多民族國家治理的復(fù)雜性

多民族國家的治理遠(yuǎn)比單一民族國家復(fù)雜，其中的一個表現(xiàn)是隨著國家現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，民族關(guān)系可能會發(fā)生變化，在特定的階段或特定的領(lǐng)域(或地區(qū))，民族關(guān)系可能會緊張。當(dāng)一個多民族國家的現(xiàn)代化加快的時候，社會分化加劇，社會中可能出現(xiàn)發(fā)展不平衡，這個時期由于利益的分化，容易出現(xiàn)社會沖突。如果民族之間出現(xiàn)發(fā)展不平衡，則民族之間的關(guān)系可能緊張。在這個階段，縮小民族之間的發(fā)展差距，成為多民族國家首要的任務(wù)。在這個階段，各民族的共同發(fā)展成為實現(xiàn)民族和諧的一個前提。在另一方面，強化國家的意識，維護國家的權(quán)威，反對民族分離主義，成為實現(xiàn)各民族共同發(fā)展的一個保障。此外，各民族共同發(fā)展取得進(jìn)步以后，國家的現(xiàn)代化推向新的階段，政治發(fā)展也應(yīng)隨之進(jìn)步，法治的水平應(yīng)該隨之提高，各民族加深對國家共同法律的認(rèn)同和遵守。

(一)

從中國的情況看，目前大體上處于現(xiàn)代化加速期，近30年來，國家的經(jīng)濟總量迅速增加，GDP總量已經(jīng)達(dá)到世界第三位。在經(jīng)濟迅速增長的同時，中國的地區(qū)發(fā)展差距拉開，不平衡發(fā)展問題比較突出。目前中國的欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要集中在西部地區(qū)，中國的少數(shù)民族聚居區(qū)也主要分布在西部地區(qū)，因此加快西部民族地區(qū)的發(fā)展成為在中國實現(xiàn)各民族共同發(fā)展的重要任務(wù)。中國的西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距在拉大，自1996年到2005年，在GDP總量、人均GDP數(shù)量、工業(yè)總產(chǎn)值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民家庭人均純收入等方面兩大類地區(qū)的發(fā)展差距在加大。〔1〕近年來差距開始緩慢縮小，但兩大地區(qū)的發(fā)展差距仍然明顯。由于自然地理條件的差異，以及原有工業(yè)基礎(chǔ)的差距，西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距在短期內(nèi)仍會較大。所以，幫扶少數(shù)民族發(fā)展的重點在于為他們的發(fā)展創(chuàng)造條件，使得他們能夠得到與漢族同樣的發(fā)展機會。

長期以來，中國幫扶少數(shù)民族的政策在提高他們的生活水準(zhǔn)方面取得明顯的成就，但在增強他們的發(fā)展能力方面，進(jìn)展不算理想。這種狀況使得某些少數(shù)民族的成員感到自己沒有被納入國家發(fā)展的進(jìn)程中，產(chǎn)生與主流社會游離的感覺，而政治分離主義往往滋生于這種低功效感。從另一個角度講，近年來少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展取得的眾多進(jìn)步，應(yīng)該是其中的少數(shù)民族居民與漢族居民的共同發(fā)展，而不應(yīng)該僅僅是該地區(qū)內(nèi)漢族居民的發(fā)展。因而，必須設(shè)法縮小少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)部漢族居民與少數(shù)民族居民的發(fā)展差距。少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展有一種特殊性，即不同民族對發(fā)展的理解可能不一樣，受各自文化傳統(tǒng)的影響，不同的民族對發(fā)展的企盼也可能不同。因此，各民族的共同發(fā)展不應(yīng)該是整齊劃一的平行推進(jìn)，而是多元化和多層次的發(fā)展。

