循環經濟建設的若干法律問題探討

循環經濟是1992年聯合國環境與發展大會提出走可持續發展道路之后，在少數發達國家中出現的新的經濟發展模式。循環經濟就是指在人類的生產活動中，控制廢棄物的產生，建立起充分利用自然資源的循環機制，把人類的生產活動納入到自然循環中去，維護自然的生態平衡。其本質上是一種生態經濟，它要求運用生態學規律指導人類社會的經濟活動，是在可持續發展的思想指導下，按照清潔生產的方式，對能源及其廢棄物實行綜合利用的生產活動過程。它要求把經濟活動組成一個“資源——產品——再生資源”的反饋式流程;其特征是低開采，高利用，低排放，要求運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動。

一、循環經濟建設法律保障評述

(一)循環經濟配套立法

1.我國現有的循環經濟配套立法。2003年1月1日起實施的《清潔生產促進法》是第一次以基本法律的形式規范清潔生產，發展循環經濟，是我國循環經濟發展的歷史性進步的標志。同年10月頒布的《環境影響評價法》對于貫徹“預防為主”的環境保護方針、促進經濟與資源環境的協調發展，同樣具有深遠意義。此外，為改革我國排污收費制度，適應從末端治理向源頭和全過程控制、實施清潔生產轉變的要求，國務院于2003年1月公布了《排污費征收使用管理條例》，再次為我國循環經濟的推進注入了強勁動力。2009年1月1日起施行的《中華人民共和國循環經濟促進法》對循環經濟的規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放的總量控制制度、循環經濟的評價和考核制度、以生產者為主的責任延伸制度及對高耗能、高耗水企業設立一項重要和重點的監管制度、強化的經濟措施等都做了明確規定。但是，仍然是不系統、不全面的，無法解決司法實踐中具體問題“無法可依”的局面。

隨著循環經濟理念的深入，各省、市、自治區也開始積極進行結合本地方特色的循環經濟探索。經過幾年的發展，在國家的宏觀政策法規的指導下，制定了一系列地方性循環經濟政策法規，豐富了我國循環經濟的法律法規體系，也為區域循環經濟實踐提供了法律依據。2005年3月12日，胡錦濤總書記在人口環境資源座談會上強調提出要“大力宣傳循環經濟理念，加快制定循環經濟促進法”。中國第一個循環經濟試點城市貴陽于2004年出臺了《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》。2006年2月，四川省頒布了《四川省加快推行清潔生產的實施意見》。2006年初，《遼寧省節約能源條例》在遼寧省十屆人民代表大會常務委員會上審議通過，自2006年3月一日起施行。

2.國外制定的循環經濟配套立法。美國是污染防治型循環經濟立法的代表。1969年，美國出臺了《國家環境政策法》，將對于環境保護的指導思想由治理為主轉變為預防為主，可以稱之為環境保護的根本法。1976年，在對《固體廢棄物處置法》修改的基礎上，美國又頒布了《資源保護和回收法》，主要內容包括鼓勵工藝革新、物資回收，正確的再循環處理和利用，把廢物的產生和土地的處理減至最低程度。1990年的《污染防治法》，宣布“對污染應該盡可能地實行預防或源頭削減(Source Reduction)是美國的國策;對不能預防的污染，應盡可能地以對環境安全的方式使之再循環;對不能預防或再循環的污染，應盡可能地以對環境安全的方式進行處理。處置或以其他方式向環境排放污染，只能作為最后一種方式使用，并且應以對環境安全的方式進行”。

德國和日本屬于經濟循環型國家。德國是世界上最早開展循環經濟立法的國家，其相關立法體系可以分為法律、條例和指南。德國1972年制定實施了《廢棄物處理法》，于1986年修改為《廢棄物限制處理法》，強調避免廢棄物的產生，反映了環境立法觀念的轉變。在此基礎上，德國于1991年通過了《包裝條例》，將各類包裝物的回收作為義務予以規定。1992年，又通過了《限制廢車條例》，規定了汽車制造商有義務回收舊車。1994年，德國制定了綜合的《循環經濟和廢物處置法》，并于1998年進行了修改，規定了廢棄物的處置和循環利用。1996年又專門頒布了《包裝廢棄物處理法》和《循環經濟與廢物管理法》。

