消費低迷的制度解構與重構

[摘要]我國自1990年代以來出現了消費低迷現象。從制度的視角闡釋，消費低迷的根源在于存在不利于消費增長的政治與經濟制度，即壓力型政績考核制度、投資偏向型財政稅收制度、“市場化取向”的公共服務制度和城市偏向性制度，正是這些制度導致擴大內需政策的效果一直不理想和消費持續低迷。破解我國消費低迷現象必須重構制度，形成國民消費穩定增長的可持續發展的動力機制。

[關鍵詞]消費低迷；制度解構；制度重構

[中圖分類號]F126.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2010)01－0039－06

一、文獻評述與邏輯框架

如何破解我國低消費現象，大部分學者普遍依據消費率的定義進行分析。消費率又稱最終消費率，通常指一定時期最終消費支出占支出法國內生產總值的比率，一般按現行價格計算，用公式可表示為：最終消費率=最終消費支出/支出法GDP×100％，即c=C/GDP，c為消費率，C為最終消費支出。運用因式分解法將此公式進行分解，即把消費率分解為兩個因子的乘積，c=C/Y×Y/GDP，因而最終消費率取決于平均消費傾向(C/Y)與可支配收入占比(Y/GDP)的乘積。由于最終消費支出包括居民消費支出和政府消費支出，居民消費支出又可以分為城市居民消費支出和農村居民消費支出，根據上面的公式，我們可以得到居民與政府的消費傾向和消費率：居民平均消費傾向=居民消費支出/居民可支配收入；政府平均消費傾向=政府消費支出/政府可支配收入；居民消費率=居民平均消費傾向×居民可支配收入占國民可支配總收入之比；政府消費率=政府平均消費傾向×政府可支配收入占國民可支配總收入之比。

依據上述公式，我們推斷導致消費率低的原因有兩個：一是部門收入占比下降；二是部門平均消費傾向下降。既然消費率由這兩個因素決定，問題便轉換成運用何種方法以說明部門消費傾向和部門可支配收入占比下降的問題。我們認為，最好的方法是運用資金流量分析法。張全紅、陳昌盛分別運用最新的資金流量表(1992—2005)考察居民和政府部門的可支配收入和儲蓄情況，得出了兩個重要結論：一是城市居民和政府部門消費傾向下降，但是城市居民和政府部門的消費率是上升的，原因在于城市居民和政府部門的可支配收入占比在上升，即可支配收入的上升幅度大于消費傾向下降的幅度，因而城市居民和政府部門的消費率上升。唯一下降的是農村居民的消費傾向、可支配收入占比和儲蓄。二是國民儲蓄率的上升主要是政府和企業儲蓄增加的結果。不過文獻并沒有深入研究其產生的原因，但由此我們引申出兩個問題，第一，收入分配的方式與結構的改變應該是由經濟增長方式決定的，討論提高勞動者報酬占國民收入分配比重的關鍵在于經濟增長方式的改變，如果經濟增長方式還是資本驅動型，那么硬要改變收入分配結構，提高勞動者的報酬顯然不切實際，當然也會損害經濟增長；第二，居民消費傾向與政府消費傾向的關系問題。政府消費傾向為何下降?背后的原因是什么?這可能是所有問題的關鍵。雖然許多學者依據西方的預防性儲蓄理論說明我國的居民儲蓄率高是由于社會保障制度不健全等引起的，要求完善社會保障制度，近幾年政府也確實在這方面加大了支持力度，但是我們認為這并沒有抓住問題的根本。政府為何不提供像社會保障等公共品，而喜歡投資，即政府為何喜歡投資而不喜歡消費?為何目前的經濟增長模式是投資驅動型的而不是消費拉動型的?這些問題背后的原因是決定我國消費需求為何在過去12年擴大內需政策效果與預期差距甚遠的根本原因，也就是說，政府消費傾向下降問題的背后原因是什么，二位學者沒有進行深入探究。

