格爾木旅游執法困境的分析和探討

旅游執法是旅游行政主管部門對旅游行業指導、檢查和監督管理的一種行政手段，加強旅游管理，規范行業行為，促進旅游發展的一種手段，是推進行政效能建設，建立健全旅游市場綜合治理、確保質量監督、行業自律、工作聯動和獎懲機制的一種體現。近年來隨著第三產業的發展，旅游業越來越受到了人們的重視，也越來越成為人們健康生活的一種需要。為了使每一位游客能出門簡單，行走方便，安全旅游，放心購物，旅游行政主管部門要全面發揮職能作用，積極做好旅游市場的綜合治理和管理。

青海省海西州格爾木市位于青藏高原腹地，柴達木盆地南緣，總面積12.45萬平方公里，市區面積30多平方公里，人口已逾27萬，有漢、藏、蒙、回、撒拉、哈薩克等26個民族，它是資源富集、文化多元、工業新興的高原第三城市，是青海西部的區域旅游中心城市，是建設柴達木循環經濟試驗區的核心區，也是連接甘、青、新、藏四省區的交通通信樞紐。格爾木有著豐富的旅游資源，以道教為主的AAAA昆侖文化景區，內有著名的西王母瑤池，玉虛峰、無極龍鳳宮等道教圣地，有野生動物集聚的福娃“迎迎”故鄉可可西里，有著名的青藏鐵路和青藏公路，還有昆侖神泉、玉珠峰、沱沱河、風火山等自然景觀和三岔河大橋、清水河大橋、昆侖山隧道等建筑奇觀，以及我國唯一的登山訓練基地玉珠峰;同時還擁有面積為5856平方公里的察爾汗鹽湖，她是世界上面積最大的一座城市，民族眾多，文化燦爛，風情迥異。以豐富的少數民族文化遺產為核心的旅游資源使青藏鐵路沿線及周邊地區正逐漸向世界頂級旅游黃金帶邁進。如此豐富的旅游資源，只有合理的管理和引導，才能被充分地調動起來，朝著一個良好的方向發展。可如何統一管理，并通過合理的旅游執法，穩步促進旅游發展?現就格爾木旅游執法所面臨的困境做出初步探討。

一、旅游管理引導和執法的意義

(一)挖掘旅游經濟潛質。青藏鐵路沿線及周邊地區眾多的少數民族文化遺產由于其內容與形式的獨特性、豐富性以及所呈現的神秘、神奇、原始等特征，使其觀賞價值、科考價值均獨具潛質，構成了國內外一流的現實人文旅游景觀和旅游線路，對海內外眾多游客有著極強的吸引力。而且隨著青藏鐵路的開通以及青藏兩地旅游基礎設施的不斷完善，其潛在旅游價值將會不斷得到開發。青藏線必將會成為青藏兩地乃至我國境內著名的世界級旅游品牌線路，這將最直接地刺激旅游經濟的增長，從而有利于挖掘近幾年來處于萎靡狀態的旅游經濟潛質。

(二)具有極高的歷史文化價值和深遠的社會影響。悠久的歷史和豐富的民族文化內涵為旅游的開發奠定了堅實的基礎，挖掘、研究、保護這些文化遺產，對研究青藏線所經地區各民族的歷史淵源、文化特質、文化交融等均具有極其重要的參考價值。以青藏線周邊豐富的少數民族非物質文化遺產為例，每一項非物質文化遺產都是高原各民族在某一項領域中的歷史活態的體現，“是認識這些民族、種群文化史的活化石”，原生態地反應著每一民族的文化身份和民族特色，從不同層面顯現著每一民族獨具特色的歷史文化發展軌跡，通過這些非物質文化遺產，我們就可以了解青藏高原各少數民族在特定歷史時期的生產發展水平、生活習俗、精神世界、審美情趣等。因而，它們都具有極高的、非常豐富的歷史文化價值;此外，“許多非物質文化遺產又在不同民族的交往過程中，通過不斷的碰撞、滲透、交叉、融合，形成了文化的特異性與適應性并存共生的‘合而不同’”甚至是相互交融的局面，青海省黃南州同仁縣的“熱貢六月會”遺產項目就是典型的說明。可以說，青藏線周邊眾多少數民族的優秀文化傳統，對促進該線路所經地區乃至更大范圍內的民族團結具有深遠的意義，同時對社會的發展也具有深遠的影響。

