深入推進西部大開發進程中生態環境可持續性問題探討

日前，胡錦濤同志在寧夏回族自治區考察工作時強調指出，西部大開發第一個十年取得了良好開局、打下了堅實基礎，第二個十年將成為承前啟后、深入推進的關鍵時期。現實表明，西部大開發戰略的實施為西部經濟社會全面發展提供了前所未有的歷史機遇，經過十年的發展，西部經濟增長速度和幅度空前。但不能否認的是，在經濟繁榮的背后是生態環境惡化趨勢越來越成為經濟社會可持續發展的瓶頸因素。今年春季西南地區大面積持續旱災和西北地區大范圍強沙塵暴再次警示我們:西部地區生態環境形勢依然嚴峻。在深入推進西部大開發的進程中，從更高的層次審視和解決西部生態環境問題，積極推動生態環境與經濟社會可持續性發展勢在必行。

一、西部大開發戰略實施十年成就回顧與反思

西部地處歐亞大陸內陸腹地，既是我國自然資源富集的地區，又是經濟發展相對滯后的地區;既是我國的脆弱生態區域，又是主要生態服務功能區，其生態環境狀況對全國有舉足輕重的作用。世紀之交，黨中央審時度勢，統攬全局，做出了實施西部大開發的重大戰略決策，國家在工程建設、資金投入、政策措施等多方面支持西部發展。十年過去了，西部地區在經濟建設、社會建設、生態建設等方面取得了重大成就。2000-2009年，西部地區生產總值從1.67萬億元增加到6.69萬億元，年均增長12%，高于中部和東北地區的增長;人均地區生產總值由4624元增加到18257元，年均增長11.4%。全社會固定資產投資總額從6111億元增加到49662億元，年均增長22.9%。[1]十年來，西部12個省(區、市)經濟發展速度都超過了自己的歷史最高水平，經濟考量指標正在加速增長，為區域生態環境質量改善奠定了一定的經濟基礎。同時，與西部開發密切相關的四大世紀工程——南水北調、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路正在實施或建成運營，開始對加速西部地區經濟發展產生巨大作用。

隨著現代社會的不斷發展，生態環境作為典型的生態公共產品和公共資源，越來越受到政府和民眾的高度關注。西部地區是我國的重要生態屏障，維護其生態系統平衡成為西部大開發的題中之義。基于此，國家將生態環境建設列為西部開發的核心內容，先后實施了天然林保護、江河上游水土保持、京津周邊沙漠治理、退耕還林還草等重大生態工程，生態環境效益良好。據最新統計數據顯示，截至2009年底，我國累計營造林5516.9萬公頃，其中西部地區造林占同期全國造林總面積的57%。退牧還草工程累計安排草原圍欄建設任務6.76億畝，天然草原得到休養生息。[2]可以肯定，這十年是西部生態保護與建設事業健康發展的最好時期，也是區域生態環境可持續性不斷提升的重要時期。

中國西部地域廣大，土地、礦產、能源、生物等資源潛在的經濟價值很大，蘊含的開發潛力也很大，區位優勢十分明顯;同時，西部地區氣候條件嚴酷，生態環境脆弱，其生態系統抗衡人為干擾能力和自然恢復能力低下。特別是按照我國主體功能區劃分，西部限制開發區域和禁止開發區域占國土面積比重很高，真正可供大規模開發利用的空間有限，并且人口增長、經濟發展與資源環境承載能力的矛盾十分突出。在這樣一個特殊區域里進行可持續的開發建設，無疑是優勢和劣勢同在，機遇和挑戰并存。

