城鄉公共服務均衡發展:“制度創新型”與“經濟溢出型”

[摘要]推進城鄉公共服務均衡發展存在兩種模式。在城鄉隔離的情況下，主要是“經濟溢出型”方式，即經濟發展到較高水平，公共財政非常充裕，高出城鄉二元隔離的藩籬，溢出的部分用于改善農村基本公共服務；另一種是著力于建立城鄉統一的公共服務制度，破除城鄉二元結構，通過體制改革、機制創新，降低服務管理成本，減少投入仍可達到原有效率，或保持同等投入就可提高效率，形成“制度創新”模式。比較研究的結論是，我國廣大發展中地區推進城鄉公共服務均衡發展的最佳方式應是“制度創新型”。

[關鍵詞] 制度創新型；經濟溢出型；城鄉公共服務制度

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2010)01－0045－06

一、引言

一些先發地區當經濟發展到越過城鄉藩籬的水平，即公共財政相當充裕后，將溢出部分用于改善農村基本公共服務，推進城鄉公共服務均衡發展的方式，本文稱為“經濟溢出型”。“經濟溢出型”方式的前置條件是經濟發展水平較高，公共財政較寬裕。

但另一種方式，比如成都城市經濟發展并非到了足以解決農村問題的水平，城市公共服務也沒有發展到接近飽和的程度，也就是說，城市經濟遠沒到已經自然溢出城鄉二元隔離可以很闊氣地用于大力發展農村公共服務的程度，促進再發展的投入與提高農村公共服務水平的投入依然是公共財政面臨的突出矛盾和問題，但作為率先在全國實施“城鄉一體化”發展戰略和國家級統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都探索了另一種方式，這就是著力于破除城鄉二元結構，建立城鄉統一的公共服務制度，并通過體制改革、機制創新，推進城鄉公共服務均衡發展，逐漸形成“制度創新型”。

二、“制度創新型”方式的形成與要素

“制度創新型”是一種全新的推進方式。制度創新就是制度變革。眾所周知，制度變革必須打破傳統制度形成的利益格局。而打破傳統城鄉公共服務資源配置的利益格局，不僅涉及城鄉居民的利益分配取向，而且涉及區域經濟發展方式的變革，進而影響推動區域經濟社會發展的傳統力量。所以，打破傳統城鄉公共服務資源配置的利益格局，不僅是“驚險一跳”，而且會面臨傳統力量的強大阻擊，考量著決策者的智慧和能力。因此，“制度創新型”必須解決兩大問題：一是對推進城鄉公共服務均衡發展作出剛性安排，才可能沖破傳統力量設置的種種阻力；二是所建立的新體制、新機制能夠提高效率，盡其可能減少傳統受益群體的利益損失，實現“帕累托最優”。

可見，對城鄉公共服務統一作出剛性安排，建立相應的新體制、新機制，是構成“制度創新型”方式的主要元素。對城鄉公共服務統一作出剛性安排，是樹立和落實科學發展觀，實現“以人為本”的集中體現。經濟快速發展和發展很不平衡形成的差距，是影響社會和諧的主要矛盾和問題，也是迫切需要解決的主要矛盾和問題。當經濟發展到一定水平并處于矛盾多發階段時，縮小差距、維護穩定上升為主要任務，而城鄉公共服務均等化是維護社會穩定的保險閥，建立城鄉統一的公共服務制度是解決發展很不平衡從而造成受益也很不平衡這對矛盾的根本途徑。現實是：即使在成都這樣相對發達的地區，由于長期受“大城市化”影響，相比中心城區而言，偏遠區縣經濟發展的任務更艱巨、要求更緊迫。投入是經濟發展的前提和直接動力，同時也是政府主導推進城鄉公共服務均衡發展的前提和直接動力。偏遠區縣可支配資金有限，同時發展經濟和發展公共服務受到資金瓶頸的掣肘，面臨如何平衡的難題。

制度是實現特定目標的剛性安排。如何實現特定目標，需要相應的體制和機制保障。如果說，經濟體制是指具體的組織、管理和調節國民經濟運行的制度、方式、方法的總稱，由此類推，城鄉公共服務均衡發展的體制則主要包括政府組織建設與職能設計、基層(村、社區)組織的對接、城鄉公共服務均衡發展的運行方式。體制的優劣，決定著發展速度和服務水平。體制建設涉及適應城鄉公共服務均衡發展的政府機構改革和職能轉變是否到位；涉及與城鄉公共服務對接的村(社區)及其相關組織機構是否已經建立；涉及政府公共財政體制改革已經不可逆轉地朝著城鄉統一的方向深化及由此產生的公共服務分類供給制度是否建立，和政府多種方式(政府購買、政府委托、政府特許等)提供公共服務的體制是否已經建成；促進城鄉公共服務均衡發展的人事制度是否已經建立；事業單位轉制改革，城鄉社會管理、教育、醫療衛生、科技等類人才是否能夠雙向對流等。

