什么是公共利益

摘要：公共利益是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團(tuán)(體)利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征，如何識別公共利益是司法和行政實(shí)踐中的重要問題。

關(guān)鍵詞：公共利益；概念定義；本質(zhì)特征

中圖分類號：DFO

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

作為近幾十年流行的概念，目前學(xué)界在對“公共利益”的定義與解釋上，仍然爭論不休。臺灣學(xué)者陳銳雄說，公共利益這一概念因“非常抽象，可能言人人殊”。1219”另一個臺灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，公共利益概念的特別之處“在于其內(nèi)容的不確定性”，由于“對利益形成和利益價值的認(rèn)定無法固定成型”，且享有公共利益者的“范圍難以確定”，“公共一詞無法完全清晰定義”。美國學(xué)者庫珀說：“要想給出一個能得到理論界或?qū)嶋H工作者公認(rèn)的‘公共利益’定義，是不可能的。”究竟什么是公共利益?西方法哲學(xué)中公共利益概念有何特征?

一、公共利益的概念定義

公共利益如何定義?在西方法哲學(xué)論著中，主要有五種主流觀點(diǎn)。

(1)不存在說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會生活中有個體利益或集團(tuán)利益，所謂公共利益是不存在的。以布坎南為代表的公共選擇理論從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究政府過程，得出了公共政策取向是個人利益的觀點(diǎn)。他說：“如果認(rèn)為國家代表著社會的公共利益，那是一種無知”，“我們認(rèn)為根本就不存在公共利益這種東西”。杜魯門認(rèn)為，集團(tuán)利益才是真正的政治生活，“在用集團(tuán)概念來解釋政治時，我們不必考慮全都包括在內(nèi)的利益，因?yàn)樗鼈兌疾淮嬖凇保肮怖媸且粋€神話”。羅斯則說，“所有人類的需要都是通過個人來體驗(yàn)的，社會的福利就等于其成員的福利”，人類社會不存在自己本身的需要和利益，社會福利觀和公共利益是“幻想”。“不存在說”中最有影響的是“阿羅不可能定理”。20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者阿羅在解決“投票悖論”的難題中，用數(shù)學(xué)公式和純理論推理的形式論證了社會福利函數(shù)的不可能性。他在人是理性的、個人偏好排序是固定的、其選擇能達(dá)到帕累托最優(yōu)的前提下，得出結(jié)論為：不可能存在一種能夠把個人對N種備選方案的偏好次序轉(zhuǎn)換成社會偏好次序、并準(zhǔn)確表達(dá)社會全體成員各種各樣個人偏好的社會選擇機(jī)制。他說，如果我們排除效用人際比較的可能性，各種各樣的個人偏好次序都有定義，那么把個人偏好總和成為表達(dá)社會偏好的最理想的方法，要么是強(qiáng)加的，要么是獨(dú)裁性的。阿羅認(rèn)為，由于個人偏好無法匯聚成社會的需要和偏好，社會福利函數(shù)存在的依據(jù)被否定，因此用社會福利函數(shù)表示的公共利益無從談起。

(2)私人利益總和說。這種觀點(diǎn)承認(rèn)公共利益的存在，但認(rèn)為公共利益是一種個人利益的總和。如方法論個體主義(Methodological Individu—alism)主張，公共利益必須以個體利益為基礎(chǔ)，并最終落實(shí)到個體利益之上，用數(shù)學(xué)公式表示，應(yīng)該是個體利益的某個函數(shù)：u=f(u₁+u₂+……，+u_n)，其中公共利益u通常被稱為社會效益或社會效用(utility)函數(shù)，個體利益(u₁；i=1，2，3……，n)被稱為個人效用函數(shù)，n即公共利益的計(jì)算過程中所包含的個體總數(shù)。亞當(dāng)·斯密提出，進(jìn)入市場中利己的個人受價格機(jī)制的引導(dǎo)，依照利益最大化原則行事，其結(jié)果帶來的是意想不到的收獲，即社會財(cái)富的增加，從客觀上增進(jìn)了社會福利和公共利益。他說：“各個人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。同然，他所考慮的不是社會利益，而是他自身的利益，但他對自身利益的研究自然會或毋寧說必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途。”在斯密看來，個人的理性選擇自動會達(dá)到個人未預(yù)期的結(jié)果，公共利益的實(shí)現(xiàn)是作為實(shí)現(xiàn)個體利益的副產(chǎn)品而產(chǎn)生的。這就是所謂自動公益說。功利主義者邊沁將公共利益理解為某種“共同體利益”，認(rèn)為共同體“是個虛構(gòu)”，而共同體的利益“是組成共同體的若于成員的利益的總和”，因此“不理解什么是個人利益，談共同體利益便毫無意義”。托馬斯，潘恩的表述更加明確，他說：“公共利益是每個個人利益的總和”，“它是所有人的利益，因?yàn)樗敲總€人的利益；因?yàn)檎缟鐣敲總€個人的總和一樣，公共利益也是這些個人利益的總和。”在我國，也有學(xué)者提出類似觀點(diǎn)，認(rèn)為“在私法上，市民利益最大化，即為社會公共利益”。

(3)公民全體利益說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是公民中的整體利益而不是局部利益，是普遍利益而不是特殊利益。按照現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)模型，個人利益用個人效用函數(shù)表示，公共利益用“社會福利函數(shù)”表示。社會福利函數(shù)是一種社會偏好或社會排序，它以全體社會成員的個人偏好為基礎(chǔ)，對與大家利益相關(guān)的、可供選擇的各種事物和各種社會安排進(jìn)行優(yōu)劣排序，如果這一社會福利函數(shù)存在，這種秩序能夠排出，則這當(dāng)中體現(xiàn)的便是公共利益。這種理論類似于代數(shù)中提取公因式，即公共利益來源于個人利益又獨(dú)立于個人利益，是全體成員享有的普遍的利益。臺灣學(xué)者城仲模說，“公共”之意具有“廣泛社會一般利害之性質(zhì)”，而“公益”多意味著超越個人范圍，“共通于社會全體”之利益。我國學(xué)者張千帆認(rèn)為，公共利益“是組成社會后整體突變而形成的利益，具有整體性和普遍性的特點(diǎn)”，但他認(rèn)為公共利益不能脫離個體利益而獨(dú)立存在，因?yàn)楣怖妗笆莻€人利益的某種組合，并最終體現(xiàn)于個人利益”，正如不存在超越個人的社會和國家一樣，超越每個個人的公共利益也是不存在的。