關于我國的經濟增長模式對消費影響的問題，許多學者運用錢納里的經濟發展階段、新劍橋經濟增長模型和庫茲涅茨倒u曲線說明居民可支配收入下降存在必然性，如王仕軍(2009)認為，我國消費低迷的成因在于工業化、城市化加速發展的特定階段，“GDP崇拜”的發展觀和地方政府主導的外向型經濟發展戰略三大因素相互耦合的結果，即“發展階段一發展觀一發展戰略”是消費低迷的根本原因。但這些分析沒有進一步深入揭示為何會有“GDP崇拜”的發展觀及地方政府主導的外向型經濟發展戰略以及背后的原因。樊明(2009)基于中美政治制度比較提出了一種解釋：在美國制度下，資本和政府受到勞動者的約束，必須顧及勞動者的利益，從而實現了勞動的收入隨經濟發展而增長，呈現低投資率和高消費率；而在中國，地方政府官員主要由上級任命，長期以來，GDP是地方政府官員最主要的政績指標，由于GDP的增長需要資本和勞動等生產要素，資本相對稀缺而勞動相對富裕，地方政府往往更多地重視資本利益相對忽視勞動利益，進而在相當程度上導致了高投資率和低消費率的發生。這種解釋顯然是在說明勞動報酬占比下降是有深刻的制度背景的，不僅僅是經濟發展階段的必然選擇。同時經濟發展階段論等也不能解釋我國與國際比較而言過高的儲蓄率和過低的消費率問題，中國的消費低迷有其完全不同于西方的制度背景。

鑒于消費低迷可能對未來經濟運行產生重大的影響，提出一個能夠切實有效地改變這種狀況的政策措施尤其關鍵。從當前的文獻回顧看，政策措施主要是收入分配體制方面的改革即提高居民收入占比，但正如制度經濟學所言：“制度是至關重要的”，“制度是決定性的”?；诖?，本文嘗試運用制度經濟學的分析方法對消費低迷現象進行制度解構。

二、消費低迷的制度解構

諾斯等制度經濟學家強調，制度提供的是一個激勵系統，因而當前消費低迷的關鍵在于是否“做對激勵”。對于為何居民可支配收入占比下降、城市居民儲蓄率提高(消費傾向下降)、政府消費傾向下降，特別是地方政府為何熱衷于高投資、低消費，我們認為，都在于不合理的制度激勵。因此，消費低迷是對當前的制度激勵之反映。制度是什么?就是壓力型政績考核制度(見圖1)。正是中國特色的政績考核制度，產生了一系列“子”制度，導致消費持續低迷，擴大內需政策效果不理想。

1 壓力型政績考核制度

壓力型政績考核制度俗稱“績效考核制度”，本是一種現代官僚制度的正常需要，但是由于這個制度影響深刻，甚至決定了政府官員的升遷，即政治前途，因此被稱為“政治晉升”制度。這種制度是如何影響消費呢?我們認為，主要在于這個政績考核制度的特征是以經濟增長速度和稅收增長為核心考核指標，即“一票否決”制。由于人是理性的，會趨利避害，勢必對該制度作出反應，在這個制度下，各個行為主體，特別是地方政府官員對此制度激勵的反應就是一切以經濟增長為目標，什么方式能夠最快地實現經濟增長目標，特別是在有限的任期內實現經濟增長的方式就是最好的方式，即使帶有嚴重的后遺癥。由于投資是提高GDP增長速度最快的方式，而依靠消費需要的時間漫長，不符合官員任期內所需要的經濟增長的速度指標，因此經濟增長模式選擇必然是投資驅動型增長模式。為此，地方政府具有了“投資饑渴”的動力與壓力，也有很強的投資能力，主要包括：一是通過預算內財政收入進行的基礎設施建設等投資行為，以及通過預算外收入和對外借債進行的投資行為；二是可以通過多種途徑介入和干涉金融領域，迫使銀行按其意愿安排貸款；三是直接干涉企業投資，通過多種行政手段，如投資項目審批、經營許可證發放等影響企業的投資活動；四是提供各種優惠政策引進外商投資。正是在制度的激勵下，政府投資意愿強烈地推動了全社會固定資產投資高速增長，同時也推動了經濟的高速增長。

