論農村社會保障的可持續與地方政府或有債務的形成

摘要：農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度和農村社會養老保險制度持續運行需要巨額資金，由于中央財政只提供部分資金補助，因而給地方政府帶來巨大的財政壓力?，F有財政體制的缺陷又制約了地方政府承擔財政壓力的能力，最終將形成地方政府的或有債務。必須重新思考如何對現有財政體制進行改革，以確保正在逐步建立并完善的農村社會保障體系能夠可持續運行。

關鍵詞：最低生活保障；新型合作醫療；養老保險；或有債務

中圖分類號：C913.7

文獻標志碼：A

一、引言

農村社會保障制度對中國今后若干年的經濟發展、社會進步乃至政治穩定，都具有重大的現實意義和深遠的戰略意義，因而在農村社會保障制度建立之初，就須考慮保持其具有可持續性。而在各項農村社會保障制度大多需要地方財政籌集配套資金甚至承擔主要資金的情況下，地方財政的承受能力就成為能否保持農村社會保障制度可持續運行的關鍵。當下，中國正在建立的農村社會保障體系具有非常鮮明的“政府主導”特征，但它在實施、推進過程中能否真正長久造福于農民，有中央政府的良好愿望并非就可保證，還必須有地方政府給予配套資金和運行費用的支撐。

事實上，中國各級地方政府的債務已經頗具規模。國務院發展研究中心曾估算過全國地方政府債務，認為至少已達1萬億元以上。最新的估算是財政部財政科學研究所賈康提出的4萬億元，他認為目前我國地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于地方財政收入的174.6％；其中，直接債務超過3萬億元，約相當于地方財政收入的136.4％；從當前政府統計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分，并沒有將或有債務算進去，更沒有將農村社會保障可能帶來的地方政府或有債務算在內，如果換成這個口徑，將是更加龐大的一個數字。因此，地方政府龐大的負債必然會影響中國農村社會保障體系建設的順利推進，各種農村社會保障項目所需的巨額配套資金又會推動地方債務的形成。

即使在發達的市場經濟國家，巨額的地方債務也會給地方政府帶來一系列的問題。以美國加州的財政危機為例，加州作為美國經濟的第一大州，在2007年以1.8萬億美元的GDP產值高居世界第八大經濟體，排名僅次于印度。但在2008年12月1日，加州州長阿諾德·施瓦辛格正式宣布加州進入財政緊急狀態(Fiscal Emer-gency)，在美國國會通過7000億美元的金融援助計劃前夕，施瓦辛格曾向財政部長保爾森遞交求助信，稱加州政府需緊急貸款70億美元來支付醫療、社會保障等公共支出。由此也可見地方政府由于巨額債務遇到財政危機時，首當其沖受到影響的就是社會保障資金。

黨的十四屆三中全會對我國社會保障的內容進行了界定，明確我國社會保障體系包括六個方面的內容，即社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置，以及社會互助和個人儲蓄積累保障。我國憲法第四十五條規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這決定了農村社會保障問題的研究范圍應集中于農民年老、疾病和喪失勞動能力的情況。因此，本文將測算農村最低生活保障、新型農村合作醫療和農民養老保險這三項正在推進的制度所需資金規模，分析其對地方政府形成的財政壓力，研究財政體制的缺陷是如何使地方政府缺少解決問題的途徑，并提出相應的對策建議。

二、地方政府或有債務的形成

1 政府或有債務的涵義與特點。會計學定義中的或有債務一般是指企業在將來可能承擔的潛在的債務。所謂“或有”，是指某種結果是否出現取決于某一項或多項未來事件的發生與否，即所謂“可能而且很可能會有但不是一定有”。或有負債，即是指產生于過去事項的一項可能責任，這項可能責任的履行預期將導致經濟資源的流出，因而構成一定經濟主體的潛在債務。根據國際會計師聯合會公共部門委員會的解釋，政府的或有債務是指由于過去發生的公共事項，引致某種現時義務，這種義務的履行預期又會導致政府資源以資金或服務等形式的流出，當經濟資源的流出構成一定政府的潛在債務，這種債務即政府的或有債務。政府的或有債務有兩個特點：一是以過去或現在既存的事實為基礎，基于法令、契約、承諾或慣例等，隱含著發生負債的客觀可能性，而不是人為的任意猜測；二是是否發生并不確定，所以并非已經成為事實上的負債。因此，我們把地方政府的或有債務定義為產生于過去或當下事項的可能責任，這項可能責任的履行預期會導致地方政府經濟資源的流出，因而構成潛在債務。地方政府或有負債分為兩大類：一是法定的或有負債(或稱之為顯性或有負債)；二是推定的或有負債(或稱之為隱性或有負債)。