(4)大多數(shù)人利益說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益不一定是全體社會成員的利益，社會中大多數(shù)人的共同利益也是公共利益。1984年，德國學(xué)者c.E.Leuthold在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中，將公共利益界定為“任何人、而不必是全體人們的利益”，并提出一種“地域基礎(chǔ)”理論，將一定的地域空間作為界定“人群”的標(biāo)準(zhǔn)，將公共利益界定為“相對空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人”的利益。c.E.Leuthold認(rèn)為，這個空間通常以地區(qū)為劃分、且多以國家組織為單位，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益。至于在地區(qū)內(nèi)居于少數(shù)人的利益，則稱之為個別利益，個別利益必須屈服于大多數(shù)人的平均利益。據(jù)此，C.E.Leuthold不認(rèn)為公共利益的界定權(quán)應(yīng)掌握在公眾或代表公眾的代議機(jī)關(guān)手里，而是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均有界定公共利益的權(quán)力。克魯斯克等在《公共政策詞典》中將公共利益界定為“社會或國家占絕對地位的集體利益而不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益”，認(rèn)為公共利益“表示構(gòu)成一個整體的、大多數(shù)人的共同利益”，“它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利”。美國學(xué)者林布隆在《決策過程》中也表達(dá)了同樣的思想，認(rèn)為在大多數(shù)情況下，“公共利益”僅代表著社會多數(shù)人的利益，它是“構(gòu)成一個政體的絕大多數(shù)人的共同利益”。而主張“公民全體利益說”的我國臺灣學(xué)者城仲模也認(rèn)為，公共利益“共通于社會全體”是一種理論上的“應(yīng)然”，其本質(zhì)在于“大多數(shù)社會團(tuán)體的整體利益，但并非真正的整體利益”。

(5)目的性價值說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是一種抽象的目的價值，就象真理、正義、公平等一樣，很難具體描述。弗德羅斯認(rèn)為，公共利益既不是個人利益的總和，也不是人類的整體利益，而是一個社會通過個人的合作而產(chǎn)生出來的“事物價值的總和”。對此，哈耶克有典型表述，他承認(rèn)在某種意義上公共利益是“所有私人利益的總和”，但對于如何把所有的私人利益集合起來又是一個無法解決的難題。他說：“‘公共利益’關(guān)涉社會每個成員的利益，它在一定程度上往往是作為一個目的性價值出現(xiàn)的，而何謂公共利益的最終目的和價值卻難以要求全體社會成員就此達(dá)成共識”；“人們常常錯誤地認(rèn)為，所有的集體利益都是該社會的普遍利益；但是在許多情形中，對某些特定群體之集體利益的滿足，實(shí)是與社會普遍利益相悖離的”。在《法律、立法與自由》中，他將公共利益稱為“普遍利益(AGeneral Interest)”，認(rèn)為普遍利益“乃是由那些被我們認(rèn)為是法律規(guī)則的目的的東西構(gòu)成的，亦即整體的抽象秩序；這種抽象秩序的目的并不在于實(shí)現(xiàn)已知且特定的結(jié)果，而是作為一種有助于人們追求各種個人目的的工具而存續(xù)下來”，因此，公共利益只能定義為“一種抽象的秩序”，“作為一個整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的”。在普遍利益的問題上，哈耶克并沒有抱住自由主義的立場不放，而是認(rèn)為私法允許個人去追求他們各自的利益，通過限定個人行動的方式可以最終有助于實(shí)現(xiàn)普遍的利益。

以上是本文對西方法哲學(xué)中公共利益定義的簡要梳理，可以看出，何謂公共利益確實(shí)“言人人殊”。但從西方法哲學(xué)發(fā)展脈絡(luò)看，對公共利益進(jìn)行定義不僅是可能的，而且是必須的，因?yàn)閷怖娓拍顑?nèi)涵與外延的界定直接影響著相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)與司法實(shí)踐的發(fā)展，是一個不容回避的重大問題。本文認(rèn)為：第一，公共利益是存在的；第二，公共利益的屬性范圍是可以相對界定的。所謂公共利益，即在一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，其中不特定多數(shù)主體既可能是全體社會成員，也可能不是全體社會成員，而利益范圍既包括經(jīng)濟(jì)利益，也包括正義、公平、美德等抽象價值。事實(shí)上，功利主義所謂自動公益說的根本缺陷在于它所捍衛(wèi)的福利最大化尚未真正觸及公共利益的核心，而阿羅不存在論看似邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，無懈可擊，但它將公共利益看作是“無差別個人需求的簡單加和”，并用數(shù)學(xué)方法推導(dǎo)證明公共利益的不存在性，因此是機(jī)械的、片面的，也暴露了經(jīng)濟(jì)學(xué)走向工具主義后的重大局限。

二、公共利益的理論淵源

從語源學(xué)上看，英文public一詞有兩個來源：一是希臘詞pubes，英語意思是matruity(成熟、完備)。在希臘語中，pubes的含義是身體、情感或智力上的雙成熟，尤其指人們超越自我關(guān)心或自我利益而關(guān)注和理解他人的利益。二是希臘詞koinon，英語中的common就來源于這個詞，意指care with(關(guān)懷)。可見，public的語源學(xué)意義更強(qiáng)調(diào)一種共同的、集體的關(guān)懷。按照馬修斯的分析，公共一詞所蘊(yùn)涵的超越自我己私的意義，既指一種事情，比如公共政策，也指一種能力，譬如理解自他關(guān)系、知曉自己行為對他人的影響、關(guān)心他人利益等。“利益”的英文表達(dá)為interest，本義為利息，后來作為個人與社會的一種關(guān)系體現(xiàn)被廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)和社會生活之中。在19世紀(jì)40年代以前，公共利益(PuNic Inter—est)的概念在西方國家用得并不普遍，那時的普遍用語是“公共善(The Common Good)”或“公共福祉(Gublic Welfare)”。美國內(nèi)戰(zhàn)后，那種認(rèn)為可以脫離甚至超越個體利益的公共利益觀念被逐漸擯棄，取而代之的觀念是：公共利益不是個體利益正當(dāng)性的裁判標(biāo)準(zhǔn)，也不能作為人類美德培養(yǎng)的基礎(chǔ)，而且，從根本上說，共同利益來源于私人利益，而不是私人利益的構(gòu)成因子。在德語中，與公共利益含義相近的詞是Offentlichesin—tresse(公益)和Gemeinwolh(民眾福祉)。漢斯·萊弗爾認(rèn)為，Offendichesintresse與Gemeinwolh的內(nèi)涵與外延并不相同，兩者的位階有高下之分，Offentlichesintresse的層次較低，而對彼此沖突的Offentlichesintresse進(jìn)行協(xié)調(diào)，并分列高低后所得到的一種“特別更高層次的利益”即Gemeinwolh。另一個學(xué)者尤爾認(rèn)為，Gemeinwolh與Offenfli—chesintresse是否同義，會因著重點(diǎn)不同而結(jié)果不同，對其不同點(diǎn)不能一般概括而論，只能在個別法律中去探討。總之，在不同時期、不同語境中，公共利益的概念和含義是有一定差別的。

