論自然保護區生態補償及實施路徑

[摘要]通過建立自然保護區來有效地保護自然資源和建設生態環境，是我國實施可持續發展的一個重要戰略任務。自然保護區作為以保護野生動植物、生態系統、地質構造以及水源地等自然綜合體為核心的自然區域，是最值得獲得區際生態補償的區域。但如何通過生態補償來有效地建設保護區在現實操作中仍存在一些難題。為此，一方面要實施差異化自然保護區生態補償，加強對其管理；另一方面又要適度增強保護區的自我發展，提高生態補償能力。

[關鍵詞]自然保護區；生態補償；差異化

[中圖分類號]S759.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2010)01-0108-06

一、自然保護區生態補償的必然性

作為一項生態環境措施，生態補償受到了國內外越來越多的關注，我國政府也在實踐中逐漸將生態補償的原理應用于自然保護區建設。自然保護區是大自然賦予人類的珍貴禮物，具有重大的經濟、生態、文化、科學以及美學和娛樂等價值，對人類社會的繁衍生息和可持續發展至關重要。為了保護好自然保護區生態環境，必須對其進行合理的生態補償。

1 開展保護區生態補償是保護自然之必須

自然保護區的出現不是偶然，而是經濟社會發展到一定階段后人們為了改變生態環境惡化趨勢做出的一種理性抉擇。自然保護區往往是有代表性的陸地、水域、海岸和海洋等自然生態區域、珍稀瀕危野生動植物物種天然集中分布區域，對保護自然生態環境和生物多樣性具有重要意義，為觀察研究自然界的發展規律，保護和發展稀有和珍貴生物資源及瀕危物種，引種馴化和繁殖有價值的生物種類，進行生態系統以及與工農業生產有關的科學研究，環境監測，開展生態學與環境科學教學和參觀游覽等提供良好的基礎。

為了有效保護自然環境，我國于1956年在廣東建立鼎湖山國家級自然保護區，標志著中國當代自然保護事業的發軔。50多年來，我國自然保護區從無到有、從小到大，初步形成了布局基本合理、類型較為齊全、功能漸趨完善的體系。據環境保護部統計，到2007年底，我國內地已經建立自然保護區2531個，總面積15188萬公頃。其中，國家級自然保護區303個，占地9365，6萬公頃。再加上具有保護區性質的風景名勝區、森林公園、海洋公園、地質公園等，保護區總面積占到了我國國土面積的17％，從表面數字上看，我國保護區的占地規模遠高于全球保護區面積占陸地面積的12％的平均水平，對保障生態安全作出了積極貢獻。

為了更好地發揮對自然保護區的保護職能，必須由區外主體進行生態補償，確保能保護好我國自然遺產最珍貴、自然景觀最優美、自然資源最豐富、生態地位最重要的區域，保護好自然資源、生物多樣性和維護生態平衡，體現科學發展觀，實現人與自然和諧相處。

2 開展保護區生態補償是維護公平之必須

毋庸置疑，自然保護區工作是項光榮而重要的事業，是保護生物多樣性、改善生態環境條件、促進人與自然和諧的重要措施。但由于我國自然保護區起步相對較晚，加之技術、經濟等各方面條件的限制，發展也相對緩慢。

目前我國自然保護區存在著較大矛盾，突出體現在保護區建立后，當地社區村民原有的生產生活方式被迫改變，生存成本增加，制約當地經濟發展，村民與保護區之間矛盾沖突不斷；其次，我國目前實行的國家為主體的政令管理模式單純重視國家意志，關注公共利益，漠視甚或忽視當地群眾的正當生存權利而不能適應保護區的發展，非但沒能取得理想的保護效果，還造成保護局與村民之間的對立和沖突。這兩個矛盾又相互作用與加強，使我國自然保護區工作出現難度。