2 地方政府或有債務產生的原因。在國外，政府或有債務的產生主要是由于三種情況：政府未來公共投資負債、國家社會保障福利體系負債、地方政府各種形式的擔保和負債。在國內，國務院發展研究中心魏加寧曾總結地方政府所負債務的具體原因主要有六種：一是地方政府擔保或提供變相擔保的債務；二是國有公司發行的企業債；三是社會保障資金缺口；四是國有企業虧損或破產；五是拖欠中小學教職工工資；六是地方政府部門拖欠企業工程建設項目施工款等。上述六種形式中有兩種情況是地方政府或有債務形成的主要原因：一是因承擔道義責任形成的。這部分債務雖不具有法律或合同意義，但迫于公眾壓力，地方政府主動承擔下來。二是地方公共部門債務轉化形成的。地方公共部門債務主要包括地方政府各部門所屬公共事業單位的債務、地方政府擔保的貸款等。其中最為突出的一部分是地方政府違規擔?；蜃兿鄵５钠髽I貸款。從上述政府或有債務的形式分析，可以看出政府或有負債往往是經濟生活中各種矛盾的綜合反映。

3 中國地方政府的或有債務產生的內在機理。一般而言，債務的形成符合收益與風險對稱的基本規則，一項債務內涵了一定的收益和相應的風險。具體而言，地方政府或有債務產生的內在機理有三。第一個機理也是根本機理：財政具有最后兜底的本質屬性。財政的本質在于它是公共風險的最終承擔者，財政具有最后兜底的本質屬性，而現代社會公共風險是必然存在的，當市場經濟發展到一定階段之后，由于經濟聯系的廣泛性復雜性緊密性，導致整個社會生活的方方面面都會有不確定性，而不確定性就意味著風險，中央政府不可能把所有風險都承擔下來，這一點決定了地方政府或有負債的產生。第二個機理是中央與地方政府財政職能的邊界沒有劃清。在提供醫療、教育、社會福利、基礎設施等公共物品的責任上，根據公共物品的屬性，中央財政應承擔的多一些，而事實上一直是由地方政府承擔大半。并且由于制度慣性和路徑依賴的作用，中央政府在歷次宏觀調控中，過多地依賴財政手段，使地方財政職能要跟進被動“越位”地承擔部分市場的職能，當市場經濟的不確定性因素逐步累積后，就帶來了或有債務的形成。第三個機理是地方政府具有雙重“道德約束”。在中國現有政治體制下，當整個社會出現風險時，地方政府必須承擔風險的化解任務，因為作為地方政府應該為中央政府承擔的道義責任而積極分擔分解；當區域性風險出現時，地方政府作為區域內民眾的政府，必須承擔相應的兜底任務。這種雙重“道德約束”，增加了地方政府或有債務產生的可能性。