從淵源上看，西方公共利益概念的發(fā)展具有完整的理論譜系，大致分五個歷史時期。

(1)古希臘時期。在古希臘，公共利益是與正義觀念聯(lián)系在一起的。蘇格拉底說：正義關(guān)乎公眾，是整體的一個特質(zhì)，正義必須觸及每一個人。柏拉圖將正義改造為理想國里統(tǒng)攝一切的原則，他說，正義的人不會與別的正義的人競爭，也不會在他們共認(rèn)最重要的事情上競爭，因?yàn)橛烧x的人構(gòu)成的統(tǒng)治集團(tuán)將會是團(tuán)結(jié)一心的，它將更好地服務(wù)公共利益。亞里斯多德以法治取代了柏拉圖的“哲學(xué)王”統(tǒng)治，提出所有公民都參與制訂與執(zhí)行法律，因此，追求良好生活的最好辦法是合力找到眾議共同的要點(diǎn)，即自由人的做法，是先從眾人已經(jīng)共通之處著手。在《政治學(xué)》開篇，他說：“公民集體的確是完美的。”他將正義分為三種，認(rèn)為普遍的正義是政治學(xué)上的正義，“政治學(xué)上的善就是‘正義’，正義以公共利益為依歸”。根據(jù)亞里斯多德的理論，“城邦不能獨(dú)為一人而存在，而且，使城邦為一人所治，其治將不會止于公共事務(wù)”，“一切皆為公共所關(guān)”。在亞里斯多德看來，人類社會本身就是善的，人類組成社會的目的就是為了善業(yè)，即社會公共利益。他說，“每種社會團(tuán)體的建立，都是為了完成某種善業(yè)”，國家是最高的社團(tuán)，其目的是實(shí)現(xiàn)“最高的善”，這種最高的善在現(xiàn)實(shí)社會中的物化形式就是公共利益。可見，亞里斯多德最高“善”的理論為人類共同幸福提供了實(shí)現(xiàn)的機(jī)會，并使公共利益成為一個社會必需的、一元的抽象價值和全體社會成員的共同目標(biāo)。

(2)古羅馬時期。在古羅馬，對公共利益理論發(fā)展具有重大貢獻(xiàn)的是斯多葛學(xué)派。斯多葛學(xué)派繼承了古希臘的城邦理論，認(rèn)為政治就是眾人共理城邦之事，人不僅有自我保全的沖動，而且有引導(dǎo)他趨向不斷擴(kuò)大的團(tuán)體生活的沖動，這就是“大同的”國家。在大同國家，只有一種法律、一種權(quán)利，道德是區(qū)別公民的唯一尺度、唯一標(biāo)準(zhǔn)，因此理性要求我們把公共福利、共同的善置于個人利益之上，我們于必要時要為它而犧牲自己，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)共同的善，就是完成了我們真正的任務(wù)，保全了真正的自我。和伊璧鳩魯學(xué)派一樣，斯多葛學(xué)派重視對同胞的厚意、友誼、仁慈和兄弟之情，并將這種同情心擴(kuò)及全人類。不同的是，伊璧鳩魯將其理論建立在利己主義的基礎(chǔ)上，即“除非同周圍的人和平相處，否則人們不會幸福”；斯多葛學(xué)派提倡“愛鄰本身就是善，同胞不是使人幸福的單純的手段”，“就我而論，同胞本身就是目的”。可見，斯多葛學(xué)派將公共利益提高到了理性的高度，指明了公共利益的道德基礎(chǔ)，并堅(jiān)持公共利益高于個人利益。

(3)中世紀(jì)的公益說。中世紀(jì)是歐洲思想史上承前啟后的重要時期，公共利益理論也因此得到進(jìn)一步發(fā)展。政府的目的是什么?馬基雅維里說，統(tǒng)治者的統(tǒng)治身份來自被統(tǒng)治者的同意，君王依法為治是為了謀求全體的利益，而不是以力為治謀暴君一人之利。托馬斯，阿奎那認(rèn)為，法應(yīng)該總是為公共福利而頒行的，它是作為人類行為原則的理性的表現(xiàn)。在其法理學(xué)中，“ius(法)”和“l(fā)eX(法律)”是被區(qū)分開來的，jus是正義之法意義上的法，而lex則具備四個特征，這些特征一起構(gòu)成了著名的法的定義，即法是旨在維護(hù)公共福利的理性的命令，其三個最主要的特征是具有理性、旨在服務(wù)于公眾和公開化。他說。由于規(guī)定公共福利是屬于法的事，這種普遍的正義可以被恰當(dāng)?shù)胤Q為法的正義，“依據(jù)這種正義，一個人將使源于幾種善德的行為與法律相協(xié)調(diào)”，且在這些善德中，不僅普遍的正義卓越超群，具體的正義也同樣如此，“不僅品行正直的人本身，而且其它人也都從其善行中受益”。托馬斯‘阿奎那與亞里斯多德一樣，堅(jiān)持用法治和正義理論闡述公共利益思想，認(rèn)為正義是一種使得人們?yōu)槠渫橹氲纳频拢缤械纳频乱粯樱砻髁艘环N理性規(guī)則(Gegula Rationis)；這種正義可能是普遍的，也可能是具體的，后者具有看得見的具體權(quán)利，而前者則與公共福利或總體利益相關(guān)聯(lián)。由于有助于公共福利或公眾利益，所有源自其它德行的行為都可能與正義有關(guān)。

(4)自然法學(xué)形成時期。近代以后，公共利益理論在社會契約論和政府學(xué)說中得到極大的提升和發(fā)展。洛克認(rèn)為，在建立政府過程中，同意也往往意指“某種共識”，公民全體組成政治社會，通過共同的政治權(quán)力來保障公共利益，也包括個人原子式的利益總和。盧梭認(rèn)為，人們一旦締結(jié)了社會契約，建立了共同體國家，這種“合意”或“公意”便具有了獨(dú)立地位，也就形成了共同利益，進(jìn)而在政治生活中演變?yōu)楣怖妗Ｔ诒R梭看來，公意是永遠(yuǎn)公正的，它只是著眼于公共利益而非所有人的利益。他說：“惟有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即公共幸福，來指導(dǎo)國家的各種力量；因?yàn)椋绻f個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那么，就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。”不僅如此，盧梭還提出了一個“普遍意志”的概念，認(rèn)為普遍意志和社會契約創(chuàng)造了新的被動時稱為“國家”、主動時稱為“主權(quán)者”的道德實(shí)體，因此，人如果要過社會生活，自由的某種縮減是必要的。但盧梭認(rèn)為，我們不能有反對國家的權(quán)利，因?yàn)橐粋€一切倚決于其公民之普遍意志的政府，不會愚蠢到做出任何有違全體利益的事。實(shí)際上，這不過是盧梭的社會契約理論的一個假設(shè)而已，因國家利益并不等同于公共利益，甚至可能異化為市民社會的對立物。孟德斯鳩的公益理論既不同于霍布斯，也不同于盧梭，其立論基礎(chǔ)不是公意，而是“善意”和“美德”。他說：自然促使人走向美德，走向善意與利他。在《波斯人信札》中，他講到一個著名的關(guān)于特羅格洛迪人(Tmglodytes)社會組織的寓言故事，用以反對霍布斯的“人與人的關(guān)系”就像“狼與狼的關(guān)系”一樣的自然假說。根據(jù)霍布斯的闡述，如果自然有意使人變成“由自私自利的動機(jī)發(fā)動的機(jī)器”，人類就不可能有社會生活，要共同生活，人之行事就必須符合美德。這種美德是對國家的愛，是對共和國所代表的平等與勤儉具備自我犧牲的熱情，因此，“共和政府健全與否，一個很好的判斷標(biāo)準(zhǔn)是私有財(cái)產(chǎn)與公共富裕”，即如果大家同心為公，公庫充實(shí)，公職人員在選舉中就不會受到“私有財(cái)富”的腐化，從而更好地維護(hù)公共利益。