日本是發達國家中循環經濟立法最全面的國家。其相關立法可以分為基本法、綜合法、專項法三個層面。2000年12月頒布的《促進建立循環社會基本法》是整個日本循環經濟法律體系的基本法。隨后修訂的《固體廢棄物管理和公共清潔法》和《促進資源有效利用法》涵蓋了日本生產生活的各個領域，是兩部綜合性的法律。并且制定了五部專項領域的法律法規，包括《促進容器與包裝分類回收法》、《家電回收法》、《建筑及材料回收法》、《綠色采購法》和《食品回收法》。可見，涉及生產、消費和處置的各個層面，日本都做了詳盡的規定，可以說是目前世界上最能體現循環經濟主旨的立法模式。

綜上，無論是污染防治型的國家還是經濟循環型的國家，其立法的目的都體現了可持續發展的宗旨，嚴格遵循了循環經濟的基本原則，具有一定的現實意義，實現了經濟利益和環境利益的雙贏。

(二)循環經濟建設相關的財稅制度

為了鼓勵企業從事環保產業的研究與投資，發達國家從20世紀70年代就制定了一系列的優惠政策。美國國家環保總局1978年就開始根據不同的情況對設置回收系統的企業提供財政補貼;日本在《廢棄物處理與清潔法》中規定，從國庫中撥款對修建廢棄物處理設施提供財政補貼;法國僅在1984年就對清潔投資補貼1億法郎，占整個投資的20%，提供的補貼數額逐年增加。

資源的綜合利用是一種投資較大、獲利少的環保產業，有的可以盈利，有的還虧損，這樣就需要經濟性的財政補貼。我國對于環保產業的研究和投資比發達國家起步晚，目前是環保部門主要抓循環經濟建設，在試點建立、規劃指導等方面做了大量工作，可循環經濟建設進行到具體的項目審批、資金申請、銀行信貸等方面，遇到各部門互不銜接的問題，由于各行政主管部門對循環經濟認識不統一，大量循環經濟建設項目、環境保護項目、提高資源綜合利用項目被當成一般工業項目不予審批，在政策享受和信貸資金方面更得不到支持。

二、循環經濟建設配套立法的實效評述

(一)循環經濟部分法規可操作性不強

我國雖然已經有循環經濟促進法、環保法及眾多的法律和規章，部分法律法規過于強調原則化，詳細性、明確性、可操作性卻不夠強。《循環經濟促進法》中設有專章規定法律責任，雖然能夠明確部分違法行為的法律責任承擔方式，但不可能面面俱到。由于我國立法遵循的基本原則是“原則性和靈活性相結合原則”，所以法律中普遍存在著規定過于原則和抽象的問題。例如，《環境保護法》明確規定:“新建工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采用資源利用率高、污染排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術。”但卻沒有任何具體的技術指標、操作程序、未予執行的法律責任追究等內容的規定，因此只能算是一個宣誓性的條文，沒有法律強制力和執行力。

(二)我國循環經濟執法不力

在實行循環經濟執法實踐中，有法不依、執法不嚴、違法不究、以權代法等現象仍普遍存在，執法不力是重要原因。具體來說，主要存在以下問題。

1.缺乏依法推動循環經濟的動力。目前設計循環經濟的立法只有《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》等為數不多的法律法規，但這些法律中大多數缺少硬性規定，地方執行起來不夠有力。由于缺乏法律約束，各地在開展循環經濟建設項目上遇到重重阻力，往往受到地方保護主義的干擾。企業在沒有環境治理壓力的情況下，對搞循環經濟更沒有積極性。

2.執法人員業務素質不高，執法不夠規范。執法人員缺乏循環經濟的相關知識，難以建立符合循環經濟理念的思維模式。導致對循環經濟的司法審查陷入困境，對所涉及法律的精神和特質無法深刻理解，對循環經濟相關法律精神與特質的把握不準確，無法作出正確判斷，造成司法環境難以達到循環經濟發展的需求。

3.各部門間職責不清，互相推諉。我國環境保護領域實行統管與分管相結合的多部門分層次執法體制，執法主體林立，而作為負有統一監督職責的環境保護行政主管部門卻沒有得到法律的具體規定去實施執法監督權。很難去監督其他部門的環境執行工作，從而導致在實際環境執法中形成執法空擋。而各執法部門之間責任也不夠明確，存在執法交叉沖突現象。

(三)缺乏稅收支撐體系

政府針對生態環境壓力出臺的措施力度不足，稅收上也缺乏對發展循環經濟的支撐體系，生態稅制基本上缺位，稅制設計中基本沒有體現生態稅收理念。稅制設計存在以下幾點問題。

1.涉及環境保護的稅種太少，缺少以環境保護為目的的專門稅種。我國環境問題涉及到社會經濟生活的各個方面，需要從多個角度進行調節，而目前的稅種只有資源稅、固定資產投資方向調節稅和所得稅涉及到環保問題。這樣就限制了稅收對環境污染的調控力度，也難以形成專門的用于環保的稅收收入來源，弱化了稅收在環保方面的作用。