就自然保護區而言，國家在資源管理上實行的是封閉式的強制性保護措施。《自然保護區條例》第十八條將保護區按功能區劃分為核心區、緩沖區和實驗區。對不同區域做出了相應程度的限制進入的規定。這種管理措施限制了當地社區居民對自然保護區內資源的利用，甚至對一些可適度開發的資源如林木等社區居民也無法開發利用，從而影響了其傳統生產和生活質量。

自然保護區在涵養水源、保持水土、改善環境和保持生態平衡等方面發揮著重要作用，這些正向的外部效益是其他區域共享的，其相應的成本付出和機會成本損失卻由自然保護區的居民來承擔，這無疑是不公平的。因此，在自然保護區要加強區際生態補償，其補償范圍明確，主要是自然保護區及其周邊社區；其補償對象也比較明確，包括處于邊界內部以及周邊社區的承擔損失的政府、居民及相關企業。通過合理補償，有利于體現公平，同時也可以提高人們保護自然的積極性，真正使保護區成為實現人與自然和諧相處的主要載體，體現和諧社會之要義。

3 開展保護區生態補償是區際和諧之必須

我國自然保護區主要的特點是數量眾多而且分布比較分散，從空間分布上看，我國自然保護區大多地處貧困區域。比如，我國約有80％左右的自然保護區集中在西部地區，而東部大部分省份保護區的面積比例只有5％左右。這往往是由于，因某區域的貧困或邊遠帶來了與外界的隔絕，減緩了自然資源和生態系統的破壞程度。但與此同時，由于經濟基礎落后、思想文化封閉和交通等基礎設施的不足，保護區所屬地區往往還保留著傳統的生產生活方式和資源利用方式，對自然保護區內的資源還存在相當程度的依賴。自然保護區的建立，卻直接限制了區內民眾對自然資源的開發與利用。保護區的禁止開發性質決定了這些區域的經濟社會發展按傳統方式進行必然落后。

由于我國經濟發展水平不平衡，造成的東西收入差異進一步加劇了我國保護區發展的不平衡。經濟發展條件好的東部地區，因為有更多資金投入保護區的發展和維護，區內居民有更多收入來源，所以東部地區的保護區和周圍的社區關系比較融洽。而西部貧困地區因為經濟收入水平低，除了國家的有限補償外，當地政府沒有更多資金對保護區進行補償和維護。因此，為打破保護區在分布上的不合理性，實現區際和諧，也必須開展多種形式的保護區生態補償。

二、實施差異化自然保護區生態補償

保護區存在著時空、類型的差異，在保護區生態補償中也應該分階段分類分區地加以實施，因時因勢因地制宜，從而提高保護區生態補償的效果。

1 分時段補償

自然保護區長期承擔著生態保護功能，設立時限較長，需要劃分補償階段。按照生態環境承受的壓力與其承載能力的關系，可以將自然保護區分為初期、中期和后期三個階段。一般來說，初期階段10～20年是自然保護區的建設初期，生態環境壓力遠高于其承載能力。中期階段20～30年是保護區建立一段時間后的過渡期，生態環境壓力與其承載能力基本相適應，但壓力時有反彈。后期階段是自然保護區的平穩時期，生態環境壓力低于其承載能力，基本穩定且不反彈。

在三個不同的時間階段，自然保護區生態補償的方式、重點和標準是不同的。

(1)初期階段的補償

在自然保護區設立初期，中央和地方政府通過設立專項資金的方式對受損對象采用貨幣補償或者實物補償。初期補償的重點分為三項：一是對受損對象的增支減收根據實際損失進行彌補；二是對路、水、電、廢棄物處理等基礎設施的投入；三是對提高公共服務水平的投入，主要包括基層政權運轉、社會公益事業的投入，使公共規劃與戰略服務水平與廣域自然保護區的基本需求相適應。其中，對因生態建設和環境保護導致的企業和居民增支減收進行足額補償；對基本公共服務支出的補償，以接近或者達到保護區所在省份中等水平為宜；對生態環境保護基礎設施的投入以及有利于生態環境保護的相關產業培育的投入，依相關規劃進行確定。