(5)德國古典哲學(xué)發(fā)展時期。十九世紀(jì)以后，公共利益理論被提升到哲學(xué)高度，在德國古典哲學(xué)中得到進(jìn)一步升華。康德的道德規(guī)律有一個基本法則是善良意志，即個人不能不顧別人的幸福，因?yàn)槿绻欠N行為普遍起來，有一天他本人就會受到無情的待遇，而他必定不會希望成為無情的社會中的成員。在康德看來，如果人人遵守理性的規(guī)律，就會產(chǎn)生一個有理性的人類社會，也就是說，絕對命令隱涵地統(tǒng)率一個完善的社會，其中必然含有唯理的精神領(lǐng)域的理想。但康德將公共利益歸結(jié)為一個全智、全善和全能的神，即上帝，最終走進(jìn)了基督教神學(xué)的死胡同。費(fèi)希特繼承了康德的道德本體論，認(rèn)為只有理性才能滿足人類道德本性的要求，使人類生活有價值和意義。他肯定個體的意識，還肯定一個實(shí)在的普遍的基質(zhì)的存在，認(rèn)為沒有這種普遍的生命過程，就沒有個人，因此“時、空、因果秩序是絕對的基質(zhì)在人類意識中的顯現(xiàn)”，“如果沒有普遍的自我，它就不能存在”。其含義是，道德生活不是孤立的個人生存，而是社會生活，每一個人都應(yīng)該為公共福利而犧牲自己塵世的財(cái)產(chǎn)，只有靠公共福利才能實(shí)現(xiàn)終極的目的。新唯心主義者謝林進(jìn)一步闡述了這一思想，認(rèn)為宇宙理性不僅表現(xiàn)在自然和個人中，也表現(xiàn)在人類制度和歷史、權(quán)利或法、道德或良心以及習(xí)慣和倫理的義務(wù)之中，個人在社會上有了豐富的經(jīng)驗(yàn)以后，他知道向往公共事業(yè)，于是實(shí)在和理想實(shí)現(xiàn)了同一，即個人的理性視宇宙理性為己有，個人放棄他的主觀性，使他個人的理性服從宇宙理性。謝林將宇宙理性解釋為表現(xiàn)于“民族精神、人民意識和民族心智”之中的“德行”，實(shí)際是一種公共道德和公共利益的哲學(xué)表述。

三、公共利益的性質(zhì)分類

公共利益是一種普遍利益。現(xiàn)實(shí)中，人作為個體意義的生命存在，具有獨(dú)特的生存狀態(tài)、利益需求以及社會認(rèn)同感，但人又不是抽象的孤立存在物，人的利益具有一定程度的相關(guān)性和一致性。正如馬克思所說，這種“社會關(guān)系實(shí)際上決定著一個人能發(fā)展到什么程度”。從法哲學(xué)觀點(diǎn)看，公共利益具有明顯的社會性特征。

(一)公共利益在社會法中的地位

大約17世紀(jì)始，公共利益就取代“共同善”成為法律和政治共同體討論中的關(guān)鍵詞，其主要含義：一是將它作為“平衡多方利益關(guān)系、實(shí)現(xiàn)和平公共秩序的一種訴求”；一是“對個體私人利益的促進(jìn)和保護(hù)”，即主觀為己，客觀利公。20世紀(jì)后，以1919年《魏瑪憲法》為標(biāo)志，社會法成為國家為實(shí)現(xiàn)社會政策而制訂的諸如勞動法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律的總稱。在英國，類似的法律被稱為“社會安全法”；在美國，則被稱為“社會福利法”；在法國，凡是有關(guān)公共秩序或利益、勞動關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)安全保障的法律，并且不屬于傳統(tǒng)公法學(xué)所界定的研究范圍的，都稱為“社會法”。應(yīng)該說，承認(rèn)公共利益在社會生活中的重要地位和作用，以社會立法確認(rèn)或形成客觀的公共利益，已成為現(xiàn)代國家的普遍做法。拉德布魯赫將社會法的特征歸結(jié)為四個方面：一，考量表面上平等的人格概念背后不同的、基于社會地位而產(chǎn)生的個別性，即社會強(qiáng)者與社會弱者的差別；二，對社會弱者的保護(hù)及對社會強(qiáng)者的約束；三，國家介入公共領(lǐng)域；四，謀求法律形式與法律現(xiàn)實(shí)的調(diào)和。實(shí)際上，四個特征歸納起來仍是兩層意思，即對弱者的保護(hù)和對公共利益的保護(hù)，因?yàn)閷θ跽叩谋Ｗo(hù)包含對強(qiáng)者的約束和社會調(diào)和。英國社會學(xué)家麥基弗在《社群：一種社會學(xué)的研究》提出，社群必須建立在成員的共同利益之上，社群的主要特征便是公共善或公共利益，作為最復(fù)雜的社群，社會當(dāng)然也是建立在人們共同追求的價值和利益之上，社會的主要特征便是社會公共利益。因此，社會公共利益保護(hù)是人類社會生活之所以必要和可能的前提條件，是現(xiàn)代政治生活和法律的基石。

現(xiàn)代社會，隨著生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，帶來了越來越多的物質(zhì)財(cái)富，也產(chǎn)生了越來越多的社會問題和負(fù)面影響，如貧富懸殊、弱勢群體生存困難、自然和人文環(huán)境破壞，等等。由此，國家不能不關(guān)注過去與自身不相干的勞動、社會救濟(jì)、福利、教育、經(jīng)濟(jì)等方面的問題，并運(yùn)用行政、法律手段對各類社會問題進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)，這就是社會法的形成。社會法有兩個基本任務(wù)：一是保護(hù)社會弱勢群體，一是促進(jìn)和保護(hù)社會公共利益。從本質(zhì)上看，社會法是以公共利益為存在前提的，它要求法律必須兼顧各種不同利益，這也是公共利益的內(nèi)在要求。有學(xué)者提出，“一切立法行為都必須基于公共利益，法律的正當(dāng)性、權(quán)威性也都是建立在追求公共利益的前提下”。這種觀點(diǎn)是否準(zhǔn)確，值得商榷，但由此可以看出公共利益在立法中的重要地位。不僅如此，在行政和司法中，公共利益也是公共機(jī)構(gòu)行使職權(quán)、司法機(jī)關(guān)作出判決的重要標(biāo)準(zhǔn)和理由。鄭尚元教授認(rèn)為，“隨著市民社會與政治國家在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的融合，社會公益事業(yè)將越來越受到重視”，“公益事業(yè)法屬于社會法的重要組成部門，是社會法法律體系的構(gòu)成之一”，“不論社會公共體還是個人舉辦公益事業(yè)，形成的社會關(guān)系都應(yīng)由社會法調(diào)整”。董保華等認(rèn)為，“私法以個人利益為本位，通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制追求個人利益最大化以及交易安全；公法以國家利益為本位，通過政府調(diào)節(jié)機(jī)制追求國家利益最大化以及國家安全；社會法以社會利益為本位，通過社會調(diào)節(jié)機(jī)制追求社會公共利益最大化以及社會安全”。總之，在保護(hù)弱勢群體和維護(hù)社會公共利益方面，社會法正發(fā)揮越來越重要的作用。從根本上說，保護(hù)社會弱勢群體，保證社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，也是保護(hù)社會公共利益的一種體現(xiàn)。

