對德令哈市草原執(zhí)法工作的思考

草原監(jiān)理是行政執(zhí)法的一種類型，是負(fù)責(zé)草原法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違犯草原法律法規(guī)的行為進行查處。新時期加強草原執(zhí)法工作是維護草地生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展，保障農(nóng)牧民合法權(quán)益，促進畜牧業(yè)發(fā)展的重要保障。

自2003年《中華人民共和國草原法》修訂實施以來，德令哈市草原執(zhí)法工作在探索中前進，在前進中發(fā)展，在發(fā)展中提高，已經(jīng)成為建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建和諧社會，完善家庭草場承包責(zé)任制，對草原流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管，促進草原可持續(xù)發(fā)展不可缺少的重要手段。當(dāng)前我市經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新的歷史時期，草原執(zhí)法工作面臨許多新的挑戰(zhàn)，我們必須認(rèn)清形勢，積極應(yīng)對實現(xiàn)草原執(zhí)法工作的新突破。本文就德令哈市草原執(zhí)法工作中存在的問題進行淺要分析，并對開展草原執(zhí)法工作提出了合理的建議。

一、貫徹《草原法》，提高執(zhí)法力度

《中華人民共和國草原法》的修訂實施，給我市草原保護建設(shè)注入了巨大的活力，加快了依法治草進程。自1997以來，我市草原執(zhí)法各項工作不斷發(fā)展進步。

一是初步形成了專門執(zhí)法的監(jiān)理隊伍。新修訂的《草原法》首次確立了草原監(jiān)理機構(gòu)的法律地位，明確了其保護草原的執(zhí)法職責(zé)。在《草原法》的推動下，一支負(fù)責(zé)草原執(zhí)法工作的專門隊伍從市到各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))相繼建立，改變了以前草原執(zhí)法缺專門機構(gòu)及專職人員的局面。

二是初步建立了違法案件必查的機制。這幾年來，我市草原管理部門認(rèn)真貫徹實施《草原法》，忠實履行職責(zé)，不斷加大對各類草原違法案件的查處力度，一大批非法開墾草原、亂采濫挖草原野生植物資源、非法征占用草原、非法進行礦藏開采、非法買賣和流轉(zhuǎn)草原等案件得到查處，違法犯罪行為得到糾正，違法犯罪行為人受到應(yīng)有懲處。草原執(zhí)法責(zé)任制、草原執(zhí)法檢查制、大案要案暴光制、信訪接待制、案件督辦制等制度逐步建立，有案必查、違法必究的執(zhí)法機制初步形成，并在實踐中不斷完善和提高。同時把貫徹實施《草原法》作為工作重點，充分利用《草原法》宣傳月，法制宣傳月、科技下鄉(xiāng)等有利時機，通過發(fā)放宣傳材料、張貼標(biāo)語，散發(fā)傳單，制作展板報、召開群眾大會等多種形式和措施，提高了廣大農(nóng)牧民群眾對新《草原法》、《青海省草原承包辦法》、《青海省草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《青海省草原監(jiān)理規(guī)定》、《草原防火條例》等相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識，并增強了他們的知法、守法意識。據(jù)統(tǒng)計，印發(fā)各種宣傳材料1.4萬份，張貼標(biāo)語250條，散發(fā)傳單2620余份，制作展板報10次，參加省州培訓(xùn)達(dá) 24 人(次)。

三是初步完善了有法可依的執(zhí)法基礎(chǔ)。修訂后的《草原法》立法內(nèi)容更加全面，尤其對草原權(quán)屬、草原規(guī)劃、草原保護、建設(shè)和合理利用等做了比較明確的規(guī)定。為適應(yīng)深入貫徹實施《草原法》的需要，近幾年來，農(nóng)業(yè)部又先后制定了《草畜平衡管理辦法》、《草原征占用審核審批管理辦法》、《草種管理辦法》、《甘草麻黃采集管理辦法》和《草原防火條例》等配套法規(guī)和規(guī)章。自2003年3月新《草原法》頒布實施以來，全市共立案查處違法案件16件，調(diào)解處理草原糾紛65起，辦理草原監(jiān)理事宜80多起;根據(jù)省草原防火指揮和省農(nóng)牧廳的要求，制定和完善了《德令哈市草原防火值班制度》、《草原防火崗位責(zé)任制》，建立了定期火情報告制，實行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，并指定專人負(fù)責(zé)，切實加強了草原防火工作。我市結(jié)合本市實際情況，先后出臺了《德令哈市草原管理條例》、《德令哈市草原防火條例》、《德令哈市草原圍欄管護辦法》等地方性法規(guī)，為草原執(zhí)法工作有效開展奠定了一定的基礎(chǔ)。