三、農村社會保障體系持續運行給地方政府帶來的資金壓力很大

農村居民最低生活保障制度持續運行所需資金量巨大，對地方財政形成壓力。農村居民最低生活保障制度是對農村家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的家庭，按當地最低生活保障標準給予救助的制度。農村最低生活保障制度持續運行所需資金規模主要由兩個因素決定：農村最低生活保障標準的高低與保障對象數量的多少。盡管現行制度規定農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，但定量到具體標準則有不同的測算依據，至少可以有三個標準可以測算資金規模。第一個是貧困線標準。農村居民最低生活保障制度起碼應該保證低保對象的生活水平不低于維持溫飽的貧困線。國家2006年公布的絕對貧困標準是年人均收入683元，2007年公布的是693元。農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民。國務院扶貧開發領導小組的調研顯示，到2006年底，全國農村絕對和低收入貧困人口總數是5700萬。實踐中的政策執行基本是按這條標準進行的，2008年全國農村最低生活保障的人數4284.3萬，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。因此，粗算下來，按第一個標準測算，地方政府每年需要提供20億元用于農村最低生活保障制度的實施。第二種是按照農村人口的特定比例為標準。采取比例法，將農村10％的最低收入人口作為最低生活保障的對象，按農村戶籍人口計算，規模是9500萬。據統計年鑒和調查情況估測，這部分人的收入約占全國農民平均收入的1／3，若平均每人補差100元，則地方政府每年需要提供近100億元用于農村最低生活保障制度的實施。第三個是世界銀行標準。每人每天消費1美元是世界銀行的貧困標準，我國在此標準下的貧困人口是1.35億，其中農村人口1.26億，照此測算地方政府每年需要提供1000億元用于農村最低生活保障制度的實施。分析這三個標準會發現，后兩種標準測定的貧困人口均在1億人左右，也就是說需要提供最低生活保障的農村人口大體在1億左右；而補差標準若提高至當前大部分地區“五保戶”的每年1200元標準，則需要資金規模為1200億元。農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，雖然中央政策是鼓勵和引導社會力量為農村最低生活保障提供捐贈和資助，中央財政對財政困難地區也給予適當補助。但主要還是依靠地方各級政府，貧困地區的財政壓力自然就非常大，并且農村最低生活保障應該隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這種壓力將持續存在下去。

新型農村合作醫療制度持續運行所需資金量巨大，對地方財政形成壓力。新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。保持新型農村合作醫療制度持續運行，地方政府所需資金規模主要由兩部分構成，一部分是“新農合”基金所需地方政府補助資金，另一部分是提供農村醫療衛生資源所需的資金。第一部分由人均補助標準和參加“新農合”農民的數量兩個因素決定，從2008年開始，各級財政對參合農民的補助標準提高到每人每年80元，其中中央財政對中西部地區參合農民按40元給予補助，地方財政也要將相應補助標準提高到40元。而參加“新農合”農民的數量按照這項制度的實施目標就是覆蓋全體農民。即使不把東部地區不享受中央財政補助40元這一因素考慮進來，地方政府也需要近400億的財力用于“新農合”的補助資金。第二部分是確保農民醫療衛生需求能夠得到滿足的醫療衛生資源的建設資金，如果沒有這部分資金，來相應提高農村醫療衛生服務水平和供給能力，“新農合”實施只會虛增醫療服務的價格，農民就會失去參與這項社會保障的積極性。盡管近年來中央財政對農村衛生投入有了大幅度增加，但是由于多年來對農村衛生的“虧欠”太多，所增加的投入仍然是遠遠不足，需要地方政府投入大量資金。此外大病救助也需要地方政府有相應的投入。中央雖明確要求應以省級財政承擔為主，盡量減少困難縣(市、區)的負擔，但省級財政與縣級財政是極其密切地聯系在一起的。新型農村合作醫療制度運行中醫療衛生的供給方是由地方政府實際在管理，如果地方財政的壓力過大，地方政府要么控制醫療費用報銷進而影響農民參與的積極性，要么減少對衛生服務機構的投入進而影響醫療服務供給的質量與價格，無論何種選擇都會使新型農村合作醫療失去賴以存在的基礎。所以，地方財政壓力問題是新型農村合作醫療制度可持續發展的關鍵問題之一。