(二)公共利益的構(gòu)成分類

赫克認(rèn)為，利益是法律產(chǎn)生之源和歸宿所在，法律關(guān)系也就是利益關(guān)系，利益的內(nèi)容可以表述為“潛在性法律關(guān)系”的內(nèi)容，公共利益不過是公益主體對應(yīng)于公益對象潛在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而已。因此，公共利益不僅存在，而且有相對分類。在西方法哲學(xué)中，公共利益的分類學(xué)說一直是學(xué)界研究的重要內(nèi)容。

(1)根據(jù)公共利益的性質(zhì)分類。德國學(xué)者羅曼·斯克奴(Roman Schnur)認(rèn)為，公共的概念可以分為兩種：一種是公共性原則，即開放性，任何人都可以進(jìn)入，不封閉也不專為某些個人所保留；另一種是國家或地方自治團(tuán)體等所設(shè)立、維持的設(shè)施所掌握的職務(wù)，因國家設(shè)施的存在及所為的目的是為了公共事務(wù)。他將公益分為主觀公益和客觀公益，所謂主觀公益是基于文化關(guān)系之下，一個不確定之多數(shù)所涉及的利益，而客觀公益是基于國家社會所需的重要之目的及目標(biāo)，即國家目的。另一位德國學(xué)者紐曼(F.J.Neumann)在《在公私法中關(guān)于稅捐制度、公益征收之公益的區(qū)別》中，也將公益分為兩種：一種為主觀的公益，即基于文化關(guān)系而形成的利益；一種是客觀的公益，是基于國家目的和任務(wù)而形成的公益。沃爾夫等則將公共利益區(qū)分為事實(shí)性的公共利益和客觀性的公共利益，認(rèn)為事實(shí)性的公共利益是指國家主體的事實(shí)性利益，“有時以決議或公眾意見的形式直接表現(xiàn)出來。但通常由共同體的機(jī)構(gòu)公職人員闡明”；客觀的公共利益是指經(jīng)正確認(rèn)識的共同體利益，如和平的社會秩序的維護(hù)，人類尊嚴(yán)和名譽(yù)的保護(hù)，占有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和從事法律行為的權(quán)利等，這種公共利益是作為法律發(fā)現(xiàn)和立法行為基礎(chǔ)的抽象原則。

(2)根據(jù)公共利益的形式分類。社群主義者認(rèn)為，公共之善有非物化和物化兩種形式，非物化的形式主要是“各種美德”，物化的形式即通常所說的“公共利益”。其中，公共利益又分為產(chǎn)品形式和非產(chǎn)品形式，而非產(chǎn)品形式的公共利益有三個特征：第一，這種利益同樣為全體社會成員享有；第二，這種利益一般性地有利于許多與之相關(guān)的人；第三，它還涉及到某些基本的人際原則，如誠實(shí)、無私奉獻(xiàn)等。萊茲將公益區(qū)分為偶然的公益和內(nèi)在的公益，認(rèn)為“如果一個城市的供水網(wǎng)絡(luò)不允許每一個家庭掌握開關(guān)，那么該城的供水問題就事關(guān)公益”，但這只是“一種偶然的公益”，而社會生活的“普遍的互惠特點(diǎn)”是內(nèi)在的公益。所謂內(nèi)在的公益，是指在一個承認(rèn)’公益的社會中其社會成員之間非排他地享受利益。他說：如果說，有任何公益具有內(nèi)在的價值的話，那么，某些共同利益應(yīng)該是首選之物。在萊茲看來，承認(rèn)共同利益具有內(nèi)在價值與相信人道主義是完全一致的，原則上，它與以權(quán)利為基礎(chǔ)的道德理論并無矛盾。我國出版的《當(dāng)代西方政治學(xué)新詞典》將公共利益解釋為公眾追求的“公共善”的物化形式，并將它分為兩類：一類是非產(chǎn)品形式的公共利益，一類是產(chǎn)品形式的公共利益，認(rèn)為產(chǎn)品形式的公共利益是“各種各樣的社會福利”，而非產(chǎn)品形式的公共利益主要指社群中“所共同追求的價值、原則和精神上的共同理念”。

(3)根據(jù)公共利益的內(nèi)容分類。龐德在利益三分法的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共利益的內(nèi)容將其劃分為以下類型：a)一般安全中的利益，包括防止國內(nèi)外侵略的安全和公共衛(wèi)生的安排，b)社會制度的安全，如政府、婚姻、家庭及宗教制度等；c)一般道德方面的社會利益；d)自然資源和人力資源的保護(hù)；e)一般進(jìn)步的利益，特別是經(jīng)濟(jì)和文化進(jìn)步方面的利益；f)個人生活中的社會利益，這種利益要求每個人都能夠按照其所在社會的標(biāo)準(zhǔn)過一種人的生活。亨廷頓則根據(jù)公共利益的不同內(nèi)涵，將公共利益分為三類：一是把公共利益等同于“某些抽象的、重要的、理想化的價值和規(guī)范”；二是把公共利益看作“某個特定群體或多數(shù)人的利益”；三是把公共利益看作是“個人之間或群體之間競爭的結(jié)果”。

可以看出，無論何種分類標(biāo)準(zhǔn)，都反映了公共利益的內(nèi)容和含義是十分廣泛的。從不同的價值標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，會得出對公共利益的不同認(rèn)識并導(dǎo)致沖突。在具體實(shí)踐中，公共利益問題由于經(jīng)濟(jì)、政治、社會結(jié)構(gòu)及歷史、文化、風(fēng)俗的不同，更趨于復(fù)雜化。

四、公共利益的價值原則

從法理上看，公共利益體現(xiàn)并符合和諧社會的價值取向。不僅如此，公共利益本身也是一種價值標(biāo)準(zhǔn)，它表示某種“普遍利益”，即“確信有益于社會中每個人的某種價值觀念”，如正義、正當(dāng)?shù)葍r值范疇一樣。因此，調(diào)整各種利益，均衡各種需求，解決各種糾紛，創(chuàng)設(shè)各種機(jī)制，制訂各種規(guī)范，都離不開公共利益的基本價值準(zhǔn)則。

(一)公共利益的價值基礎(chǔ)

公共利益包含了對人的人格、尊嚴(yán)、自由以及人們之間平等的肯定和尊重，以每一個有理性的公民為目的，是公共利益的價值所在。公共利益的正當(dāng)性來源于普遍權(quán)利，是普遍權(quán)利保障的必然結(jié)果和要求。