大量實證表明，西部大部分地區在歷史上曾是氣候適宜、湖泊遍地、植被良好的地區，上千年非可持續的無序開發活動給后代遺留下了沉重的生態債務。特別值得反思的是，時值20世紀50—90年代末，在西部草原曾掀起多次大規模的墾荒種糧高潮，粗放經營對草地脆弱生態環境的干擾破壞造成的沙漠化荒漠化問題超過了歷史任何時期，其經濟收益遠遠抵不上為之所付出的生態成本代價。回顧21世紀以來的西部開發進程，在全球性氣候變暖和人類活動加劇的大背景下，盡管我們注意汲取國內外不同時期西部大開發生態大破壞的深刻教訓，盡管重點區域生態保護建設工程全面展開并取得初步成效，仍然沒有從根本上遏制生態環境整體惡化之趨勢。突出表現在森林、草地生態功能衰退，荒漠化、石漠化速度加快，生物多樣性銳減，水土流失程度加重，水生態系統失調等方面。其中水土流失面積占全國的80%以上，每年新增荒漠化面積占全國的90%以上。[3]有關研究表明，在不同的自然條件、歷史和文化等因素的共同作用下，各地區社會經濟發展階段和模式不同，所表現的綜合生態環境可持續性程度也有所不同。西北地區是我國自然條件最惡劣的地區，也是我國生態環境效應最為顯著、綜合生態環境可持續性最差的地區之一。[4]2010年以來，我國西北、華北地區強沙塵天氣頻率之高、強度之大、范圍之廣為歷史上所罕見，它已成為西部生態環境退化日趨嚴重的預警信號，迫使我們不得不重新審視西部大開發中生態環境可持續性問題。

歷史與現實已經證明，西部開發建設在取得巨大成績的同時，也付出了巨大的生態代價，我們需要深刻反思、吸取教訓。事實上，隨著西部大開發的推進，基礎設施建設項目加快實施、資源開發迅速擴大、能源消耗迅猛增長，隨之生態破壞和環境污染程度增大，與此同時生態環境治理過程中出現一些新的生態問題，由此帶來整個生態系統由結構性破壞到功能性紊亂演變的發展態勢，成為生態環境可持續性發展的最大隱患。如果繼續依靠透支生態環境為基礎的經濟發展方式，繼續忽視經濟開發活動對生態環境產生的負外部性問題，西部生態環境將進一步惡化甚至不可逆轉，勢必給西部經濟社會可持續發展帶來更嚴重的威脅，給國家整體生態環境安全帶來更強烈的沖擊。嚴峻的現實決定了西部新一輪開發的可持續性取決于生態環境的可持續性，只有將加快發展方式轉變與生態環境重建緊密結合，促進經濟社會與生態環境的可持續性，才能使西部大開發沿著科學發展、可持續發展道路深入推進。

二、西部開發進程中生態環境不可持續性問題及深層原因透析

生態環境是由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統所構成的整體。本文提出的生態環境可持續性是指自然生態系統功能可以長久維持完整性、良好性的一種過程或狀態。現實表明，西部生態環境目前仍處于局部改善、整體退化狀態，生態環境的不可持續性日趨加重。究其成因是多方面的，其中社會要素有以下幾點。

一是對生態環境及其可持續性認識上存在偏差。無可置疑，對自然資源的非理性開發及對生態環境的肆意破壞行為無不源于人類對資源價值和生態價值的認識局限或錯誤。長期以來，一些地區對生態環境及其可持續性認識不足，發展取向偏重于不可持續的經濟快速增長，以致生態環境問題不斷積累和擴大;一些地區企業與政府、政府部門行為與國家環保方針間存在博弈現象，“先發展后治理、先破壞后保護”的認識誤區，助長了企業掠奪式開發資源破環生態的短期行為;一些地方錯把局部生態改善當作整體環境恢復，放緩了生態環境治理步伐。“一些地方重建設、輕管護，甚至邊建設邊破壞，以至于改善的速度趕不上惡化的速度”[5]，大大抵消了生態建設成效。

二是生態環境可持續性建設缺乏有效的制度安排。從制度層面看，我國現行的生態環境管理體制不順，地方環保部門難于違背地方政府的意志而有效發揮監督和管理職能，同時造成多頭管理、各自為政，爭資金、爭項目，重復投資、重復建設情況;跨地區的生態環境保護治理協調互動與合作規劃機制尚未建立，難以形成合力遏制生態環境整體退化趨勢;國家生態環境方面制度性建設滯后，持續穩定的生態建設補償機制和自然資源有償使用制度缺位，導致部分地區經濟增長以損害整體生態系統功能為代價，加劇了區域發展不平衡和區際間利益沖突;體現地區特殊性的生態環境保護法律制度不完善，以致限制和約束追求利益最大化經濟開發行為缺乏威懾力。