所以許多學者都指出，經濟增長方式的轉變關鍵在于政府轉型，政府職能不轉變，是不可能實現經濟增長方式轉變的。投資驅動型經濟增長模式正是壓力型政績考核制度的必然反應。傅勇、張晏等研究發現，我國的財政分權以及基于政績考核下的政府競爭，造就了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲；并且，政府競爭會加劇財政分權對政府支出結構的扭曲。說明政府，特別是地方政府的高投資傾向和低消費傾向是對我國的壓力型政績考核制度的反應，也說明地方政府為何一直存在“投資饑渴癥”和“重投資、輕消費”的所謂一貫“傳統”。其實這個“傳統”來源于特殊的壓力型政治晉升制度，而并不是所謂的中國特有的習慣傳統。

分配方式是由增長方式決定的。在我國的經濟增長方式尚屬投資驅動型條件下，分配方式必然偏向資本而不是偏向勞動者，符合新劍橋經濟增長模型說要求的經濟增長有利于資本所有者，以降低工人收入在國民收入中所占比重的方式實現經濟增長必然出現“豐裕中的貧困”現象，這就是我國改革開放30年來經濟增長了，但是廣大人民群眾并沒有充分享受到改革和發展成果的原因?，F實也說明為何《新勞動法》的實施遇到許多阻力，其中之一就是害怕資本外流或投資積極性下降損害經濟增長。由此許多人通常認為，我國勞動者報酬占比下降是由于收入分配制度，特別是二次和三次分配沒有起到提高居民收入的目的，反而提高了政府可支配收入的比重造成的，這種觀點僅僅看到了收入分配制度對收入調節的作用，而沒有看到什么是收入分配制度的決定性因素。勞動者報酬占比下降的根本原因不是分配方式的問題，而是經濟增長方式的問題。因此，比二次、三次分配調節更關鍵的是一次分配，而，一次分配恰恰是涉及經濟增長模式、增長路徑選擇的問題，如果不根本改變經濟增長模式，還是依靠投資驅動型和外貿驅動型，而不是依靠勞動者素質和技術進步的增長模式，收入分配肯定是向企業、政府傾斜，而不會是向居民傾斜，勞動者報酬占比下降的問題也就不能夠有根本性改變，進而居民消費的意愿也不能夠從根本上改觀。

2 投資偏向型財稅體制

我國的壓力型政績考核制度要求以經濟增長和稅收增長為核心，那么財政和稅收體制必然與之相配套。為了提高經濟增長速度和獲取更多的財政收入，自然形成了特殊的財政體制——“投資偏向”型財政稅收體制。

財政支出結構實質上反映的是財政支出的內部比例關系和財政職能的范圍，影響和決定著整個國家積累與消費的比例關系，因此財政支出結構反映出財政職能是重投資還是重服務，是刺激投資還是抑制消費。我國的財政支出結構具有“重投資、輕服務”的特征，產生刺激投資抑制消費繼而產生形成消費低迷的機理。目前財政支出中經濟建設費用占比偏高，公共服務支出偏低。2006年經濟建設費占財政總支出的27％，同期社會文教費等公共服務支出占財政支出的比重為26.8％，雖然經濟建設費占比在下降，但是1990～2006年間，大部分年份的經濟建設費增長率維持在13％以上，高于同期GDP增長率，1999年政府的經濟建設費增長率甚至達到20.1％，遠遠超過同期名義GDP增長率6.2％的水平。社會文教事業費則增長緩慢，甚至不及行政管理費的增長速度；而且國債資金投向的重點主要集中在建設項目領域，對于公共服務領域等方面的投入則很少。經濟建設費用比重大和增長速度快，公共服務支出比重過低和增長速度不高的財政支出結構，深刻反映出政府的職能仍然是倚重投資促經濟增長，自然抑制了消費。