(1)公共利益的道德價值。早期功利主義者葛德文認(rèn)為，道德是考慮到最大限度的普遍福利而確立的行為準(zhǔn)則，因此，任何行政當(dāng)局可以推行的唯一公正的法令也必須是最符合公共利益的。杰弗遜將人的社會本性歸因于一種與生俱來的道德意識，認(rèn)為個人的道德意識使社會成為他的自然歸宿。他說，在這種“道德意識”中，有一種由道德選擇能力和對他人幸福與生俱來的同情心構(gòu)成的天生的正義感，使得社會生活“既可能又有益”，因?yàn)椤斑@種對正義的意識使得個人對他人的幸福以及他作為其中一部分的整個社會共同體感到關(guān)切”，這種固有的正義感即“一個井然有序的”社會的“第一要素”，也是個人幸福的必要成分。從總體上看，杰弗遜的道德意識的核心思想是知道善并選擇善，同情他人遭受的苦難，關(guān)心整個社會的幸福。他認(rèn)為，道德意識為人類社會提供了基礎(chǔ)，并構(gòu)成了一種公眾的美德意識。但杰弗遜的公共利益概念不象多元論者所假想的那樣，可以歸結(jié)為“所有私人利益的總和”。他相信，沒有一個培養(yǎng)人的社會和道德能力的能動的公共領(lǐng)域，就不能走向自由和幸福；脫離有意義的公共生活，個人就會變成可悲的機(jī)械物。由此，杰弗遜提出一個“相對經(jīng)濟(jì)平等”原則，即普遍給與生存資料私人所有權(quán)，認(rèn)為這樣可以使人們得以為了公共利益自由地參與公共生活，而不至于被迫一心想著個人的經(jīng)濟(jì)問題，從而使政治生活成為私人利益的角逐。在公共道德與人類生活上，米爾恩認(rèn)為，滿足無時不在無處不有的共同道德原則所提出的特定要求，是每一個人類成員的義務(wù)。萊茲認(rèn)為，在不同的個人或群體處于同一社會關(guān)系和社會地位的情形下，由于客觀的相互依賴關(guān)系，而有普遍的共同需求，這些共同需求便構(gòu)成公共利益的基礎(chǔ)。

(2)公共利益的理性價值。從社會學(xué)角度看，每一個社會都存在“為理性所一致同意”的行為準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則“為個人所接受并被視為不僅對于他自身，而且對于其他人都有約束力的”。有學(xué)者認(rèn)為，公共利益是凝結(jié)著無數(shù)個自我的共同偏好的價值追求，而這種泛化的他人的態(tài)度之所以能夠形成，源于我們在社會中形成的理性，這種社會化的理性，不僅使我們能夠洞察到我們基于共同的社會背景和人類的類本質(zhì)而共同珍視某些重要的價值，而且使我們明智地看到這些對于個人來說至關(guān)重要的價值目標(biāo)單靠個人的努力是無法實(shí)現(xiàn)的。不僅如此，理性的能力還賦予了我們在自身之外設(shè)計(jì)自己的能力，以有效實(shí)現(xiàn)自己的要求、作出讓步而適應(yīng)他人或社會的要求，正是這種妥協(xié)與互惠的能力使共同體的一致的觀點(diǎn)與態(tài)度能最終的形成，使凝結(jié)這種一致性的社會公共利益的存在成為可能。根據(jù)康德的論述，公共利益的理念離不開對人的價值、尊嚴(yán)、自由以及人們之間的平等的肯定和尊重，以人為目的，以每個有理性的公民為目的，是公共利益的價值所在。因此，作為社會生活原則，社會責(zé)任要求每一個共同體成員在維持和推進(jìn)共同體利益方面發(fā)揮作用。由此看出，公共利益體現(xiàn)的是人類的共同價值和追求，它和人類大同理想一樣，實(shí)質(zhì)在于全人類的和諧，正如艾哈德所說，“自由不可能存在于那些沒有穩(wěn)定秩序的地方，在那里，自由有隨人混亂的危險，而秩序也不可能存在于那些沒有自由的地方，在那里很容易導(dǎo)致殘暴的強(qiáng)制”。也是在這個意義上，庫珀說，維護(hù)公共利益是理性的必然要求，“尊重人類尊嚴(yán)的義務(wù)與不尊重人類尊嚴(yán)的可怕后果是分不開的”。

(3)公共利益的正義價值。公共利益是人類文明價值的體現(xiàn)，是一個社會通過個人的合作而生產(chǎn)出來的事物價值的總和。作為一種價值標(biāo)準(zhǔn)，公共利益與人類行動尤其是法律的“目的合理性”和“價值合理性”密切相關(guān)。在哲學(xué)的意義上，公共利益是事物和人的一種存在形態(tài)，對于社會治理體系而言，它本身就是實(shí)質(zhì)。我國臺灣學(xué)者陳新民說，現(xiàn)代的民主理念，系以公益作為國家各種權(quán)力行為的合法性理由，“因此，公益是一種價值的概念，由人類純粹喜、惡之取舍升華到為規(guī)范國家制度以及國家行為之目的所在”。如前所述，公共利益是一個與公正、正義觀念緊密相連的概念。亞里斯多德說，所謂“公正”，它的真實(shí)意義，主要在于“平等”。如果要說“平等的公正”，這就得以城邦整個利益以及全體公民的共同善業(yè)為依據(jù)。伊壁鳩魯提出，公正沒有獨(dú)立的存在，而是由擔(dān)互約定而來，在任何地點(diǎn)，任何時間，只要有一個防范彼此傷害的相互約定，公正就成立了。自然法學(xué)家聲稱，依照普遍正義的原則來判斷，凡是照顧到公共利益的法律都具有正當(dāng)性，那些只維護(hù)統(tǒng)治者或一小部分人利益的法律都是不正當(dāng)?shù)模际菍ψ匀环ǖ倪`背。正如詹姆斯·凱塞所說，由于“對正義的關(guān)注產(chǎn)生了某些激情，這種激情有時使人們很難有意地計(jì)較他們自身的利益”，同時“它也產(chǎn)生了一些熱心公益的事例，因?yàn)閷φx的關(guān)注也是對一般的美好事物的關(guān)注”。夏勇教授認(rèn)為，憲法和人權(quán)之所以能夠并行相濟(jì)，共同促進(jìn)人類的進(jìn)步，是因?yàn)樗鼈兲N(yùn)含和維系著人類社會的一些基本價值，如公正、平等、自由、秩序、安全、互助等，并因此得以維護(hù)和增進(jìn)人類正義。同樣道理，公共利益之所以成為人類社會基本價值準(zhǔn)則，因?yàn)樗旧砭痛砉c正義。

(二)公共利益的保護(hù)原則

如何保護(hù)公共利益?在現(xiàn)代社會，一些利益集團(tuán)總是試圖將其成員利益放在公共利益之上，結(jié)果是強(qiáng)勢社團(tuán)吞噬了大部分的利益，而弱勢社團(tuán)利益往往落空。這種團(tuán)體之間激烈的利益沖突，顯然不是社會全體成員的利益整體、普遍和持續(xù)地增進(jìn)。從法哲學(xué)角度看，公共利益保護(hù)有兩個基本原則。

