編制法、行政權限爭議解決法和其他行政公務人員法，修改國務院組織法和地方組織法;關于行政程序法，重點是總結地方立法經驗，盡快出臺我國的統一行政程序法;關于行政公開法，重點是在總結政府信息公開條例實施經驗的基礎上，盡快出臺我國的政務公開法;關于公共應急法，重點是出臺緊急狀態法、國防動員法、國民經濟動員法，修改突發事件應對法、防震減災法;關于權利救濟法，重點是出臺行政補償法，修改行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法。

2.健全暢通的公眾參與和利益表達機制。政府法制建設的進一步推進需要政府機關自身的努力，但是僅靠政府機關的努力還不能順利實現建設法治政府的目標。這既有政府機關自身的能力原因，也包括政府機關可能存在的惰性問題，還需要依靠公眾的參與，特別是行政相對人參與到政府法制建設中尤為重要。目前已有一些法律文件規定了社會公眾對政府法制建設的參與機制，例如立法法規定了立法活動的公眾參與機制，行政處罰法和行政許可法規定了相應的聽證機制和其他的公眾參與機制。隨著政府法制建設的不斷進步，需要不斷完善公眾參與機制，包括網絡輿論等新媒體監督渠道在內的民主監督機制。逐漸完善的公眾參與和利益表達機制，將為我國政府法制建設的進一步發展不斷提供動力和環境基礎。

3.大力加強市縣和基層的依法行政工作。前些年發生的湖南嘉禾縣強制拆遷案件和河北定州拆遷打人案件，以及貴州省甕安縣打砸燒事件，都充分表明市縣政府是我國政權體系中的基礎環節，處在政府工作的第一線，承擔著經濟、政治、文化和社會等各方面的管理職責，直接面向廣大民眾，需要直接處理各種具體、現實的利益關系和社會矛盾，如果不能嚴格依法行政，工作稍有疏忽就會造成嚴重的違法侵權后果。因此推進市縣政府依法行政，是鞏固黨的執政基礎的必然要求，是落實科學發展觀的重要保障，是構建社會主義和諧社會的重要基礎，也是加強政府自身改革和建設的根本途徑。而且歷史經驗證明，政府法制創新的動力和智慧源泉在地方、在基層、在民眾之中。因此，大力推進市縣政府和基層組織的依法行政，是建設法治政府和服務型政府的基礎和關鍵。

4.各級政府應建立依法行政領導機構。我們黨提出的治國基本方略是依法治國，我們黨執政的基本方式是十六大提出的依法執政，就各級政府機關而言，基本準則就是依法行政。依法治國是基本方略，依法執政是基本政策，依法行政是基本準則。要實現國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出的遠期和近期目標，必須切實加強各級黨委和政府對于依法行政工作的領導。此前一些省成立了依法行政領導小組，由書記擔任組長，建設法治政府的責任機制問題抓得緊，效果不錯。但是在中央層面和許多地方，一直沒有專門成立依法行政領導機構，不利于推動此項工作。因此，在各個層面建立依法行政領導機構，加強黨委和政府對此項工作的領導，應作為政府法制建設的一個基本要求。

5.建立符合國情的法治政府評價指標體系。政府法制建設30年，已經取得有目共睹的許多成就，但如何才能確定政府法制建設的成效和水平呢?如何才能確定建設法治政府的目標是否實現呢?筆者認為，確有必要建立法治政府評價指標體系，也即“法治政府GDP”，作為衡量法治政府工程建設是否達標的基本衡量指標或者量化標準，這是科學發展觀在政府法制建設工作中的積極運用。要建立符合我國國情的法治政府指標體系，必須通過調查論證，把握實際需要，設立科學指標，才能準確衡量行政法治化的程度。需要指出，在方法創新過程中，切忌將指標設計得過于簡單化或過于復雜化，特別是以形而上學的眼光來看待這些人為設計的指標，例如片面地將所謂零爭議、零申訴、零復議、零起訴等作為衡量法治政府的指標，這既不符合實際，也歪曲了法治的本意。