稅收制度也具有“激勵投資、抑制消費”的特點，產生消費低迷的機理。因為稅收制度的設計主要是以保證更多的財政收入為主要目標，由此決定必然實施以流轉稅為主，所得稅和財產稅為輔的稅制結構，即一種間接稅為主的稅收制度。稅收制度對消費低迷的作用機理，一是間接稅制結構的轉嫁特征具有鼓勵投資和抑制消費的機理；二是間接稅制結構弱化收入分配功能，存在“逆向調節”，從而擴大收入不均等趨勢，降低居民消費傾向的機理。由于間接稅幾乎可以對一切商品和勞務征收，征稅對象普遍，稅源豐富，具有保證財政收入的內在功能特點，符合政府獲取更多財政收入的需要。但是由于間接稅的稅收負擔會轉嫁，又激勵了投資，自然抑制消費需求。理論上稅收本應該起到調節收入差距的作用，但是我國的稅收制度卻存在強化差距的趨勢。間接稅具有累退性質，加之遺產稅等財產性稅收的缺失，進一步導致稅收調節收入分配的作用弱化，強化了收入差距擴大趨勢，導致邊際消費傾向下降。目前的稅收制度是投資越多稅收也越多，稅收出現超正常增長，且大大高于GDP增長，表明收入分配向政府傾斜。

而政府初次分配收入(稅收)超高速增長透露的事實是，各級政府尤其是“地方政府越來越深地直接卷入了投資和生產過程”，政府的服務職能依然是“以經濟增長為中心”。建國初期，我國的國情需要此種財政稅收體制支撐，具有合理性，但是隨著經濟發展階段的變化，投資偏向型財政并沒有實現同步轉型，1998年12月我國就明確提出構建公共財政框架的目標，到目前為止，財政依然偏離公共財政方向，注重財政的投資職能而忽略其公共職能和消費職能。原因在于現行分稅制下，中央與地方的財權與事權劃分不夠清晰合理，地方收入與支出不對稱增加了地方政府干預以獲取更多財政收入的動機，同時，中央與地方稅種結構的劃分也不夠合理，地方財政過多依賴于增值稅、營業稅等流轉稅項目，而非財產稅等稅收收入，這使得地方政府不斷通過擴大投資、通過重化產業獲取財政收入。這就是1990年代以來我國稅收增長為何遠高于GDP和國民收入增長水平的根源，即投資偏向型財稅制度比較容易籌集收入。政府正是通過財稅制度，在初次分配和再分配環節中將收入分配向政府傾斜，使政府獲得更多的收入，但并沒有用作公共消費，而是轉為儲蓄，表現在國民儲蓄率的上升主要是政府部門的上升，更重要的是政府部門的儲蓄目的不是公共消費，而是轉化為政府投資和對國有企業發展的支持，進一步提高經濟增長速度。抑制消費不可避免。

3 市場化取向的公共服務制度

“市場化”取向改革目標確定后，我國的公共服務制度確立了“市場化”改革目標，如在1990年代相繼推出住房體制改革、教育體制改革、醫療衛生體制改革和國有企業改革，以“市場化具有效率”為信條，大力推進公共服務市場化，導致政府在主要公共服務如教育、醫療衛生和社會保障服務方面投入明顯不足。根據張全紅的研究(2009)，我國政府消費傾向存在波動下降的趨勢，原因在于公共服務制度以“市場化取向”為目標，大大減少了公共服務的支出比重。早在1993年，中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發展綱要》中明確提出：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4％。”但迄今為止，“4％”的政策目標尚未實現。同時，1990年代以來，儲蓄率變動的一個重要特征是城市居民儲蓄率上升，其重要的原因恰恰是公共服務體制“市場化取向”改革后，在社會保障體制不完善、覆蓋率有限的情況下，這些改革以“市場化”取向為目標，導致政府推卸責任，公共服務價格上漲，居民被迫為此進行強制性儲蓄。