三是粗放型經濟發展方式對生態環境可持續性形成剛性制約。從國內外發展的經驗來看，一個地區生態環境不可持續的背后必然反映的是產業結構和經濟發展方式問題。西部地區“兩高一資”產業比重較大，經濟增長方式粗放。工業經濟迅速發展雖然帶動了區域各方面的整體發展，而各種污染物排放量持續增加，加之東部污染企業西移造成新的污染源，使本來就脆弱的生態環境變得不堪重負。有資料顯示，西部地區GDP占全國的20%左右，但工業廢氣、二氧化硫的排放量占全國的30%左右，萬元產值的污染物排放量比東部地區高出1～5倍。[6]不難發現，粗放型農、林、牧產業結構是生態環境破壞的又一重要誘因。西北高原生物研究所的研究結果表明，三江源生態退化原因可以歸結為在全球氣候變化、高原生態環境暖干化趨勢加劇的背景下，人為不合理開發利用草地資源的影響所致。此外需要注意的是，一些地區由集中的工業點源污染逐漸變化為工業點源污染與農業面源污染和城鎮生活污染相互疊加的狀態，水資源破壞及水體污染十分嚴重。目前，持續干旱缺水的西南地區就面臨著水資源短缺和水污染惡性循環問題。以貴州水成縣為例，由于采礦業的盲目發展，區內兩條主要河流重金屬含量超標，大旱之年既不能飲用也不能灌溉，已經敲響了水生態環境惡化的警鐘。

四是欠發達地區生態保護與經濟發展難以統籌兼顧。一般而言，經濟發展水平與生態環境質量之間具有U型特征。但是，西部欠發達地區生態貧困、經濟貧困問題長期存在，整體的生態環境保護與可持續發展能力低下，而擺脫貧困的努力和發展經濟的張力，使之在現實利益面前有意無意地忽略生態平衡問題，采取非可持續方式過度開發利用自然資源。加之國家在該地區實施的一系列基礎設施建設對生態環境不可避免的干擾破壞，客觀上導致了生態環境趨于惡化態勢，進而使區域經濟發展變得更加不可持續。實際上，至今許多地區仍處于保護與發展兩難的困境，一方面為了改善生態環境不得不大力實施退耕還林還草工程，一方面為了支撐工業化、城鎮化發展又不得不大幅度占用稀有的耕地和草地，以致生態保護與生態破壞并存，生態建設與經濟建設目標沖突。

五是部分生態建設項目及開發建設項目缺乏科學決策或科學論證。西部各項重大建設項目都應該反復進行可行性研究和科學論證，以免急功近利、決策失誤而造成新的更大的生態破壞。事實上，部分地區的生態建設項目存在決策隨意、“環評”缺乏等問題。2009年，清華大學生態環境保護研究中心在西部調研中發現，水土開發如綠洲農業的開發、水庫大壩等水利工程建設、礦產資源的開發、甚至不合時宜地大規模開展植樹造林等，是導致水資源枯竭、生態系統退化的根本性原因，這在西部大開發后變得愈加嚴峻。一些生態項目缺乏客觀、公正、透明的論證，缺乏對問題的科學分析，盲目追求工程建設，項目的立項似乎不是為了解決生態問題而是為了工程建設(工程建設的背后是大筆的經費)。[7]這是一個必須正視的現實問題。

三、深入推進西部大開發進程中生態環境可持續性建設的路徑選擇

從一定意義上說，生態環境可持續性發展對提升經濟社會發展質量具有先導、優化、助推和增值的綜合作用。在深入推進西部大開發第二個十年的關鍵時期，保護和建設良好的生態環境并使之得以維護和延續，就成為我們消除西部未來經濟社會加快發展瓶頸因素的明智選擇。

一是進一步強化全社會對生態環境及其可持續性建設的認識。鑒于西部地區生態環境的多樣性、獨特性、脆弱性和極端重要性，必須在全社會加強對生態系統功能及其價值取向的宣傳教育，促使公眾提高認識并轉化為適度消費生態環境的自覺行動，促使政府決策者和管理者在樹立超越其局部利益的生態整體觀，正確處理經濟建設與生態建設關系。即在實踐中既不為消極保護生態環境而放棄加快經濟發展的機會，又不以犧牲生態環境為代價大搞“開發熱”、“建設熱”。發揮政府的宏觀調控和政策支持導向作用，引導企業以盡可能小的生態代價獲取盡可能好的經濟效益，使西部開發不僅兼顧當代人的利益，而且惠及子孫后代的幸福。