四是初步形成了草原執(zhí)法的保障體系。隨著新《草原法》的貫徹實施，草原家庭承包、基本草原保護、禁休牧、輪牧以及草畜平衡等草原保護基本制度的推進力度不斷加強，實施范圍逐步擴大。目前，完善了家庭草場承包到戶、聯(lián)戶，加大了對草原流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管力度，規(guī)范流轉(zhuǎn)草原36.12萬畝。草原資源與生態(tài)監(jiān)測、草原防火防災(zāi)、草原建設(shè)指導(dǎo)、草原技術(shù)推廣等工作也得到快速發(fā)展。各項草原保護制度措施的推行，現(xiàn)代先進技術(shù)的推廣應(yīng)用，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，對草原執(zhí)法起到了重要的支撐保障作用，提高了執(zhí)法的科學(xué)水平和工作效率。

二、草原執(zhí)法工作面臨的新挑戰(zhàn)

隨著我市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人口、資源、環(huán)境的矛盾將日益尖銳，草原執(zhí)法工作將面臨很多新的困難和新的挑戰(zhàn)，對此，我們必須進行客觀全面的分析，在思想和行動上做好充分的準(zhǔn)備，積極應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

(一)追求經(jīng)濟發(fā)展使草原執(zhí)法的壓力日益加大。牧區(qū)較其他地區(qū)相對經(jīng)濟落后貧困，從各級政府到農(nóng)牧民，希望盡快擺脫貧困，加快經(jīng)濟發(fā)展的主觀要求極為迫切。由于牧區(qū)資源有限，產(chǎn)業(yè)單一，發(fā)展經(jīng)濟只得依靠在草原上“做文章”。為了進一步發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟，在礦藏開采、基礎(chǔ)建設(shè)、旅游建設(shè)、工業(yè)開發(fā)等方面的步伐還會加快，對草原經(jīng)濟價值的索取力度也會持續(xù)加強，這必將對草原保護構(gòu)成越來越大的壓力。

(二)人畜矛盾日益突出使草原執(zhí)法的壓力進一步加大。在未來很長一段時間內(nèi)，我市牧區(qū)人口數(shù)量將日益增長的趨勢不會根本改變，農(nóng)牧民的收入來源70%的主要依靠草原畜牧業(yè)的局面不會根本改變，牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展主要依靠家畜數(shù)量增長的現(xiàn)狀不會根本改變，草原面積不斷減少的趨勢也不會根本改變。

(三)草原執(zhí)法機構(gòu)不健全，基礎(chǔ)條件差。草原監(jiān)理站與草原站一套人馬，兩塊牌子，開展草原監(jiān)理業(yè)務(wù)所需時間、精力受草原技術(shù)服務(wù)工作的干擾，從一定程度上影響了草原監(jiān)理工作的正常進行。草原執(zhí)法工作是一項公益性事業(yè)，為保障國家生態(tài)安全和農(nóng)牧業(yè)持續(xù)發(fā)展而服務(wù)的。雖然市草原監(jiān)理機構(gòu)早成立，但由于地方財政沒有執(zhí)法專項經(jīng)費支持，加之上級部門對各級執(zhí)法機構(gòu)投入不足，基礎(chǔ)條件差，缺乏必要的儀器設(shè)備和工具，缺乏辦公經(jīng)費，工作條件非常簡陋，影響了工作效率和質(zhì)量。