提供公共服務是政府的基本職能之一，公共服務本身具有正外部性和市場供給會產生不公平等一系列問題，政府提供與否對國民消費影響很大，甚至是關鍵性的影響。張全紅(2009)的研究認為，政府消費傾向的下降，對國民消費率的下降具有雙重推動作用，它不僅會引起政府部門消費率的下降，而且會因為醫療和社會保障體系的不健全提高居民部門的預防性儲蓄，從而降低居民部門的消費傾向和消費率。其實政府提供公共服務即公共消費傾向不僅對居民的消費傾向具有重要作用，而且對居民的收入分配、消費、儲蓄等具有多重經濟效應。由于政府通過公共服務供給能夠改變消費者的支出和生產者的成本，提高居民的人力資本和能力，進而起到調節居民收入差距的效應，同時政府公共服務的供給與否會對公共服務的價格產生影響，公共服務價格的下降或上升會影響消費者的消費效應，進而對消費者產生促進消費或者抑制消費的效應，即消費“擠入效應”或“擠出效應”。政府提供公共服務之所以具有提高居民消費傾向或預防儲蓄性的效應，在于政府提供公共服務可以改善居民的預期，減少不確定性和消費風險，提高居民消費傾向；反之，增加居民消費的不確定性與消費風險，產生預防性儲蓄效應。

既然政府提供公共服務與否具有如此重要的經濟效應，為何還供給不足?原因在于政績考核制度壓力下，地方政府作為公共服務主要的責任承擔者，卻沒有動力提供公共服務，導致公共服務供需矛盾突出，成為當前社會發展的一大主要矛盾。而動力的缺乏在于公共服務或民生指標沒有進入或沒有成為績效考核的關鍵性指標，即不是“一票否決”指標，因而地方政府沒有動力提供。在財政分權以后，地方政府的財政能力下降，而責任和事務增加了，根據多任務委托代理模型的結論，作為中央政府的代理人，地方政府肯定會選擇能夠很好地顯示自己政績的任務并下足功夫；對不能夠顯示自己政績的任務則很少努力，這樣的“激勵制度”下當然是重視經濟增長和稅收增長，而且是過度重視，甚至損害其他方面的發展，如環境污染、職工權益保護等。隨著民眾對政府公共服務提供不足的壓力劇增，政府近幾年逐步改善了公共服務，反映在居民消費對經濟增長的貢獻上升。

4 城市偏向性制度

眾所周知，居民消費率下降的主要原因在于農村居民消費率下降，國民消費低迷的主要原因也是農村部門的消費低迷。當前我國城鄉居民消費水平存在較大差異，1個城鎮居民消費>3個農村居民消費是其真實寫照。為何城鄉之間存在如此巨大差異?這與我國一直實施的城市偏向性制度有關。制度經濟學家一直認為，制度是至關重要的，因而農村貧困的實質是“制度貧困”。建國以來我國一直實施城市偏向性制度，特別在戶籍制度、就業制度、金融制度、財政制度、公共服務制度等方面有明顯的體現。

在財政制度上，一貫實行重城市輕農村的財政支出原則，財政投資政策偏向城市。由于資源分配上采取以城市和國有企業為中心的政策體制，造成國家財政對農村投資甚少，致使農業發展的資金和技術短缺，整個農村經濟結構的調整升級缺乏動力和支撐體系。如國家財政支農支出占財政總支出的比重呈現逐步下降的趨勢，而且這一比例遠低于農業在國內生產總值中的比例，與農業在國民經濟中的地位和作用不相稱。同時實行城鄉二元稅收體制，而這種二元稅收體制的實質是國家有意無意地對農民實行身份稅制，結果是農民稅收負擔相對偏重，而且未能體現稅收公平原則①。

在公共服務制度上，實行“一品兩制”即同一種公共品，在城市由各級政府通過一般工商稅收入支付其成本，城市居民免費或低價享用；在農村則基本由農民支付成本，政府只給予少量財政補貼?！耙黄穬芍啤钡墓┙o制度導致城鄉居民在享有公共物品方面存在巨大差距，城市人在人均醫療保障支出上是農村人的3倍以上，農村人因病返貧現象突出。城鄉之間的公共服務差距巨大，還體現在農村幾乎沒有什么社會保障，以及城鄉之間的教育水平差距很大等方面，進一步導致城鄉之間收入差距拉大，2008年達到歷史最高水平，城市居民收入幾乎是農民收入的3.5倍，如果將義務教育、基本醫療等社會保障因素考慮在內，估計我國的城鄉實際收入差距已達到5：1到6：1。