機制是指有機體各構成要素之間相互聯系和作用的關系及其功能。機制的優劣決定著效率。在構建促進城鄉公共服務均衡發展的機制中，決策與執行兩個節點的機制創新最為重要。涉及圍繞公共服務重大事項建設的民主決策機制是否已經建成和完善；政府提供城鄉統一的公共服務的經費預算機制是否已經建成和完善；政府買單、市場生產的運行機制是否已經建成和完善；社會組織參與公共服務的機制是否已經建成和完善；提高公共服務水平的人才激勵機制是否已經建成和完善。

成都著力促進城鄉公共服務均衡發展起步于2003年成都實施城鄉一體化發展戰略，到2008年11月，正式出臺《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見》(以下簡稱《意見》)，成為成都推進城鄉公共服務均衡發展繼往開來的標志。在總結改革探索的經驗和已經取得的成效的基礎上，明確提出以村(社區)為重點，以構建城鄉統一的公共服務制度為關鍵，推進城鄉公共服務均等化。到此，“制度創新型”成都方式基本定型。分析成都方式的形成過程，有如下特點：

1 努力建成保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入體系

建成覆蓋城鄉的公共財政體系是城鄉統一的公共服務制度建設的重中之重。首先是建立與城鄉一體化發展相適應的縣鄉財政管理體制。成都對經濟相對發達、財政收入規模較大、增長較快的鄉(鎮)實行分稅制財政體制，并進一步完善和健全鄉(鎮)財政管理制度；對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉(鎮)，則實行“鄉財縣管”試點，根據各區(市)縣經濟發展水平和財力狀況，按照綜合預算和基本支出優先保障的原則，對鄉(鎮)公用經費定額分A、B、C三類制定統一的最低保障標準。第二是完善財政轉移支付制度。通過優化轉移支付結構，逐步彌補困難區(市)縣的財力缺口，均衡地區間財力差距，促進區(市)縣間財政保障公共服務能力的均等化，增強區(市)縣推進城鄉統籌發展的財政保障能力。第三是建立城鄉公共財政支出保障機制，形成保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入體系。

2 建成民主評議、民主決策、民主監督的公共服務管理機制

民主評議、民主決策、民主監督，是建設城鄉統一的公共服務制度和現代公共事務管理不可或缺的內容。民主評議機制，即以公共服務和社會管理對象為參評主體，以群眾滿意為客觀標準，按照客觀公正、群眾參與、簡便易行、講求實效的原則形成的社會評價結果與管理服務組織和人員的政治、經濟待遇掛鉤的獎懲機制，將過去“組織考評、上級認可”的獎懲機制改為“綜合考核、社會評議”的獎懲機制，讓所有服務人員形成緊迫感，使片站與片站、片站內部之間形成競爭，主動下村到戶，送科技，搞培訓，推廣新品種，落實樣板田和示范戶。民主決策機制主要體現為建立健全村民議事會等制度，將涉及廣大村民切身利益的事，無論大小，都交給村民議事會討論決定。民主監督機制主要體現為賦予受益群眾知曉權，上級下配的綜合資金或專項資金定向公示。民主評議、民主決策、民主監督機制的形成，不僅節約成本，而且提高了公共服務的效率和效益。

3 建成協同配合、管理有序、服務有力的村級公共服務和社會管理隊伍

城鄉公共服務內容龐雜，公共服務和社會管理政出多門，難免成本高、效率低。要使有限的資源發揮最大的效益，必須建成協同配合、管理有序、服務有力的村級公共服務和社會管理隊伍，這就需要進行人事制度改革。成都一些區縣的試行做法是，在明確政府公共服務職能基礎上，對從事公共服務和社會管理的部門進行分類改革，實行“三個轉變”。一是由養事必養人向養事與養人分離轉變；二是由管產合一向管產分離轉變；三是由城鄉分割、部門所有向城鄉統一、同類合并轉變。打破部門分割，整合縣級服務機構和人員，建立綜合性服務平臺；打破行政區劃限制，按經濟發展特點、產業功能定位、服務工作量劃分服務區域；打破村(社區)服務組織的自我封閉，建立精干高效的服務網絡。推動城鄉人才互動，鼓勵服務人員到農村基層，由此形成協調配合、管理有序、服務有力的村級公共服務和社會管理隊伍。