(四)與新《草原法》相配套的法規(guī)和制度尚不完善。雖然在草原執(zhí)法方面做了大量工作，但是隨著體制的完善和新《草原法》的出臺，相應(yīng)的配套法規(guī)和制度，如《草原流轉(zhuǎn)管理制度》、《草畜平衡制度》等還沒有及時制定出來，草原監(jiān)理活動缺乏明確的法律依據(jù)。

(五)部分冬春草原承包檔案與實地不符，牧民不接收。其原因:第一，在冬春草原承包時我市缺草原方面的技術(shù)員，聘請其他部門的技術(shù)員因不適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂颍行┖０胃叩牡貐^(qū)不能進入實地繪圖，因此在繪圖過程中出現(xiàn)誤差，留下了許多“后遺癥”，造成了新的矛盾。第二，冬春草場承包時，牧戶承包草場過于分散，東一塊、西一塊，不便于經(jīng)營管理。1994年草場承包后牧戶多次互換草場，造成1996年省州驗收后，填發(fā)的草原使用證與實際不符。

(六)草原流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。第一，牧戶出租、轉(zhuǎn)包草原都是口頭協(xié)議，即使有書面合同，也過于簡單，容易發(fā)生糾紛。第二，草原流轉(zhuǎn)都是牧戶私下進行，沒有履行必要的法律手續(xù)，鄉(xiāng)政府和牧委會事前不了解，事后難管理，第三，流轉(zhuǎn)戶在草原利用上超強度放牧現(xiàn)象比較普遍，造成草場退化。

(七)社會各界對草原執(zhí)法工作認(rèn)識不足。草原是畜牧業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是牧民生活的物質(zhì)保障。保護草原，改善草原生態(tài)環(huán)境，使實現(xiàn)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要途徑。但是，現(xiàn)階段社會各界還對草原生態(tài)的脆弱性、草原生態(tài)功能和草原執(zhí)法工作的重要性認(rèn)識不足，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部只重視眼前小利益，不注重國家長遠(yuǎn)利益，利用開發(fā)名義破壞天然草原植被，給草原執(zhí)法帶來困難。

三、建議

(一)加強草原執(zhí)法體系建設(shè)。把草原監(jiān)理部門從服務(wù)經(jīng)營部門中分離出來，建立一支強有力的草原執(zhí)法隊伍。改善辦公條件，配備必要儀器設(shè)備，加大草原執(zhí)法力度，有效地減輕草原破壞活動，改善草原生態(tài)環(huán)境和緩解草原退化速度，從而為發(fā)展地方畜牧業(yè)經(jīng)濟提供保障。

(二)進一步完善草原法律法規(guī)。目前，我市在草原利用、保護、管理方面的法律法規(guī)不健全，如草原流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營中的管理和保護、草畜平衡等方面的法律法規(guī)還沒有完善，有些領(lǐng)域出現(xiàn)空白。因此，結(jié)合本地實際抓緊制定草地利用、保護和管理所需要的地方性法規(guī)和規(guī)章制度，為草原執(zhí)法工作提供明確的依據(jù)。

(三)進一步完善草原承包工作。草場承包工作是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定進行的，草場承包到戶原則是50年不變，牽連到二代或三代人的生計問題，現(xiàn)在由于國家取消了牧業(yè)稅，牧戶不再擔(dān)心承包面積大和交納稅費多，原劃分到聯(lián)戶的草場，牧戶要求劃分到戶、建檔。因此各級主管部門應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，完善草原承包過程中的遺留問題，重新建立草原承包檔案。

(四)新《草原法》是草原保護與建設(shè)的根本大法，是打擊草原違法行為的有力武器。因此要采取多種形式，通過多渠道，廣泛深入地宣傳新《草原法》、《青海省草原承包辦法》和《青海省草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等草原法律法規(guī)，讓社會各界充分認(rèn)識到新《草原法》在保護、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展中的重大作用。同時在正確引導(dǎo)和規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)，糾正承包期內(nèi)任何調(diào)整和強行流轉(zhuǎn)、非法流轉(zhuǎn)草原的行為。

參考文獻:

[1]《草原法》.

[2]《德令哈市草原防火值班制度》.

[3]《草原防火崗位責(zé)任制》.

[4]《青海省草原承包辦法》.

[5]《草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》.

(作者單位:青海省德令哈市草原站)