2.現行稅制中為環保而采取的稅收優惠措施的形式比較單一，對環境保護的調節力度不夠。有些環境保護措施比較粗糙，如消費稅中有關措施有待進一步細化、改進;資源稅的稅率過低，各擋之間的差距過小，對資源的合理利用起不到明顯的調節作用;征稅范圍狹窄，對生活必需品的水卻沒有列入，起不到調節作用。

3.資源稅的征收范圍有待擴展。我國現行的資源稅并不是專門的環境保護稅種，只是針對使用煤、石油、天然氣、礦產品和鹽等自然資源所獲得的收益征收。征收范圍僅限于礦產品和鹽，目的是調節從事資源開發企業由于資源本身的優劣和地理位置差異而形成的級差收入，屬于礦產資源占用稅的性質。

三、循環經濟建設法制保障的具體要求

(一)落實已經制定的法律并完善循環經濟立法

1.貫徹落實已有相關法律法規和規章。如我國自20世紀90年代初開始推行清潔生產并于2003年1月1日起施行《中華人民共和國清潔生產促進法》，2004年10月1日起施行《清潔生產審核暫行辦法》，2009年1月1日施行的《循環經濟促進法》。這些法律法規的實施，為循環經濟在企業層面的推進和實施提供了法律依據。同時，也依法促進了廢物減量化、資源化、無害化，已有相關法律法規和規章的貫徹落實，是我國發展循環經濟的重要環節。

2.制定發展循環經濟的專項法規。加強對循環經濟法律法規的研究，制定發展循環經濟的專項法規，把循環經濟納入法制化軌道。依據各行業各種類產品的特性，制定相關的法律規范，促使生產、流通、消費等環節的綠色保障制度的建立，包括綠色資源制度、綠色產權制度、綠色市場制度、綠色生產制度、綠色排放制度、綠色消費制度和經濟核算制度、綠色會計制度、綠色審計制度、綠色稅收制度等，在經濟運行的各個環節利用經濟杠桿對政府、企業部門和各人的各項經濟活動進行有效的引導，使他們在進行成本效益核算后就能夠自覺地將經濟發展模式轉移到循環經濟和清潔生產的軌道上來。正如道格拉斯·諾思所言:制度就是一系列被制定出來的規則等，而其主旨在于約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為，在一個有秩序的社會中，制度為人們提供了相互影響的框架，制度的建立有利于經濟活動效率的提高。發展循環經濟需要制度的保障，需要法律的規制。專項法規的制定是我國發展循環經濟的具體法律保障，是我國發展循環經濟在立法上的必然選擇。

3.結合地方特點制定有利于循環經濟發展的地方法規。按照我國《立法法》的規定，在中央和地方均可立法的范圍內，中央享有優先立法權，但中央立法未盡事項，地方法規可以細化，中央未立法的，可以先行制定地方性法規、自治條例、單行條例和行政規章，為地方發展循環經濟提供制度上的保證，并逐步建立起完善的環境保護、環境治理、資源高效循環利用等方面的綜合法律。我國地域廣闊，各地區環境資源狀況和經濟發展狀況各有特點，發展循環經濟也必須根據地方具體情況設計合理的制度安排。目前，陜西、遼寧、江蘇等省以及沈陽、太原等城市制定了地方清潔生產政策和法規。據統計，目前我國已在20多個省(區、市)的20多個行業、400多家企業開展了清潔生產審計，建立了20個行業或地方的清潔生產中心，1萬多人次參加了不同類型的清潔生產培訓班，有5000多家企業通過了IS014000環境管理體系認證，幾百種產品獲得了環境標志。實踐證明，結合地方特點制定有利于循環經濟發展的地方法規是可行的，這是我國發展循環經濟在立法上必須重視的環節。

(二)建立符合循環經濟要求的財政稅收補償制度

1. 財政補貼政策。對開展循環經濟的企業以照顧，例如采取物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。對企業生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備實行加速折舊制度。通過有針對性的財政補貼，調動循環經濟建設的積極性，指導整個社會資源向循環經濟的方向發展。