(2)中期階段的補償

中期利益補償包括政府補償和企業補償。政府補償占主導地位，以財政轉移支付為主；企業補償主要是將特色資源開發利用的級差收益轉化為補償基金。補償重點是，繼續鞏固生態保護建設成果，形成廣覆蓋、多層次、多形式的教育衛生服務網絡，使政府公共服務和城鄉居民收入總體上略高于所在省區平均水平；經濟社會活動規模與資源環境承載能力基本相適應。

(3)后期階段的補償

后期階段補償方式與需求相適應，既有實物補償，又有價值補償。此時補償渠道已形成，規模基本穩定。補償重點是穩定生態功能，鞏固長效機制，使生態環境保持良性狀態，居民生活和公共服務達到所在省區較高水平。

2 分類補償

從類型上看，保護區可以參照有關保護區的分類進行有針對性的補償。我國的自然保護區按照建立的行政級別分為國家級、省(自治區、直轄市)級、市(自治州)級和縣(自治縣、旗、縣級市)級。這種級別分類和保護區的管理方式沒有直接的關系，但和保護區管理的嚴格程度和獲得政府等方面的重視程度緊密相關。從目前操作的情況來看，我國各保護區主要是以行政級別分類為主、參考地理類型分類①進行有差別的補償，即國家級的自然保護區補償投入一般高于省、市、縣同類型保護區；省又高于市縣，市又高于縣；同時，又與區域經濟GDP實力直接掛鉤，往往是GDP越高的地方保護區補償力度也越大。是以，現有的分類補償方式并沒有真正體現保護區生態環境功能和價值。

從未來發展趨勢來看，應該借鑒IUCN保護地管理類別，即按保護生態環境的嚴格程度來分類，把補償額度分為Ia、I b、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、V和Ⅵ，真正體現保護區生態補償的公平性。在實踐中，IUCN根據保護地主要管理目標，把保護地管理分為六個類別(見表1)。

從形式上看，生態補償方式可以是資金補償，也可以是政策優惠、稅收減免、生態產品認證等方式。補償資金的來源可考慮下面4種方式：(1)對具有重要國際意義的保護區，應當充分利用來自國際組織的支持；(2)設立自然保護區生態補償專項基金，依靠社會力量籌措資金，向生態保護的獲益部門與地區以及對保護區產生破壞者征收補償費用；(3)國家財政轉移支付；(4)以項目形式補償，如天然林保護工程、退耕還林還草工程、生態移民工程等。

3 分情況補償

同一種類型的保護區生態補償在具體的實施過程中，既要有統一的標準，又應因實際情況的差異而有所區別。譬如，我國自然保護區的獸害總體上具有小規模分散性、范圍變動性、不同地區的種類不同、農戶對獸害的反映不充分的特點。在保護區的發展和建設過程中，野生動物誤入社區破壞莊稼和襲擊社區居民的事件時有發生，這對社區居民的人身和財產安全造成了巨大的損失，影響了社區居民的切身利益。雖然我國《野生動物保護法》就此做出了相關規定，但在許多保護區沒有很好地貫徹實施，農戶的損失得不到及時合理的補償，防衛權在現實中難以實現。如何補償區內居民所受到的損失、以什么形式進行補償，成為自然保護區和當地社區居民爭執的焦點。應該根據《野生動物保護法》的相關規定，認真貫徹和落實野生動物補償機制，對如何補償和補償方式在一定原則的基礎上充分與居民進行溝通協商，使區內居民的人身和財產安全得到切實的保護，充分調動其參與生態環境保護的積極性和主動性。

三、優化自然保護區生態補償的管理

我國生態保護取得了很大成績，但是自然保護區工作還存在不少困難和問題。比較突出的是：對自然保護區重要性的認識還不夠，管理工作有待進一步加強；一些保護區保護的力度還不夠大，存在著批而不建、建而不管、管而不力的現象；一些保護區開發利用不盡合理，經濟開發和建設活動過度，科學和文化等功能發揮不足；保護能力相對滯后，投入不足、體制不順、法規不全等。∞’