(三)有利于旅游產品的開發和旅游產業鏈的形成。旅游商品的開發不僅能促進旅游經濟的發展，同時也能促進從業人員的增加。旅游產品不僅具有使用價值和藝術價值，同時還能體現民族文化和地域特色，其銷售本身就是一個良好的宣傳渠道。格爾木是個多民族居住的城市，又是個多種文化并存的城市，這為我們的旅游商品開發提供了良好的環境，加上藏羚羊成功入選為福娃“迎迎”，昆侖玉鑲入奧運獎牌，昆侖神話和道教文化逐步享譽海內外等都為格爾木旅游商品的開發提供了廣闊的天地。可現在格爾木除了昆侖玉的開發和銷售具備規模外，其他的旅游商品開發根本就無從談起，這將嚴重制約著格爾木旅游產業鏈的形成。而合理的旅游管理和正確的引導將為我們開發旅游產品，形成旅游產業鏈搭建平臺，也為旅游從業人員之間的交流搭建平臺，將會更有力地促進旅游產品的開發和旅游產業鏈的形成。

(四)有利于促進旅游高效快速地發展。旅游管理將會正確地引導旅游發展，尤其是在旅游項目的投資上為經營者起到監督和引導作用，有利于避免投資失誤等所造成的損失。嚴格的管理，公正無私的執法對每一戶經營者都起到督促和保護作用，同時又給他們提供了一個公平合理的競爭機會。幫助他們解決經營中所遇到的許多問題和困難，對提高旅游從業人員的素質也起到了積極的作用。并能及時為上級部門提供相關數據和發展趨向，對旅游的發展和投資都起到決定性的作用，它會促進旅游更高效，更快速地發展。

二、旅游執法面臨的困境

(一)企業態度消極，搭建平臺受阻。旅游牽扯到方方面面和各行各業，為了更好地發展旅游經濟，促進各行各業的旅游收入，增加旅游各企業之間的溝通和交流，旅游管理部門要積極組織各項活動為旅游企業搭建平臺。但許多企業和從業人員認為旅游管理部門無權無職，又不是他們的直接管理部門，組織的活動未必有實質意義，總是抱著一種消極態度，能推就推，能避就避。每次活動都要做大量的動員工作，結果還是通知的企業多，參加的企業少，根本無法達到預期的目的，想為旅游企業之間的溝通和交流搭建平臺可謂處處受阻。

(二)傳達政策困難，企業不予配合。旅游管理的覆蓋面較廣，但卻沒有直接性，又沒有強行執行權，結果許多企業對管理部門的看法是可有可無，可聽非聽，猶如聾子的耳朵。導致旅游管理部門在傳達相關政策和文件時得不到企業的配合支持，有的企業甚至不予理睬，或者推諉扯皮。結果管理部門喊破嗓子，旅游企業卻充耳不聞，持著一種與己無關的態度。

(三)旅游投訴無法交涉，維護游客利益無從談起。近年來，隨著旅游市場的不斷擴大，從業人員也不斷增加，正規職校的培訓根本無法滿足旅游市場對人員的需求，許多企業都是大量吸收社會閑散人員，導致旅游從業人員良莠不濟，有的甚至居無定所。他們往往對旅游管理部門的認識不清，認為旅游管理部門管理他們的經營純粹是無事找事，拿著雞毛當令箭，有的甚至與管理部門有一定的抵觸情緒和心理。在經營中損害游客利益出現投訴時我們無法與他們正常交涉，維護游客利益根本無從談起。

(四)經營市場混亂，管理無法進行。隨著人們的生活水平增高，人們對旅游的需求在不斷增加，對旅游服務的區域也在不斷拓展，旅游市場的經營項目也在不斷擴張，但旅游部門不能參與統一的管理，既不能給經營戶建立檔案，又不能對他們的經營給與一定的指導和調整，加上經營戶對旅游管理部門的消極態度，導致旅游管理處處受阻，無法進行。

(五)從業人員盲目投資，違規行為時有發生。格爾木的旅游項目正處于建設中，許多景點正在開發，這需要各界人士的支持和投資，但旅游管理部門的執法權限狹隘，無法阻止一些旅游從業人員的盲目投資和不規范投資，許多小金額的旅游項目投資和不規范投資，埋下了極大的不安全因素，比如金魚湖風情園的非法組裝娛樂車輛，這些無形中給管理工作增添了許多困難，導致在今后的經營中違規行為時有發生。