(1)公益優(yōu)先原則。從立法上看，世界上大多數(shù)國家都認(rèn)可公共利益的優(yōu)先性地位。有學(xué)者認(rèn)為，在協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系時，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)是必須確認(rèn)和使用的，也只有以維護(hù)公共利益為相互接受的基本條件，才能找到他人受益、自己也受益的重合線和結(jié)合點(diǎn)。這是因?yàn)椋傻暮馄叫浴⒗娴亩嘣蛷?fù)雜化決定了它必須以公共利益為起點(diǎn)和歸宿，個人由此承認(rèn)這樣的約束是服務(wù)于他的更高利益，因而自覺自愿地接受這些約束。在美國，立法機(jī)關(guān)有權(quán)控制和規(guī)制對“某種公共用途”有影響的商業(yè)，即當(dāng)商業(yè)影響某種公共利益時，立法機(jī)關(guān)就享有類似的權(quán)力。從行政上看，公共利益是行政權(quán)力介入權(quán)利領(lǐng)域的唯一途徑，也就是說，公權(quán)力只有以公共利益的名義才能介入私權(quán)領(lǐng)域，“政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人所作決策的社會效應(yīng)比國家干預(yù)之前更高”。目前，世界上大多數(shù)國家都確定“公共利益”是土地征用制度的基本前提之一，即只有在出于公共利益的情況下，國家才有可能發(fā)動土地征用權(quán)。這也是防止公共權(quán)力無限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種關(guān)鍵措施。從司法上看，法院追求的乃是“最公平的、或最符合公共利益的判決”。卡多佐說，盡管憲法財(cái)產(chǎn)不允許受到侵害，但財(cái)產(chǎn)“不能不受對共同福利至關(guān)重要的法律之規(guī)制”，因此，只要企業(yè)“影響了某種公共用途”，法院就有這種規(guī)制的權(quán)力。¨“”如在1930年著名的布英克里案中，法院同意聯(lián)邦廣播委員會的見解，認(rèn)為廣播和公共利益休戚相關(guān)，聯(lián)邦廣播委員會有權(quán)對電臺“服務(wù)的特性和質(zhì)量”予以考量。1969年，聯(lián)邦最高法院在瑞得·萊因案判決中再次確立廣播電視中的“公共利益”原則，認(rèn)為這是受眾的權(quán)利，而非廣播公司的權(quán)利，居于至上的地位。也有學(xué)者提出了一些不同觀點(diǎn)，認(rèn)為公共利益并不必然優(yōu)于個人利益，公共利益優(yōu)先原則的成立，必須以各種利益的均衡和比例原則的適度為前提，等等。

(2)利益平衡原則。法律的一個主要功能是化解社會矛盾，平衡各種社會利益。龐德將“利益”作為其理論核心，認(rèn)為“法律的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和與調(diào)解各種錯雜和沖突的利益”，法律的任務(wù)在于“承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)或保障利益”，法律秩序通過以下辦法實(shí)現(xiàn)自己的目的：(a)承認(rèn)某些個人的、公共的和社會的利益；(b)確定應(yīng)予以承認(rèn)的利益，并通過司法或行政活動加以實(shí)現(xiàn)；(c)力求保障在劃定范圍內(nèi)所承認(rèn)的利益。而法律要實(shí)現(xiàn)社會利益平衡，必須確認(rèn)利益主體的平等地位，正如查爾斯·安德森所說，“要想證明一項(xiàng)公共決定是合理的，要想表明我們的選擇是根據(jù)公正規(guī)范而不是根據(jù)個人傾向或利益，就要認(rèn)同某種自由主義綱領(lǐng)，認(rèn)同這樣一種意識形態(tài)，這種意識形態(tài)認(rèn)為社會將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N關(guān)于個人自主、社會效益或人類平等的假想概念”。因此，只有確立利益主體的相互平等，各利益主體才有相互協(xié)商、妥協(xié)的可能，這是法律的基本前提。卡多佐說：“當(dāng)一致性變成壓迫的一致性時，一致性就不再是好東西了。這時，對稱性或確定性所服務(wù)的社會利益就一定要通過平衡和公道或其他社會福利的因素所服務(wù)的社會利益來保持平衡。”。從實(shí)踐過程看，國家通過立法和行政手段調(diào)整各種利益訴求，最終目的還在于保障利益平衡。特別是利益矛盾產(chǎn)生時，主體之間的自愿合作通常難以進(jìn)行，這時合作就需要建立在外在的強(qiáng)制因素之下，法的存在正是這種外在因素的表現(xiàn)形式。可見，法律擔(dān)當(dāng)著化解矛盾沖突、促進(jìn)社會和諧的基本職責(zé)，它通過行為規(guī)范的形式將公共利益和個人利益的合理分配確定下來，并通過國家強(qiáng)制力保證其實(shí)施，從而使二者協(xié)調(diào)一致。

五、公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

美國學(xué)者皮文睿說：“權(quán)利向利益這一詞語的轉(zhuǎn)化的結(jié)果通常有利于國家行為和侵犯個人的行為。”實(shí)際上，公共利益總是被利用的概念，各利益群體總是試圖利用公共利益的概念來使其自身利益合法化和正當(dāng)化，公共利益也常常由那些有著相關(guān)的自身利益，又握有話語權(quán)、能施加影響力的人界定。因此，如何判斷和識別社會公共利益，一直是行政和司法實(shí)踐中的一個重要問題。

公共利益有沒有基本的界定標(biāo)準(zhǔn)?在討論這個問題之前，我們先區(qū)別幾組概念。

(1)公共利益與共同利益。共同利益也是多數(shù)人的利益，而多數(shù)人可能是兩個人、少數(shù)幾個人或更多人、絕大多數(shù)人甚至是所有人，因此，它既可能具有私人性質(zhì)，也可能具有公共性質(zhì)，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性。如某甲和某乙有共同利益，但不能說他們有“公共利益”。公共利益與共同利益的本質(zhì)區(qū)別在于社會性與公有性，盡管共同利益具有公共利益的某些屬性，但決不能簡單地將共同利益和公共利益等同起來，共同利益并不一定是公共利益。

(2)公共利益與社會利益。二者的界限在于，社會利益具有功利性和排他性，因此不一定代表公共利益的要求。龐德將利益分為個人利益、公共利益和社會利益，認(rèn)為公共利益“涉及一個政治上有組織的社會生活的要求或需要或希望，并斷定為是這一組織的權(quán)利”，社會利益即“以文明社會中社會生活的名義提出的使每個人的自由都能獲得保障的主張或要求”，社會利益的內(nèi)容包括一般安全的利益、一般道德中的利益、社會資源的保護(hù)、一般進(jìn)步中的利益等。如未成年人、老年人、殘疾人的利益是社會利益，但不是公共利益。

(3)公共利益與集團(tuán)(體)利益。所謂集團(tuán)或集體，是由單個個體基于一定的目的組織起來的團(tuán)體，其利益和價值取向具有很強(qiáng)的特殊性。相比之下，公共利益是各種集團(tuán)或集體利益中具有共性部分的綜合，是集團(tuán)或集體利益中具有公共性和普遍性的利益。如工會的利益是集團(tuán)利益，而不是公共利益。

(4)公共利益與國家利益。國家利益一般指基于國家權(quán)力、主權(quán)或領(lǐng)土而產(chǎn)生的利益，從利益的內(nèi)容上看，國家利益是有限的，因此與公共利益不能等同。公共利益不單是國家利益，也包括某些社會利益。如竊取國家機(jī)密，侵犯了國家利益，但不能說侵犯了公共利益。有學(xué)者提出“公共利益是上位概念，社會利益與國家利益同為并列的下位概念”，這些都有待進(jìn)一步探討。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府利益不等同于公共利益。因?yàn)檎旧硎且粋€“經(jīng)濟(jì)人”，它有自己獨(dú)立的利益，如部門利益和政府機(jī)構(gòu)的工資、福利、待遇等，都是政府利益的體現(xiàn)，不能簡單地認(rèn)為政府沒有自己的利益，其行為必然代表公共利益。