可見，“制度創新型”方式的前置條件是有一個能夠有力推進城鄉公共服務均衡發展的體制和機制。制度本身不會直接產生公共服務所需資金，而是通過創新體制機制，改革原有機構臃腫、人浮于事的體制，改善低效率的運行機制，使其達到過去公共服務的效率標準所需的資金成本在新體制新機制的作用下能夠降低，使原計劃安排的資金額度在新體制新機制的作用下產生遠比過去更大的公共服務效率。這種通過體制機制創新，降低服務管理成本，減少投入仍可達到原有效率，或保持同等投入也可提高效率，即效率的提高直接來自新體制新機制的“制度創新型”方式，其優勢是：以相同的投入放大城鄉公共服務均衡發展的實效為目標，有力地促進城鄉公共服務優質資源(特別是人才資源)配置均衡。

三、“制度創新型”方式與“經濟溢出型”方式比較

促進城鄉公共服務均衡化，在我國，經濟發達地區普遍選擇“經濟溢出主導型”方式。本文選取廣州市經濟發展較快的區鎮村與成都市所屬的區鎮村進行比較，以便分析兩種方式、兩種路徑選擇各自的優長和薄弱點。

1 成都廣州兩地區縣級經濟發展水平與公共服務支出比較

番禺區在廣州的12個區縣中，2008年的GDP總值和一般財政預算分別排名第五和第二。2008年番禺區人均GDP達到73554元，是成都金堂縣的5.5倍。該區2008年GDP總量為727.6億元，是成都武侯區和雙流縣GDP總量的2倍多，是金堂縣GDP總量的7倍。2008年番禺區人均財政收入為4436元，是金堂縣的2.7倍。

經濟的快速發展直接帶動了財政收入的增加，增強了其供給農村公共服務的能力。2008年番禺區用于公共服務的財政支出達到26.81億元，分別為武侯區的3.5倍，雙流縣的2.5倍，金堂縣的6.1倍。番禺區財政總支出的44.13％投入到公共服務的管理和建設中。

從資金構成分析，番禺區本級和鄉鎮政府承擔了公共服務的主要投入，分別達到了16.62億元和8.85億元，市一級轉移支付只作為輔助，基本上是自給自足，這與成都第三圈層縣市主要依賴縣級以上財政轉移支付形成鮮明對照。

2 成都廣州兩地鎮、街道公共服務財政支出水平和結構比較

番禺區沙灣鎮與雙流縣華陽街道、金堂縣淮口鎮的財政實力比較，2008年沙灣鎮GDP總量為30.1億元，是淮口鎮GDP總量的2.15倍。沙灣鎮財政支出額度和用于公共服務的支出遠高于成都的大多數農村地區，沙灣鎮將1.08億元用作公共服務事業建設，占總財政支出的44.56％，其人均公共服務財政支出是華陽鎮人均253元的2倍，是第三圈層淮口鎮人均25.49元的20倍。

沙灣鎮與華陽街道都將基礎教育與就業社會保障作為公共服務的重點項目加以開展，番禺鎮教育投入占公共投入的比重為58.81％，華陽為40％，比番禺低18.8個百分點，公共衛生次之，文體類的公共服務較少；淮口鎮基礎教育投入占比僅5％，公共衛生和就業社會保障成為其重點，分別達到57％和30％，而文體事業的投入相對較少。

3 成都廣州兩地村級公共服務現狀比較

兩地村級基本公共服務地區差異的具體表現：(1)成都第二、三圈層的農村社會保障水平較低，覆蓋率有待提高。在養老保險、最低生活保障和五保供養金等指標上，廣州沙南村與成都蒲草村、望江村皆呈現出較大差異。沙南村的農村最低生活保障金額為2880元/人·年，基本與成都第一圈層武侯區陸壩村的農村最低生活保障水平相當，但遠高于成都華陽街道蒲草村752元/人·年和望江村的540元/人·年的水平。番禺區沙南村的社會養老保險總額達到2162，88元/人·月，且覆蓋了87％的農民，而金堂縣望江村的社會養老保險額僅為767元/人·月，覆蓋率尚未達到一半。此外，望江村的農村最低生活保障金僅為540元/人·月，且僅覆蓋了3％的困難群眾。(2)農村基礎設施建設：番禺區沙南村的自來水用戶和天然氣用戶比例達到100％，而目前成都第二圈層和第三圈層尚有很大比例的農村地區居民沒有實現飲水安全，天然氣普及率低。此外，番禺區沙南村的電話也基本普及，華陽街道蒲草村和金堂縣望江村僅為30％和5％。