各民族的共同發(fā)展不等同于共同富裕。共同富裕的目標(biāo)相對簡單，可以通過轉(zhuǎn)移支付等直接“輸血”的方式實現(xiàn)，但共同發(fā)展則是指各個少數(shù)民族真正感覺到自己的發(fā)展和進(jìn)步，而且接受了現(xiàn)代化的理念，把自己融入國家現(xiàn)代化的潮流。盡管各個民族存在發(fā)展差距，但他們均改善了自己的存在狀態(tài)，提高了自己的發(fā)展能力，他們從國家的發(fā)展中得到實惠，可以自覺地加入國家現(xiàn)代化的進(jìn)程。中國的發(fā)展不僅存在著地區(qū)差異和多樣性，而且存在著民族之間在發(fā)展上的差異和多樣性。由于價值觀、文化傳統(tǒng)、宗教信仰以及生活方式的差異，不同民族可能有不同的發(fā)展意愿。這就要求我們在推進(jìn)國家現(xiàn)代化的時候，尊重少數(shù)民族的發(fā)展意愿，幫助他們按照自己的方式發(fā)展，逐步改進(jìn)他們的生活。如果全國推行整齊劃一的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，忽視少數(shù)民族的特殊性，可能會遇到某些少數(shù)民族居民的抵制。我們必須要高度重視這個問題。

(二)

多民族國家的建立經(jīng)歷了政治權(quán)力向國家層面的集中，出現(xiàn)國家范圍內(nèi)的政治認(rèn)同的過程。原來分散在家族、地方的權(quán)力向國家集中，國家內(nèi)部形成統(tǒng)一的決策機構(gòu)，最高的中央權(quán)力在各個地方層級都具有權(quán)威性。隨著政治權(quán)力向國家的集中，居民的政治歸屬感也開始突破家族、部落的局限，向更大范圍擴展，形成民族意識，并進(jìn)而形成國家意識。與單一民族國家不同，多民族國家中的國家意識和各民族對國家的認(rèn)同需要不斷地維護，這是多民族國家治理的另一個復(fù)雜之處。

實現(xiàn)族際政治整合，強化對國家一體性的認(rèn)識，在國家發(fā)展的不同階段表現(xiàn)為不同的需求。在建國階段，為了動員國內(nèi)各民族民眾的支持，政治精英借助民族主義，反對殖民統(tǒng)治，主張民族獨立，進(jìn)行民族解放運動。多民族國家實現(xiàn)政治獨立以后，族際政治整合的任務(wù)凸顯，維護國家統(tǒng)一和政權(quán)穩(wěn)固，需要的是國家主義，強調(diào)國內(nèi)不同民族對國家的認(rèn)同，反對民族分裂。在國家的和平發(fā)展階段，多民族國家的治理需要較高的政治技巧。從中國的情況看，首先，要能夠在不同的層面上使用民族主義的不同含義，對外抵制國際霸權(quán)，爭取國家更好的發(fā)展環(huán)境的時候，利用民族主義中民族獨立和民族權(quán)利的意涵。對內(nèi)反對民族分離主義，維護國家的統(tǒng)一，維護社會穩(wěn)定的時候，則強調(diào)“國族”意識，用“中華民族”來統(tǒng)領(lǐng)各個民族，強調(diào)國家的至上性。這種內(nèi)外政策的轉(zhuǎn)換并不容易，中國時隱時現(xiàn)的民族問題一定程度上與民族政策的內(nèi)外立場轉(zhuǎn)換難以把握有關(guān)。

在推進(jìn)族際政治整合的過程中，首先需要的是國家的包容性。從國家的層面，要允許少數(shù)民族保有自己的差異性特征，反對強制性的民族同化。“政治整合的核心是一體和多元按照一定的價值和規(guī)則形成一定的關(guān)系，既要維護一體的權(quán)威，又要承認(rèn)多元的存在。”〔2〕其次是吸納少數(shù)民族到國家的政治體系和政治過程中，各民族不僅需要共同發(fā)展，而且需要對國家的共同治理。在共同治理過程中，少數(shù)民族的居民逐漸強化國民意識，其民族歸屬感與國家認(rèn)同一致起來。在這里需要強調(diào)的是，各民族對國家的共同治理主要依靠的是法律手段。強調(diào)這點主要是針對中國的情況，中國在處理民族問題的時候使用政策的時候多，使用法律手段少。政策變通的情況多，執(zhí)行過程中彈性大，容易引起歧義。再有政策執(zhí)行過程中斟酌權(quán)力大，容易走形，甚至出錯。而法律在執(zhí)行中剛性強，變通的余地小。法律尤其適合處理民族之間初起的沖突，依據(jù)法律行事，反應(yīng)迅速，處理果斷，有利于在事態(tài)沒有擴大和政治化之前被控制。