關(guān)于公共利益的判斷或識別標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為，應(yīng)主要從以下方面把握。

(1)主體數(shù)量的不確定性。公共利益的主體是不特定的多數(shù)人或全體，如公共圖書館并不是所有的人都會進(jìn)去，但它對所有的人都開放。布坎南等否定公共利益的存在，就是因?yàn)槠渲黧w不能確定。他說：“在能夠恰當(dāng)?shù)匕鸭w行動當(dāng)作私人行動的一種替代而加以評估之前，必須指明最終的決策權(quán)威。是某種簡單多數(shù)行使控制呢，還是必須在達(dá)成完全的意見一致的基礎(chǔ)上做出集體決策?或者是存在專一的統(tǒng)治階級或群體?”這里的“不特定多數(shù)”類似于社會法上的“社會”，既可能包括全體社會，也可能只是部分社會。如社會保障法規(guī)定最低生活保障，并不是針對特定的個人或特定的群體，社會中不特定的任何人，只要收入沒有達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，都可能被納入最低生活保障，這是一個不確定的、動態(tài)過程，它面向所有社會成員開放，任何人都可能因破產(chǎn)、失業(yè)或其它原因跌落到這張大網(wǎng)里。公共利益中的“公共”不單指個人、社會團(tuán)體、社會組織或少數(shù)人組成的群體，而是所有人中不特定的多數(shù)人或全體社會成員。

(2)實(shí)體上的共享性。公共利益在實(shí)體上可以共享但不能分割，它不能為某些人獨(dú)占而排除他人享有，即“公共利益所具有的數(shù)量不能像私人利益那樣劃分，不能由個人按照他們的偏愛多要一點(diǎn)或少要一點(diǎn)”。薩繆爾森說：“與來自純粹的私有物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部效果。”安德森說，確定公共利益的方法之一就是“尋找普遍而又連續(xù)不斷地為人們共同分享的利益，根據(jù)它的特點(diǎn)，我們將其稱之為公共利益”。他認(rèn)為，亞當(dāng)·斯密劃分的“有益的公共事業(yè)”是國家采取行動的范圍，不應(yīng)嚴(yán)格地解釋為“公益事業(yè)”，因?yàn)椤捌渲械膿p失不能分?jǐn)偂薄？梢姡怖嬖谙碛猩虾蛽p失上都是不能分割的。如參與政治是一項(xiàng)公益事業(yè)，但如果官僚階層憑借其優(yōu)勢地位限制、排斥其它階層成員進(jìn)入，它就變成了“私益”或“階層利益”，而不是公益。

(3)道德上的正當(dāng)性。任何公共利益在道德上都是正當(dāng)?shù)模瑳]有不正當(dāng)?shù)墓怖妫@也是判斷公共利益的一條基本標(biāo)準(zhǔn)。李普曼說，當(dāng)人們能看得清楚，想得合理，行不偏私且樂善好施時，他們所選擇的就是公共利益。美國學(xué)者皮文睿認(rèn)為，“益是和公聯(lián)系在一起的，涉及的是與公眾的利害關(guān)系，關(guān)系到他人的利益，所以，公平(Fairness)或公正(Justice)等詞組就表達(dá)無私的意思”，即公共利益本身具有公正、公平、正當(dāng)性涵義。

(4)內(nèi)容上的獨(dú)立性。公共利益來源于個人利益又獨(dú)立于個人利益，它具有獨(dú)立的利益形式，如社會公德、消費(fèi)者利益、自然資源與生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)公共設(shè)施、社會保險與社會福利等。

(5)實(shí)踐上的非盈利性。公共利益的最后一個本質(zhì)特征是“非贏利性和共同福利性”，即“任何公共利益服務(wù)的提供者不得從中賺取好處”，“如果一項(xiàng)事業(yè)是以贏利為目的的，即使該項(xiàng)服務(wù)客觀上有助于社會公共利益總量的增進(jìn)，也不能作為‘公共利益’來認(rèn)定”。美國學(xué)者埃爾金據(jù)此明確提出：“可以確定的是，人們指望公用事業(yè)更像一個國家機(jī)構(gòu)而不是更像一個私人公司那樣行事。不能僅僅按照經(jīng)濟(jì)利益的支配而任意專制地減少或放棄服務(wù)或者改變其運(yùn)作方式。”

在我國，由于缺乏基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)，公共利益的概念常常被濫用，特別是一些地方政府假借維護(hù)公共利益之名，行保護(hù)商業(yè)利益之實(shí)，肆意侵害公民個人權(quán)利。如在房地產(chǎn)開發(fā)中，現(xiàn)在普遍的做法是，政府將原來就有居民的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，由開發(fā)商開發(fā)出高級住宅出售，因此“在‘為社會公共利益’的名義下，私權(quán)被剝奪了，增加的卻是開發(fā)商的利潤”。在湖南嘉禾的城鎮(zhèn)拆遷中，很多干部丟職，夫妻離婚，法院強(qiáng)制執(zhí)行，公安局抓人，簡直成了人們常說的“鬼子進(jìn)村”，但政府有關(guān)部門卻告訴人們，這個拆遷項(xiàng)目是“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的龍頭項(xiàng)目”，“充分體現(xiàn)了全縣人民的意志和利益”。如此維護(hù)社會公共利益，則公民權(quán)利何以保障?有關(guān)資料顯示，我國幾乎一切征地項(xiàng)目都搭乘“公共利益”的便車，各種經(jīng)營活動也都是以公共利益的名義進(jìn)行。根據(jù)16個省(自治區(qū)、直轄市)國土部門對各類建設(shè)項(xiàng)目用地調(diào)查，征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目征地占到總量的22％，學(xué)校、企業(yè)用地也占到13％。東部某省會城市的項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10％，大量的是經(jīng)營性用地。

總之，作為西方法哲學(xué)中極為重要的概念，無論是理論上還是實(shí)踐中，公共利益的識別和界定都是十分重要的問題。從法理上看，法作為國家治理社會的公器，只能追求公共利益，而不是任何特定私人的利益。在實(shí)踐中，公共利益是法律訂立的基礎(chǔ)，如果法律只為少數(shù)人的利益服務(wù)，或者侵犯公民財(cái)產(chǎn)、損害個人權(quán)利，它就是不道德的，也是不正義的。但公共利益的概念不能被濫用，也不能被用來作為侵犯個人權(quán)利的借口。通過解讀西方法哲學(xué)中公共利益的概念特征，它有判斷和界定的基本標(biāo)準(zhǔn)，而不是不可捉摸的自在之物。公共利益既不等同于國家利益、政府利益和集團(tuán)(體)利益，也不等同于社會利益和共同利益，如何識別真正的公共利益并解決公共利益與個人權(quán)利的沖突，是我們在司法和行政實(shí)踐中需要把握的重要問題。