4 成都廣州兩地集體經濟參與公共服務比較

廣州市番禺區村集體資產收入直接或間接地負擔了幾乎所有的農村公共服務。番禺區實行“村財鎮管”，鎮設立財務中心，對各村的收入支出進行統一管理。沙南村將集體收入大部分用于該村的公共服務管理，其中有一半用于支付教育、醫療、養老、環衛等方面的開支。沙南村2008年村集體經濟總收入4892977.36元，純收入4278713.09元，公共服務和社會事務總開支2020835元，占全年總收入的41.3％；占全年純收入的47.23％。成都第一圈層的陸壩村和第二圈層的蒲草村也將近一半的集體收入用于公共服務，而金堂縣望江村由于經濟發展水平落后，村辦企業很少，集體經濟幾乎是個空殼。

5 基本結論

通過比較觀察，可見，經濟發展是提高公共服務水平的基礎。即使如成都努力建成“制度創新型”供給模式，試圖通過制度建設、體制改革、機制創新提高城鄉公共服務的效率和村級公共服務水平，由于邊遠地區村鎮經濟弱小，村級公共服務的部分指標仍難以落實，體制機制的力量也鞭長莫及，與經濟發達的廣州番禺相比差距較大。

在兩地人口大致相同的情況下，無論是地區生產總值還是地方財政一般預算收入、地方財政一般預算支出，其人均水平廣州幾乎是成都的2倍①。可見，高水平的村級公共服務得益于地方經濟高度發達的溢出效應。但廣州也與全國一樣存在經濟發展很不平衡現象，城鄉差距、圈層差距的矛盾比成都突出。“領導干部如果到從化、增城的北部去調查，到農民家里看一看，就會有強烈的愧疚感，甚至會流下眼淚。這些地方離廣州市區也就一兩個小時的車程，但與城市完全是兩個天地”。從“全域廣州”的角度看，盡管廣州的經濟發展水平高過成都，但由于制度性安排滯后，城鄉之間、圈層之間公共服務均衡化程度普遍低于成都。

成都村級公共服務建設的支撐點是努力建成城鄉統一的公共服務制度，通過體制機制創新降低服務和管理成本，通過制度的剛性安排推進城鄉公共服務均衡發展和村級公共服務建設。成都村級的公共服務供給水平整體上能夠處在中上水平，得益于通過實施“城鄉一體化”發展戰略，努力構建扁平化的“全域成都”發展新格局，從而初步建成了城鄉統籌、“四位一體”科學發展的體制機制，確保改革發展成果城鄉居民共享。

四、完善兩種推進方式的對策建議

不難發現，無論是“制度創新型”還是“經濟溢出型”都各有優劣。那么，如何彼此取長補短，實現兩種方式的效益最大化呢?

1 推進“制度創新型”應以“擴權強鎮”為內容，以優先發展重點鎮為重點，推動鄉鎮行政管理改革，大力發展鎮域經濟，夯實公共服務均等化持續發展的基礎。

“制度創新型”方式的優勢固然突出，但公共服務水平的持續提高離不開經濟發展基礎，離不開科學發展。作為發展中地區，村級公共服務水平能否持續提高，基本點在鎮域經濟能否持續發展。鎮域經濟對推進城鄉公共服務持續均衡發展，提高村級公共服務水平具有全局意義。緩解政府既要促進中心城市再發展又要促進城鄉公共服務均衡發展的經濟壓力，有效的途徑和辦法是加快重點鎮建設和城鎮化進程。大城市帶大農村，農村發展的驅動力量主要來自大城市。如果優先發展重點鎮也具備了強勁的驅動力，大農村的發展就由中心城市獨輪驅動轉變為多輪驅動。因而小城鎮，特別是優先發展重點鎮，不僅肩負著發展縣域經濟的重任，還肩負著區域均衡發展的重任。顯然，肩負著全新任務的優先發展重點鎮，其原有的行政結構、行政能力已不適應新形勢新要求的需要。

十七屆三中全會《決定》提出：“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限”，這為成都小城鎮行政體制改革提供了政治保證和改革方向，因此，要對優先發展重點鎮進行“擴權賦能”。(1)加強重點城鎮一級財政職能，以便發揮其在統籌城鄉推進城鄉一體化中的主體性作用，和提供公共服務方面的主體作用；(2)對優先發展重點鎮賦予經濟發展權和城市管理權，促使其加快小城鎮向中小城市形態提升的動能。這也利于在全市城鄉形成多級主體、多方面力量、多個積極性，共同推動農村城鎮化進程。