多民族國家的治理需要較高的政治技巧，這就對國家的治理者提出較高的素質(zhì)要求。從促進(jìn)各民族共同發(fā)展，維護國家認(rèn)同，實現(xiàn)族際政治整合等目標(biāo)出發(fā)，要求在國內(nèi)民族地區(qū)工作的干部學(xué)習(xí)少數(shù)民族語言，深入少數(shù)民族的生活，關(guān)心少數(shù)民族，能夠從少數(shù)民族的立場思考問題。同時他們又必須具有大局觀，善于引導(dǎo)少數(shù)民族向國家共同體認(rèn)同，能夠積極地促進(jìn)民族和諧。由于他們處于民族工作的第一線，承擔(dān)著比漢族地區(qū)遠(yuǎn)為艱難的工作，因而也需要獻(xiàn)身精神。與此同時，國家應(yīng)該加強配套的鼓勵政策，鼓勵干部獻(xiàn)身于祖國的民族團結(jié)事業(yè)。

(三)

在經(jīng)濟全球化推進(jìn)的背景下，多民族國家治理面臨新的挑戰(zhàn)，即近年來出現(xiàn)的多民族國家被分裂為若干單一民族國家的浪潮。自上個世紀(jì)末蘇聯(lián)、東歐國家的解體，已經(jīng)陸續(xù)新出現(xiàn)了15個民族國家。國際上一些極端民族主義者乘勢鼓吹民族分離主義，使得那些存在跨界民族的國家面臨新的分裂威脅。面對這種威脅，我們必須明確的是，單一民族國家并不是政治發(fā)展的更高階段，多民族國家被單一民族國家取代并不是政治發(fā)展的必經(jīng)之路。作為民族國家的一種，多民族國家與單一民族國家處在政治發(fā)展的同一個階段上。多民族國家“實現(xiàn)了國家統(tǒng)一或獨立;實現(xiàn)了政治的一體化;在民族國家范圍內(nèi)形成了占主導(dǎo)地位的政治文化;擴大了公民的權(quán)利;以‘再分配和各種福利政策作為民族一體化的機制’”。〔3〕通過這些成熟的治理手段，在國家整體發(fā)展的同時，多民族國家已經(jīng)取得了實現(xiàn)民族和睦的成功經(jīng)驗。

根據(jù)政治發(fā)展理論，傳統(tǒng)社會的解體開始于現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)。但目前世界上的多民族國家已經(jīng)不是傳統(tǒng)社會，而是政治發(fā)展水平更高的階段。在世界范圍內(nèi)，并沒有多民族國家一定要被單一民族國家取代的必然性。鼓吹民族分離的思想不代表現(xiàn)代性，而是一種歷史倒退的主張，“如果作為民族主義之極端表現(xiàn)的‘一族一國’的思想成為普遍性的政治思潮，并形成連鎖反應(yīng)的話，那么，民族分離就會成為無休止的過程，民族沖突的戰(zhàn)火就難以熄滅，并因此給人類自身造成巨大災(zāi)難。”〔4〕

在這種背景下，多民族國家的治理不僅僅是國內(nèi)政策問題，而且也是國際關(guān)系問題。多民族國家需要與周邊國家密切合作，借助國際社會的力量，共同遏制民族分離主義。另一方面，這也給多民族國家的國內(nèi)政治整合提出了更高的要求，為此需要這類國家提升國家建設(shè)的水平，以應(yīng)對不斷變化的國際環(huán)境。多民族國家的治理涉及的方面很多，本文僅探討了其中重要的幾個問題。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕任維德.地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距研究〔M〕.內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2007.119-132.

〔2〕常士誾.和諧理念與族際政治整合〔J〕.政治學(xué)研究，2009，(4):103.

〔3〕李元書.發(fā)展政治學(xué)導(dǎo)論〔M〕.商務(wù)印書館，33.

〔4〕周平.民族政治學(xué)〔M〕.高等教育出版社，2003.224.)