為此，應該從以下幾個方面加強保護區生態補償的管理：

1 建立以《自然保護區法》為主體的保護區法規體系

目前，我國與自然保護區有關的政策法規都是圍繞1994年的《自然保護區管理條例》制定的。與自然保護區管理有關的《森林法》、《野生動物保護法》、《野生植物保護法》等法律法規在林業土地利用、森林管理、林業收益分配、林業保護政策等方面詳細而明確地規定了自然保護區內各相關利益主體行為方式的具體要求，力求實現自然保護區的有效管理。但是，這些法規體系多數都是在上個世紀80年代中期制定，帶有濃厚的計劃經濟氣息，缺乏足夠的靈活性，很難有效地管理全國2500多個位于不同地點，具有不同條件，處于不同生態系統，面臨不同人類活動壓力的保護區，難以在實際運作中達到預期效果。同時，自然資源各單項法律在立法時多從各自資源管理行政部門的角度出發，往往缺乏整體上的統合，造成部門管理上的沖突。反映在自然保護區的法律制度上，表現為保護區法律制度的各組成部分、各環節缺少協調性，一些有關法規之間相互協調性差，甚至有時候互相沖突；主要的自然保護區法律法規在法律體系中效力的層級還比較低，與自然保護區保護工作的重要地位不相符；對自然保護區的管理和建設方面還存在法律空白，規定不夠全面，立法上存在漏洞。同時，法律的規定缺乏可操作性，給保護區的管理、監督和執法工作帶來一定的難度。

因此，針對我國各類各級自然保護區眾多和條例分散的情況，需要有一個統一的綜合性法律加以規范。建議國家盡快出臺《自然保護區法》，并將生態補償的條款納入其中，各地則制定相應的實施條例，對保護區管理、生態環境建設、生態補償資金投入的方針、政策、制度和措施進行統一的規定和協調，這已成為眾多關心保護區建設的人們的共同心愿。在中國自然保護區網(http：//www.nre.cn/)進行的“你認為需要制定一部《自然保護區法》嗎?”網上投票中，截止2009年5月21日，參與227人中有226人認為需要，贊成率達到99.56％。

2 建立以自然區域為主體的多方協調管理體制

目前的自然保護區管理實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，由于各部門間權責不夠分明，重視程度不一，加之缺乏部門間統一協調的機制，多頭管理，給自然保護區的管理工作帶來很多困難。根據中國國情，并借鑒國外的經驗，解決的辦法只能是建立以自然區域為主，多方協調的管理體制。具體而言，在劃定的自然保護區范圍內，日常管理職責由轄區政府承擔，跨行政區的保護區，由上一級政府負責協調，部門以業務指導和監督為主。為提高管理效率，在自然保護區范圍內，轄區政府應享有綜合執法權，具體操作可由各相關部門以委托執法方式授權。根據自然保護區管理條例規定，各級政府環境保護行政主管部門對轄區內自然保護區行使統一監督管理權利。在統一的管理體系下設立行政管理、科研管理、生態與自然景觀管理、經營管理等四個子系統，實現自然保護區管理的科學有序。

建議政府進一步強化環保部門的統一監督管理權，把自然保護區建設和管理經費劃入環境保護專項經費中，納入各級政府財政預算，由政府環境保護行政主管部門和財政部門共同安排使用。同時，要建立自然保護區建設和管理目標責任考核制度，由政府環境保護行政主管部門牽頭，各部門配合，制定自然保護區可持續發展考核指標體系，按年度對各自然保護區及其主管部門進行考核。