建國以來實施的城市偏向性制度，是為了實施工業化發展戰略的需要，對此，農村為改革和發展做出了巨大的貢獻，但是1990年代以來我國還存在城市偏向性制度，原因同樣是壓力型政績考核制度的延續。地方政府在經濟生活中始終扮演著重要的角色，由于中央政府通過GDP增長率考核地方政府的業績，地方政府的首要目標是發展當地經濟，而經濟的增長又主要來自于城鎮地區的非農產業，因此，在地方財政支出中必然只有很少的部分是面向農村的。新中國60年，政府一直主導著國民經濟運行，只不過改革開放后，特別是財政分權后，策動經濟周期波動的主體不再是中央政府，而是地方政府。財政分權導致事權與財權不匹配，地方政府在壓力型政績考核制度下，為了發展經濟必然讓更多的資源進入城市，加之農村利益集團分散，沒有自己的完善組織，與城市的博弈明顯處于弱勢，更使政府的各項制度偏向城市。

據此，我們認為，特殊的政治體制與經濟體制的結合是導致消費低迷的真正原因，要破解消費低迷，不僅是增加居民收入的問題，更關鍵的是如何形成居民收入的穩定增長機制，對此必須重構政治與經濟制度。

三、利于消費增長的制度重構

1 以科學發展觀為指導重構政績考核制度

重構有利于消費增長的制度關鍵在于重構政績考核制度。第一，以科學發展觀為指導，樹立正確的政績觀，實現從單純追求經濟增長的片面政績觀向為實現經濟社會全面發展的政績觀轉變。第二，建立和完善科學的政績考評體系，在指標體系的設置上，應反映經濟、社會和人的全面發展，不能片面地用經濟指標考核干部。在經濟指標的設置上，要重視反映經濟發展的指標，而不只是短期的經濟增長指標。

2，以構建公共服務型財稅體制為方向重構財稅制度

投資偏向型財稅體制的“重投資、輕消費”特征嚴重抑制了國民消費的擴張，必須重構財稅體制，并構建公共服務型財稅體制。第一，政府財政支出結構的轉變，應由過去“重投資、重建設”向“重消費、重服務”轉變，提高公共服務支出比重，逐步壓縮經濟建設支出和行政管理支出。第二，稅收體制從間接稅為主向直接稅為主轉變，充分發揮稅收對收入和消費的調節作用，提高個人所得稅的起征點和對高收入群體征收較高的個人所得稅，促進收入的相對公平；積極研究開征財產稅、遺產稅、社會保障稅和環境稅等。

3 以建設服務型政府為動力重構公共服務制度

“市場化取向”的公共服務制度嚴重抑制了居民消費意愿，必須重構公共服務制度，建設服務型政府。第一，確立公共服務是政府的基本責任，轉變政府職能，實現由經濟建設型向服務型轉變，大力提高公共服務支出的比重。第二，堅持以公平性原則為主，兼顧效率，正確區分市場與政府的邊界，防止“市場失靈”。第三，強化政府對公共服務提供的責任，區分提供與生產，構建政府主導的多中心提供模式，實現政府、社會、個人協調配合的供給機制。

4 以實現城鄉協調發展為目標重構城鄉關系制度

根源于城市偏向性制度下的農村消費低迷是整個國民消費低迷的主要原因，必須重構城鄉關系制度，實現城鄉協調發展。第一，樹立城鄉統籌協調的發展觀，實現城鄉發展的機會均等；第二，二元財政體制向公共財政體制轉變，加大對“三農”的財政支持力度，提高財政支農的比重；第三，“一品兩制”向城鄉公共服務基本均等化轉變，實施工業反哺農業、城市支持農村的戰略。提高農村公共服務水平，加大對農村的財政轉移支付力度，提高基層政府提供公共服務的能力。

(責任編輯：張琦)