三、造成旅游執法困境的原因分析

(一)旅游發展緩慢，旅游產業斷鏈。格爾木盡管旅游資源豐富，但均為自然景觀，可謂點多面廣，線長路遙，這給旅游管理造成很多不便，使旅游管理部門根本無法實施許多管理措施。同時格爾木旅游發展緩慢，項目開發傳統，無實體景區景點，導致旅游從業人員無法統一管理，這嚴重阻礙了旅游管理工作的開展。隨著第三產業的發展，旅游作為第三產業的龍頭產業也迅速發展了起來，許多條件好的城市和景區正發生著日新月異的變化，旅游產業鏈也迅速形成，這使許多投資旅游的人更有信心。可格爾木的旅游發展極度緩慢，青藏鐵路的開通雖然將青藏高原的旅游推向了世界頂尖，可格爾木的旅游卻無形中受到了阻礙。主要來自于鐵路的一些霸王條款，鐵路沒有給格爾木設定進入西藏的直通車，而是將格爾木作為一個中間站路過，同時還限定了進藏列車在格爾木車站的乘車票數，增加旅客進出格爾木的困難度，也無形中增加了旅游企業接待游客的負擔。尤其是旅游旺季，許多游客一是進不來格爾木，二是進來了又出不去，使他們不能按計劃行事，從而打亂了他們的日程安排，導致旅游投訴增加，產業斷鏈。同時格爾木沒有封閉的景區和景點，沒有經營良好的直系企業，大多數企業均為私企，他們在經營和管理上均有很大的自由度，在配合政府職能部門工作力度上也有很大的自由度，這也是產業斷鏈的又一因素。也是造成旅游執法困難的主要原因。

(二)旅游職能部門權限狹隘，不能有效扶持旅游企業的發展。由于傳統的觀念，人們對旅游的理解總是處于一種自由散漫、休閑娛樂的層面，對旅游職能部門的看法是可有可無，擺設而已。加上旅游職能部門的權限本身就很狹隘，不能給旅游企業有效的扶持，既不能給與資金上的扶持，又不能給與經營上的指導，只是以管理者的身份出現在企業面前，要求企業配合工作，造成許多企業反感甚至厭惡旅游職能部門，在工作中存在明顯的消極情緒。加上一些管理者的素質不高，在工作中對經營戶的工作不僅不給于正確的指導，反倒以不合格為由百般挑剔，吃、拿、卡、要，這更激化了旅游職能部門與旅游企業的矛盾，導致旅游職能部門的工作更難開展。這也是旅游執法困難的一大因素。

(三)旅游商品不具特色，旅游市場疲軟。格爾木的旅游商品開發一直處于一種低迷狀態，盡管市場上出售的商品雜亂繁多，但能代表格爾木的也就昆侖玉，可昆侖玉價格昂貴，作為旅游商品很難迎合一般消費者的心理。加上中國幾千年來的玉文化，是許多人認為玉只是一些有產階級的飾品，是珍貴而神圣的東西，不可能作為普通飾品流行開來，其增值空間和保值度也很難把握，常使游客產生可望而不可及的心理。種種因素，導致商品的開發和銷售很難形成規模，無形中造成旅游市場疲軟。而旅游職能部門又無力救市，旅游商家對旅游職能部門產生怨氣，導致旅游執法困難。

(四)項目開發不夠創新，宣傳無力度。格爾木的旅游從起步起就是以“觀賞自然景觀，漫步游覽高原”為主，此觀念在旅游發展初期有過輝煌的成就，也創造過很好的經濟效益，造成后來的旅游人員一直崇尚初期的那種輝煌，在后來的項目開發上觀念一直得不到轉變，抱著吃老本的態度沿著原來的思路開發建設項目來發展旅游。加上宣傳思路狹隘，方式陳舊，缺乏力度，導致旅游業在經歷了青藏鐵路通車制定的一些霸王條款、西藏3.14事件等的影響后進入低谷，甚至有一蹶不振的趨勢。

四、提高旅游執法力度的探討

(一)利用景觀及線路的開發促進管理。格爾木是一座自然、人文景觀類旅游城市，兼具山水與人文之美。格爾木城市景觀的豐富性可在有限的空間內提供多種線路，如已開發的有世界屋脊探險旅游線、昆侖文化道教旅游線、馬可波羅旅游線、南絲綢之路旅游線、長江源頭汽車旅游線、青藏鐵路世界頂級旅游線，而這其中2007年“自駕車穿越柴達木”線路已成為中國十大完美旅游線路。從模式上來講，可以開發工業游、自駕車游、休閑游、生態游、商貿購物游、文化尋蹤游、觀光游、民俗風情游、宗教朝圣游等類型。這些景觀旅游線路的開發將有效地促進旅游管理，有助于旅游執法工作。