同時，保護區的可持續發展需要積極、廣泛的合作。保護區的發展是涉及多方面、多層次、多領域的系統管理工程，保護區的管理不僅僅是政府管理部門的責任，也應該是城市、公司、旅游者乃至軍隊等的義務。政府部門之間要加強合作，中央與地方要聯手合作，保護區管理機構與當地社區、企業和其他開發建設單位也要開展合作，國家之間以及整個國際社會都要加強合作。在此可以借鑒社區共管制度，該制度最早見于加拿大政府在自然保護區管理中用來協調土著居民和國家公園的關系問題。可以說這種共管模式很大程度上是基于土地所有權所采取的一種尊重主權和人權的和平方式。可以在對核心區的資源實行嚴格保護的前提下，對實驗區的部分資源采用開放式管理，同時發揮當地政府與社區的共同作用，使當地社區在一定程度上參與自然保護區資源物種的管理與決策工作，對自然保護區實行社區共管制度。也可允許其他主體(如企業、區外科研人員等)的輔助式參與。建立這種模式，應樹立起權力制約機制、民主協商機制和監督管理機制等。

3 建立以生態保護為核心的資金使用機制

在目前的保護區資金投入中，一方面是投入不足，另一方面是有限的資金使用效率不高。主要表現在基礎設施建設優先于保護區管理。保護區獲得的主要經費一般用于最初的建立，之后用于管理的經費則沒有或很少。保護區要獲得經費進行基礎設施建設相對比較容易，但是，申請資金進行生物的物種和環境維護則很困難。從根本上看，不能把經濟社會方面的政策、制度與保護區建設和管理相協調，不能公平地分配通過保護所獲得的利益，生物多樣性保護將不能取得成效，保護區建設的成效將是有限的，經濟和社會的發展也不可能持續。

自然保護區建設和管理是最典型的社會公益事業，應該納入到各級政府的經靜性財政預算中。對于保護區的投入應該視作生態補償投入，即所有資金的使用，不管是直接用于環境保護，還是用于社區居民補償；不管是作為管理人員的工資，還是用于基礎設施建設，這些資金最終的目的和指向都只能有一個，即最有效地保護好區域生態環境。而且在具體使用時，要最大程度地考慮把資金用于維持區域生態系統。

4 建立以生態政績觀為核心的考核機制

目前，在許多保護區中存在著保護與開發的矛盾。為求得經濟的發展而犧牲自然資源保護的短期行為在實踐中屢見不鮮。自然保護區內在開發建設中缺乏嚴格控制，旅游設施無序開發，核心區過度開發，道路、水庫、水壩、水電站和房屋等違法違章建筑不斷出現。設施泛濫不但使自然資源和景觀遭到破壞與威脅，而且過高的基礎設施投資，使保護區背上沉重的經濟負擔，最終導致生態環境質量下降及自然資源的破壞。大量的建筑逐漸擠占了核心區，不僅加劇水土流失，而且導致河床升高，影響了保護區的整體形象。

保護與開發的矛盾，本質上是為片面追求經濟增長，一些地方領導干部的“政績觀”出現了一些問題和偏差，導致所謂的“政績急躁癥”；自然保護區的建設，屬于隱性的政績，在短期內不容易出現成效，反而影響地方政府GDP指標的提高。基于此，許多地方政府不愿意對自然保護區的建設投入過多的資金。另一方面，眼下不少地方政府把主要的精力放在了經濟發展方面，也忽視了對自然保護區的管理和維護。因此，對于保護區所在行政區政府的考核機制必須變革，以保護區的生態環境質量而非經濟增長情況為主要考核指標，形成一種生態政績觀。結合考核機制的變革，應該建立一套有關自然保護區生態績效、管理標準和評估體系，并將考核結果和保護區的經費支持力度和行政手段等獎懲制度聯系在一起，加強協調和監督，提高管理水平。