2 推進“制度創新型”應深化農村土地產權制度改革，推動農村資源要素資本化，發展新型村集體經濟，做實做強村級公共服務的經濟基礎。

發達地區的經驗表明，壯大村社集體經濟是推動農村公益事業發展和搞好村級公共服務的基礎。成都改革農村土地產權制度為改善基層治理結構和發展村集體經濟提供了契機。理論上講，農村土地產權制度改革，明確了農民對承包地和宅基地的使用權屬，也從根本上厘清了農民與集體在財產權利方面的關系，即在為確保農民土地產權利益不受侵犯提供制度保障的同時，也為構建新型集體經濟組織尤其是產權清晰的現代集體經濟組織提供了條件。以“還權賦能”為要義的農村土地產權改革，由于產權主要由所有權和使用權兩大部分組成，農民在土地流轉中獲得更大利益的同時，村社集體也能夠獲得更大的利益。而且，由于產權改革是全面的改革，村社集體原有的資源也可獲得相應的產權資格。所以，在完善農村土地產權改革各項政策和措施中，在深入推進農村土地產權改革的過程中，要合理劃分既有利于農民增收又有利于集體經濟增強的利益邊界。(1)繼續抓好農村土地整理項目工作，按照國家的要求，做好土地的占補平衡和新增土地指標的市場化運作，堅持新增土地作為集體資源，使之成為發展新型集體經濟的資本要素；(2)大力推進農村新型專業合作經濟組織發展，建立產權清晰、權責明確、管理科學、運轉有效的新型集體經濟合作組織，將農民組織起來共同應對市場，同時，在集體經濟組織發展的同時，為農民建立一個享有公共服務的村級經濟組織網；(3)明確界定農村集體土地的完整所有權以及農村股份經營合作社的地位，使村民自治組織將所擁有的集體資產包括完整所有權的土地資產注入股份合作經濟組織，給予經濟法人地位開展經營活動，并在稅收方面給予特殊優惠，促進村集體經濟的發展和壯大。

3 推進“制度創新型”應繼續深化公共財政體制改革，建立與區域均衡發展要求相適應的財政轉移支付制度。

區域內發展很不平衡是普遍存在的現象，因而公共服務均衡發展不僅涉及城鄉，也涉及區域內部，所以成都提出了“全域成都”的均衡發展理念。“全域成都”的目標或價值在于城鄉和區域內均衡發展，使成都范圍的城鄉居民享有相對均衡的公共服務。實現這一目標或價值的關鍵環節是劃分經濟功能區，將市財政轉移與各區(市)縣的功能和產業發展定位掛鉤，根據不同的功能和產業發展定位確定財政轉移支付的多少。建議(1)在科學劃分功能區的基礎上，堅定不移地推進各功能區的建設和發展。盡快摸清各功能區的財力狀況，測算區(市)縣承擔各自基本公共服務的財力需求，其定量在全市綜合平衡，促進基本公共服務均等化；(2)明確各級政府基本公共服務的支出責任，按照基本公共服務均等化標準測算各級政府所需的財政支出規模；(3)將村級公共服務和社會管理經費納入各級政府的財政預算。

4 推進“經濟溢出型”應努力建成完善的體制機制，借助體制機制的力量，使經濟優勢發揮更大效益。

即使在經濟發達地區，發展經濟依然是第一要務，與發展中地區相比，僅僅是推進發展的再投入與提高城鄉公共服務水平的再投入兩者之間的壓力輕一點，但提高城鄉公共服務水平的資金仍然是有限的。如果有完善的體制機制，將會放大投入的效率，能夠有力地解決區域全覆蓋問題。比如，公共服務產品的生產和管理相分離推進政府行政職能轉變，政府采購，以質定價，引進市場競爭機制的做法，公共服務中養事不養人的事業單位人事體制改革，公共服務的增量部分實行新體制、新機制，打破人事體制壁壘，一視同仁，存量部分實行同類合并，精簡機構，對無法適應新形勢新要求但具備照顧條件的，保持待遇不變，騰出崗位，對不具備照顧條件的，實行履職能力培訓，多次培訓仍達不到要求的，解除聘用合同或停職待崗；實行優質人才資源均衡配置、“城鄉雙向流動”的干部選拔、技術職稱晉升的制度性規定，確保農村能夠享受高質量的基本公共服務。

(責任編輯：張琦)