6.促使行政公務人員樹立現代行政法治觀念。觀念更新是制度創新的前提和向導，在新形勢下深入推進政府法制建設，必須首先注重通過教育培訓推動觀念更新，促使廣大行政公務人員牢固樹立起現代行政法治觀念，這是提高依法行政能力、全面推進依法行政、努力建設法治政府和服務型政府的基本要求。

五、結語:行政指導是創新行政管理方式、建設服務型政府的突破口

我國改革開放30年來，隨著經濟改革不斷深入和政治改革穩步推進，行政管理體制改革逐步提上日程乃至優先推進，行政管理方式和行政法律制度開始了走向民主化、科學化、法治化的革新進程，政府角色由管制者、司令員、傳統家長正逐漸轉變為指導者、服務員、合作伙伴，政府職能正逐漸由簡單片面(或全能無限)轉變為適度有限，政府規模正逐漸由龐大(或極小)轉變為適中，政企關系正逐漸由對立、疏遠或者膠著轉變為指導、服務與合作，行政方式正逐漸由單一、單向、強制轉變為多樣、互動、柔性，行政法制正逐漸由管制型、秩序型、命令型、一味賦權型或一味控權型轉變為服務型、給付型、指導型、權力與權利平衡兼顧型，行政法學也逐漸由機械行政法學、靜態行政法學、單純工具行政法學轉向能動行政法學、動態行政法學、綜合功能行政法學。

在此背景下，2004年2月溫家寶總理在中央黨校主要省部級領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式的講話中提出了“建設服務型政府”的要求。之后國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一綱領性文件明確提出要深化行政管理體制改革，重新認識和全面履行政府職能，把公共服務作為政府的一項基本職能，進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體提供優質服務和創造良好發展環境上來，把服務便民作為依法行政的一項基本要求。2006年10月中國共產黨第十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出了“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”的改革任務。2007年10月胡錦濤總書記在中國共產黨第十七次全國代表大會的報告中明確提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，將其確定為堅定不移發展社會主義民主政治的一項基本要求。

還要看到，不僅我國開始重視建設服務型政府，西方國家也自20世紀80年代以來，在應對雙重失靈危機(市場失靈與非市場失靈也即政府失靈)的過程中，在新公共管理、新行政法等理論的推動下，掀起了一場重新審視政府角色及其職能、行為和法律關系的運動，其核心內容就是如何依法更積極、更民主地提供優質高效的公共服務，實現政民互動、參與行政、合作行政。尤其是在全球面臨嚴重的經濟與社會問題乃至危機頻出的今天，各國政府都積極采取各種措施，各國聯手、積極出手拯救企業、介入市場、干預社會生活，為市場主體和社會主體提供多方面的幫助，如經濟扶持計劃、社會福利改革計劃、經濟危機應對舉措等等，這些都是政府服務職能的體現。換言之，無論是常態還是非常態下，政府都負有積極采用靈活、柔和、高效的行政手段服務于公民、企業和社會的責任，這是基于新的政府角色定位和職能轉變所面臨的新課題。

在我國，由于建設服務型政府的理論建構和制度實踐尚處于起步階段，如何按照十七大政治報告的要求，在發展社會主義民主政治的進程中，加快行政管理體制改革、建設服務型政府，亟須學界和實務界積極、深入、持久地進行探索。而行政管理方式創新作為政治改革和行政管理體制改革中的重要因素和重要環節，比較而言具有風險較小、難度較低、牽扯較少、成本較低、見效較快等特點，對于加快建設服務型政府還具有特別重大的戰略、策略和操作等方法論意義。