二是推進西部生態環境可持續性建設的制度創新。要在排除制度性障礙方面有所突破，首先必須加快生態環境管理體制機制的變革，建立科學、合理、規范的綠色政績考核制度，逐步理順生態環境管理分散和監督不力的現行體制，切實提高各級環保部門的監督管理職能;其次，建立新的政府、金融機構和市場有機結合的多元化投資體系，加快完善生態補償和資源有償使用機制，促進區際間的利益協調，使生態環境建設具有可持續性;第三，建立促進轉變經濟發展方式的長效機制以及有利于保護和可持續利用生態資源的激勵和約束機制，并制定相應的環境經濟政策和生態資源管理政策;第四，盡快把可持續發展原則和理念納入生態環境立法中，進一步完善生態環境影響評價和開發建設“三同時”制度，為解決西部生態環境不可持續性問題提供法律保障。

三是加快經濟發展方式轉型中不斷提升生態環境可持續性。實踐證明，西部大開發中的生態建設工程措施只能治表，治本的根本還在于從生態環境保護的技術層面擴展到調整產業結構的宏觀經濟層面。現階段，西部地區在我國加快轉變經濟發展方式中扮演著越來越重要的角色，各級政府要抓住國家繼續推進大開發的歷史機遇，積極應對氣候變化，加快傳統粗放農牧業向現代生態農牧業轉變，規模擴張型工業經濟向綠色效益型工業經濟轉變，嚴禁“兩高一資”產業的承接轉移，培育低耗能、低排放的新能源、新材料、可再生能源、節能環保等新興產業，在更高層次上推進綠色經濟、循環經濟、低碳經濟的融合發展，促進區域生態系統與經濟系統的協調性和持續性。

四是不斷超越資源開發與生態保護目標沖突的傳統模式。現階段，把資源優勢轉化為經濟優勢是西部大開發戰略的重要目標，也是欠發達地區發展經濟消除貧困的重要途徑。西部各地區要按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，準確把握不同功能區域資源開發的“度”，強化對重大開發項目的科學評估和監督管理。對于水資源緊缺、水環境脆弱的西北地區來說，尤其要協調好水資源開發與生態環境容量的匹配問題。在確保生態承載能力前提下促進優化開發和重點開發區域資源的合理開發和利用，以承接限制開發或禁止開發區域的人口轉移，切實解決民生改善與生態改善的矛盾問題，確保開發與保護步入良性循環軌道。

五是切實加強西部生態環境重建的區域合作與規劃。西部經濟發展與生態重建良性互動具有宏觀性和綜合性，其重大生態工程不僅涉及多個管理部門而且橫跨多個省區，需要統一規劃，相互配合，協同作戰。為實現地區間的相互協調和有效合作，中央政府必須從宏觀上調控跨省區的橫向經濟調整布局和生態環境重建的合作與規劃，構筑整體開放的西部生態安全屏障保障體系。在實際運作中，要依據西部生態環境效應跨區域特點，在重大生態環境治理、流域水土保持、資源能源開發等方面加強分工、協作與規劃，加強地區優勢互補，避免生態工程建設趨同化，整體推進西部生態環境可持續性建設取得突破性進展。

六是因地制宜實施生態系統可持續性管理。在推進西部大開發的過程中，必須以生態系統結構的合理性、功能的良好性和生態過程的完整性為目的，逐步實施生態系統可持續性管理，構建科學的生態環境動態監測體系、科技支撐體系、能力建設體系和監督管理體系，促進區域各類生態系統功能的盡快恢復。同時依據區域水資源承載力優化生態建設結構，力求遵循宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，不以人的意志而改變生態系統特性和生態環境原貌，確保各項生態工程的質量和效益，不斷提高生態系統物質生產能力和生態服務功能，以良好的生態環境可持續性建設成效促進本區乃至全國的可持續發展。

參考文獻:

[1][2][3]曾培炎.西部大開發決策回顧[M].北京:中共黨史出版社，新華出版社，2010.

[4]黃寶榮等.中國省級行政區生態環境可持續性評價[J].生態學報，2008，(1).

[5]閆敏.西部大開發戰略中的生態保護新課題[DB/OL].中國網，2006-02-08.

[6]趙永新.沙塵暴卷土重來的警思[N].人民日報，2010-03-22.

[7]清華大學生態環境保護研究中心.中國西部生態現狀與因應策略[J].中國發展觀察，2009，(5-6).

(作者系青海行政學院科研部教授)