2.稅收政策。增加水資源稅，開征森林資源稅、草場資源稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、垃圾填埋稅、生態補償稅等一系列專項新稅種;對不同地區、部分污染程度不同的企業實行差別稅率。對有害于環境的情況增加征稅，使該類產品本錢增加，喪失價格上的競爭上風，使其逐漸減少并終極淡出市場。針對濫用資源的企業進行的懲罰性稅收，對資源稅的征收采取累進制方式。加強征收治理，稅款實行專項治理，用于環保建設事業。資源和環境的稅收制度引入各種生態稅，重點扶持減廢再用等循環技術的開發和運用，是地方政府應該著重關注的。扶持方式是對預防和控制污染效果好的企業實行稅收優惠，以不同稅率對使用清潔能源和廢棄物等綜合利用的企業實行稅收優惠，使生態型企業變得更具市場競爭力;同時，增強企業開發和應用循環技術的能力，反過來會不斷降低綠色產品的生產成本，增加市場需求。如果使用節省下來的財政支出用于產業生態化改進，則可產生雙重的產業生態化效果。

四、建構循環經濟建設的法制保障

(一)構建完善的循環經濟法律體系

我國循環經濟立法完善的關鍵在于相關法律體系的構建，雖然現行的政策法律為我國發展循環經濟提供了支持，但是許多必要的法律法規仍然處于空白狀態。可以基于目前的法律和基本框架，主要借鑒德國和日本的經驗，設計我國的循環經濟法律體系。

1.在憲法上明確規定循環經濟的內容，保證循環經濟法律體系構建過程中相關法律法規的制定有據可依。

2.對《環境保護法》進行修改，規定與循環經濟相關聯的法律目的、原則和調整對象等內容，現階段應轉變末端治理的思維，將從源頭控制污染作為首要內容，同時，對于廢棄物的循環利用做出明確的規定。

3.將《清潔生產法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《礦產資源法》等進一步修改完善，綜合規定生產、消費和處置等各個環節的內容。與之相協調的，還應該針對具體情況，制定各種專項法律，例如，《家用電器回收法》、《垃圾處置法》、《包裝物回收處置法》等。當然，各地還可以根據當地的實際，制定地方性的法律法規。

(二)加強行政執法

良好的行政執法是我國切實發揮循環經濟法律規范效用的有力保障。這就要求:環境監管部門要加強部門之間的合作與協調，密切配合，堅持原則，秉公辦事;執法人員要深入學習法律知識，提高業務水平，嚴格執法。我們可以在制度上對其加強規范:⑴建立環境執法監管網絡，有利于對監管隊伍的統一管理、調配和考核，使得監管機構執法規范化、程序化;⑵建立執法責任制，使行政執法法制化，保障嚴格執法。加強了行政執法，就能更好地保證循環經濟在我國穩定有效地推行。

(三)完善環境稅收法律制度

首先，由于環境稅的出臺還需要相當一段時間，目前，應對消費稅、資源稅、城市維護建設稅、耕地占用稅以及車船使用稅等與循環經濟建設相關的內容進行改革和完善。其次，對污染大、風險高的生產消費活動征收高額稅，迫使企業改善生產工藝，消費者減少不良消費方式，同時增加懲罰性稅收，用以懲戒違反法律法規的責任主體，充分發揮稅收的強制作用。同時，對減少廢物排放的企業和對廢棄物二次加工利用的生產部門適當減免稅收，以示鼓勵。最后，環境稅收的所得，必須在法律中予以明確，用于環境生態的維護和保持工作，不得挪作他用。

(四)強化監督

完備的法律制度和措施離不開有效的監督檢查。就我國的具體情況而言，加強監督檢查，切實抓好落實更具針對性和現實性。當前，應有效地組織開展資源節約專項檢查活動，重點檢查高耗能、高耗水地區和重點行業節能、節水情況;用能產品能效標準、建筑節能設計標準執行情況;用水計劃和取水定額執行情況，推動節約降耗工作的深入開展。同時，各地區、各行業要嚴格環境管理和監督，要配合環保部門監督并落實清潔生產審核方案的實施，從源頭和全過程實現污染物的減量化、資源化和無害化。

循環經濟不僅是發達國家后工業化的主要途徑，也是發展中國家通過可持續發展逐步走向知識經濟的必由之路。基于循環經濟發展的制度建設和文化建設是關涉到從觀念形態到物質形態、從生產到消費的方方面面的系統性工程。發展循環經濟是我國實現可持續發展戰略的必然選擇，構建循環經濟法律體系設計合理的法律制度，是我國發展循環經濟的根本保障。

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(作者單位:西南政法大學經濟法學院)