(二)加強項目開發，建設實體產業，有效推進旅游執法。格爾木的旅游資源雖然面廣點多，線長路遙，但并非都不適合封閉式管理，一些項目如胡楊、昆侖神泉、無極龍鳳宮等這些項目均可以統一規劃建設成封閉式管理的景區，這既有利于旅游經營，促進經濟發展，更有利于打造品牌景點，增加旅游收入。因此要加強項目開發，建設實體產業，進行實體經營，增加旅游收入，促進旅游企業發展，從而有效推進旅游執法。

(三)開發特色旅游商品，促進產業鏈的形成。格爾木是個多民族居住的城市，又是人文和自然相結合的地區，我們在開發旅游商品時不僅要體現民族文化、地域文化、歷史文化及現代文化，同時還要迎合游客們的購買欲望和購買心理。目前我們旅游紀念品開發的重點在昆侖道教文化的體現和地域文化的挖掘上，比如2007年開發的道教人物紀念卡、鹽雕鹽花藝術品等明顯地體現了格爾木的地域特色。又如正在開發的嘛呢石工藝品、藏族手工藝品及蒙古族刺繡等都體現著民族特色，既挖掘了傳統而神秘的蒙藏文化，又能增加了長江源移民村村民們的經濟收入。這對旅游產業鏈的形成具有現實的意義，對旅游執法也具有很好的促進作用。

(四)發揮旅游職能部門的作用，推進旅游執法。格爾木的旅游企業有賓館、旅行社、娛樂、商場等，完全能滿足游客吃住行、游購娛的需求，但因各行企業均為獨立經營，交往甚少，加上政府職能部門的宣傳不夠，導致許多游客到格爾木后無從游起，長期以往，形成惡性循環。政府職能部門要主動發揮旅游協會的作用，積極為旅游企業搭建平臺，促進相互間的宣傳和交流，為提升旅游企業知名度，促進旅游經濟的發展，起到相互協助和扶持作用。

挖掘文化底蘊，提升旅游品味，輔助旅游執法。文化是提升旅游品位的主要載體，格爾木景觀既有有形的物質實體性文化，如昆侖山等自然景觀，又有以昆侖神話、蒙古族風情為代表的無形的精神性文化。“無形文化遺產是有形文化遺產的魂魄與血液。對遺產型的旅游資源的開發如果能從無形資源和有形資源兩方面入手，一定能使該景點的內涵更為生動和豐富。”格爾木之所以名氣日增，一方面是由于青藏鐵路的建設，另一方面是由于工業的興起，“隨著后工業化的到來，城市具有了旅游管理、接待、集散和輻射中心的功能，即城市的旅游功能日益突出。”但格爾木歷史上是以游牧文化為主的，城建初期又留下了那個時代特有的軍墾文化，因此它既是現代工業文明和傳統游牧文明的歷史交匯點，又是時代文化的交匯點。只要將現代工業開發文化與傳統游牧文化結合起來，并積極挖掘時代文化，我們既可以將它建設成一個文化觀光型城市，又可以將其建設成休閑度假之村。

“城市旅游作為一種跨時空的消費活動，從表面上看是一種經濟活動，但從實質上看則是一種游覽性和觀賞性的審美活動和捕捉美感的文化活動”，而這種側重于文化性的活動則是依托城市這個整體性景觀而開展的。“一個沒有文化的城市是沒有品位的城市，沒有文化融合的城市旅游也是無生命力的。因此，我們有必要挖掘城市的獨特文化來發展旅游，以文化為發展城市旅游的憑借，以文化興旅游，以文化興城市。”只有提升了旅游品位，才能更好地輔助旅游執法。

(五)多角度進行旅游宣傳，促進執法力度。利用一切機會，多角度多方面進行旅游宣傳，打造旅游名城，營造旅游氛圍，造就一個“人人關心旅游，人人參與旅游”的社會環境。積極對外做好景區景點的宣傳工作，對內做好政策法規的宣傳工作，讓每一個經營戶都有一個“遵紀守法，扶持旅游”的主人翁態度，積極參與到旅游的開發和經營中來。同時通過旅游執法來打擊不良商戶，保護游客利益，遏制旅游市場的惡性競爭，促進旅游市場的良性發展。總之，要通過多方面的宣傳和扶持，有利于企業發展，增加經濟收入，方能促進旅游執法的進行。

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(作者單位:青海省格爾木市旅游局)