四、適度增強自然保護區的自我補償能力

在其他生態區域中不宜專門提及增強自我補償能力，在于無論是流域、礦區還是林區、牧區，其經濟發展往往被人們放到首要的位置，因此應該弱化其經濟功能而強化生態功能；而自然保護區恰恰相反，其首要甚或唯一的功能就是生態功能，其定位即是純公益性事業。“十一五”規劃提出了推進形成主體功能區，明確優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域的發展方向和實行分類管理的區域政策；提出了建立生態環境補償機制的要求。國家級自然保護區承擔著重要的生態環境保護功能，據此，其運轉應由國家公共財政包辦。但目前我國自然保護區常常無法得到足以實現可持續發展的全額資助，因此，自然保護區在現實操作中既屬于禁止開發區域，卻又具有限制開發區域的部分特征，即被動地賦予了經濟功能以進行開發活動，由此出現了一些生態問題。針對現狀，必須以生態文明理念為指導，以可持續經營為手段，實現自然保護區的有序適度生態開發。從另一個角度來看，自然保護區建設和管理與社會、經濟發展密切相關。貧困與落后是自然保護的主要威脅，不能因為是自然保護區就一點不考慮所在地區的發展需求。

由于我國自然保護區往往是貧困邊遠地區，故大都保留著傳統的生產生活模式，需要有外來的新的項目和技術的注入，促進其生產生活模式的轉變與發展。國家和政府在給予保護及給予其邊緣地帶群眾減免稅賦、提供補貼等多種政策補償的同時，應該積極建立援助合作機制，讓自然保護區及其周邊居民從事種植業、養殖業、旅游業、食品精深加工、旅游紀念品等生態旅游上下游產業鏈的延伸，使其分享生態保護所產生的利益。

從根本上看，最值得自然保護區發揮經濟功能的地方在于生態旅游。根據1992年第一屆旅游與環境世界大會的簡潔定義，生態旅游是促進保護的旅行。自然保護區的建立，使瀕危、珍稀物種得到了有效保護，但不應因“保護”而剝奪人們欣賞獨特自然景觀的權利。人們欣賞到大自然“美色”的機會越多，就越能增強環境保護意識。在自然保護區適當地開展旅游活動更可以通過自然界本身的魅力產生直觀的宣傳、教育作用，使人們更加熱愛我們生存的這個環境。同時，生態旅游的核心目標是把保護自然旅游資源和促進當地社區可持續發展緊密結合起來。與傳統旅游相比，生態旅游所需的基礎設施的投資費用很低，僅相當于傳統旅游的1/5～1/4。而精心組織的生態旅游不僅可以讓旅游組織者和旅游者受益，而且讓生態旅游者、生態旅游經營者、自然保護區管理部門、當地社區居民等多方受益。生態旅游是一個關聯性很強的產業，它的開發可以帶動一大批相關產業的發展，如交通業、餐飲業、賓館業、旅游服務業、紀念品制造業等。通過旅游業和相關產業的開發，給當地居民創造了廣闊的就業機會，緩解自然保護區和周邊居民與當地政府的關系，使直接受益居民參與生態旅游和自然保護工作，從而帶動地方經濟的發展，提高當地居民的生活水平。

為了避免傳統旅游所帶來的負效應，在自然保護區中開展生態旅游必須嚴格限制游客的性質、游客量以及活動路線和安排等。這就要求旅游資源開發者在開發過程中，應根據本地的自然和人文環境做出能充分保護當地自然資源的開發計劃，嚴格控制生態容量和經濟容量，避免旅游區超負荷運載；不以人為的方式去破壞景區的自然風貌，不能在景區盲目地建設與環境不協調的設施。就資源的利用而言，要采用新型的、無公害的能源和資源，以及能節約能源和資源的新技術、新設備；就旅游商品而言，其使用過程要盡量節約原料和能源；就旅游者而言，在旅游過程中要扮演當地生態環境的欣賞者和保護者這雙重角色，盡量減少對自然環境的影響，而不僅僅是一個遠道而來的消費者；就自然保護區的相關管理部門而言，必須在生態旅游的具體實施中加強各方面的管理，實現旅游對自然保護區資源利用的最小化，實現自然保護區生態環境的可持續發展。

(責任編輯：何頻)