當代行政管理模式的發展趨勢是從消極管理到良善治理，從管理行政到服務行政，從集權行政到民主行政，從剛性管理方式到剛柔相濟且以柔性管理方式為主，人們應當正確認知、積極順應這一發展趨勢。當代行政管理方式可分為兩大基本類型:一類是傳統的剛性管理方式，如行政命令、行政征收、行政征用、行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等，此類剛性管理方式好似重拳出擊，可以立馬見效、立顯權威，但也易于激化矛盾、小事變大，強化行政機關與行政相對人之間的對立和沖突，而這往往是人民內部矛盾，此類剛性管理方式亟須且正在進行適應當今行政民主化潮流的調整轉變;另一類是當代的柔性管理方式，如行政指導、行政合同、行政規劃(非羈束性規劃、計劃)、行政服務、行政資助、行政獎勵、行政調解、提供信息等，此類柔性管理方式作為行政管理方式創新的成果，與剛性管理方式相對應、相配合，體現了廣泛參與、兩造互動、平等協商、自由選擇等行政民主性的基本要求，在行政實務中被自覺或不自覺地運用，發揮出特殊的行政管理功效。

特別是行政指導作為最具代表性的柔性管理方式，近年來在行政實務中運用得越來越多、越來越廣，產生了有助于實現行政管理目標的積極效果，有助于形成行政機關與行政相對人的和諧關系。《全面推進依法行政實施綱要》明確提出:要改革行政管理方式，充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用，這是轉變政府職能、深化行政管理體制改革的重要內容。其中的行政指導這一新型管理方式，由于具有及時靈活、廣泛適應、便于操作、成效顯著等特點，日益受到各地、各領域的行政機關和行政公務人員的高度關注、嘗試運用，取得了積極成效。例如泉州、吉林、北京、沈陽、蘇州、臺州、永川、眉山等地工商行政機關，近年來積極推行行政指導，取得了提高工商監管水平、構建服務型工商、和諧工商的積極效果，泉州工商局還于2008年度被評為全國十大法治人物并被國家人事部授予人民滿意的公務員集體稱號，其經驗已被國家工商總局轉發全國工商機關推行。其他行政管理領域如城管、質監、稅務、衛生、環保、旅游、公安、教育等領域，近年來也廣泛采用行政指導，取得提高行政服務水平的積極效果。

由于行政指導是行政管理方式創新進程中出現的新生事物，運用得比較分散、不夠規范、缺乏經驗，存在各種問題、困難和矛盾，人們對它的認識有待深入，亟需將其納入法治化軌道。因此，當下以最具代表性的行政指導行為作為突破口和研究進路，通過對行政指導和其他柔性管理方式及其法治化路徑的分析，研究解決中國特色的新型行政管理方式及其法治化路徑的基本理論與實務問題，為我國創新行政管理方式、建設服務型政府、實現和諧社會提供科學依據。

“以行政指導為代表的新型行政管理方式及其法治化路徑研究”，“行政指導是建設服務型政府的一個最佳突破口和高效運行的制度平臺”，這是重大的現實課題，需要解決行政指導制度化、規范化和法治化進程中的諸多理論問題和實務問題，推動行政管理方式創新和服務型政府建設。由于近年來全國許多地方工商機關在行政管理實踐中自覺地探索實施行政指導，產生了改善工商機關與行政相對人的關系、提高工商監管和服務水平的良好社會效果，一些地方的城管、公安等行政機關也自覺地探索實施行政指導取得積極成效，其經驗具有很強的現實針對性和實效性，有助于轉化為良善的行政實踐和重大的社會效益，值得各地黨委和政府科學決策參考。

換言之，以工商行政指導實踐經驗為重點研究樣本，包括對城管、稅務、質監、衛生、環保、旅游、交通、公安、民政、教育、科技等領域運用行政指導的情況加以比較研究，有助于發現中國特色行政指導制度演進的規律特點和發展路向，系統地提出實現行政指導法治化的基本對策;在此基礎上，對其他柔性管理方式及其法治化路徑加以系統和有重點的研究，對剛性管理方式的民主化革新及其法治化路徑加以系統和有重點的研究，從而形成關于新型行政管理方式的科學結論和法治化思路，從方法論、對策論以及價值論的角度提出建設服務型政府的基本意見，可以說這是擺在法律學人和法律實務工作者面前的重大歷史任務。

〔參考文獻〕

〔1〕莫于川主編.案例行政法教程〔M〕.中國人民大學出版社，2009.439.)

(責任編輯:何進平)