農村社會養老保險制度持續運行所需資金量巨大，對地方財政形成壓力。農村社會養老保險是由政府組織農民和農民所在單位和社區共同籌集建立，參保人員支付一定的勞動所得，在喪失勞動能力時從國家和社會取得幫助，享受養老金的一種社會保障制度。我國農村社會養老保險1992年出臺試行政策，1994年在農村經濟發達地區試點，2003年進入新型農村養老保險探索試點階段。但在探索試點中發現急需政府巨額財政投入才能確保農村養老保險運轉下去，因為農民所交納的保費不足以彌補資金需求。而決定農村養老保險資金需求規模的是兩個因素：農村老齡人口和人均養老保障標準。自2003年，中國60歲以上的老年人口占總人口的比重達到11％，就已經進入國際通行標準的人口老齡化階段。到2020年，中國老年人口將達到2.48億。預計到2050年，中國60歲及以上的老年人將占其總人口的30％，農村人口又占70％，農村人口的老齡化問題成為中國面臨的最嚴峻新挑戰。人均養老保障標準理論上也至少應達到“五保戶”的每年1200元標準，粗算下來，到2020年農村社會養老資金需要3000億元。而若按王立劍等人的研究，陜西省農村人均養老保障需求是2009年2283.66元、2019年6279.16元、2029年8662.12元。以此估算農村養老保險現在每年需要的支出就應在3000億元左右，到2020年需要10000億以上。依現有農民所交納的保費水平是不可能實現保險基金收支平衡的，提高保費又是不可行的，因為由于保費多少與交費能力及參保意愿之間密切關聯，為鼓勵農民參保，現有試點地區均采取低保費的做法。這樣就出現農民能夠領取的養老金很低的情況，如四川省一份調研報告顯示，已到領取養老金年齡參保人員，每月養老金僅有30元，偏遠地方農民到鄉鎮領到的養老金還不夠回家車費錢。真正實現農民社會化養老其中的資金缺口是相當大的，中央財政目前只能將重點放在城鎮職工養老金缺口上，因為早在2005年，勞動和社會保障部就向國務院遞交了一份關于中國養老金缺口的專業報告。這份報告預測，未來30年中國養老金缺口高達6萬多億元人民幣。與城鎮職工養老金相比，農村老齡人口更多，繳費能力更小，將來資金缺口會更大。如果按現行政策由地方政府負責農村社會養老保障，地方政府的財政壓力就必然增大，也會形成或有債務。

四、財政體制的缺陷決定地方政府承擔財政壓力的能力很弱

中國現行的財政體制是與30年改革開放相適應不斷變遷的。前15年以“放權讓利”為突破，先后經歷了分級包干、分稅包干和中央地方大包干三個階段，后15年建立分級分稅制體制。1994年開展的中國財政體制改革奠定了目前的財政體制基礎，由于1994年的改革是適應當時的需要而做的調整，本身即帶有很多不完善的地方，加之制度變遷過程中路徑依賴的作用，形成了很多缺陷，這些缺陷也使得地方政府承擔財政壓力的能力很弱，主要體現在以下三個方面。

1 事權與財權不對稱。1994年的財稅體制改革，中央政府與地方政府通過三類稅收的區分來確定了各自的財權，將體現國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃為中央稅，地方稅是那些適合地方征管的稅種，中央與地方共享那些同經濟發展直接相關的主要稅種。雖然明確了中央和地方的收入范圍，但這次改革并沒有明確各自的事權的邊界，只是籠統地要求地方政府承擔社會保障、基礎教育和公共衛生等大部分公共服務和社會支持，特別是社會安全網機制的提供。在支出中由中央財政負責的有國防費、武警經費、外交和援外支出、中央級行政管理費、中央統管的基本建設投資、中央直屬企業的技術改造和新產品試制費、地質勘探費、由中央財政安排的支農支出、由中央負擔的國內外債務的還本付息、文教衛等各項事業費，由地方財政負責的有地方行政管理費、公檢法支出、部分武警經費、民兵事業費、地方統籌的基本建設投資、地方企業的技術改造和新產品試制經費、支農支出、城市維護建設經費、支付地方文教衛等各項事業費等。從支出分工看，有些支出是中央與地方都承擔部分，如文教衛等各項事業費，當然也包括正在建立的農村社會保障體系所需支出。由于中央財政是制訂“游戲規則”者，因此，雙方共同負擔的比例，是否與其能力對應，地方財政是很難有話語權的。這就造成在中國的公共支出中由地方政府發生的支出大約占到70％，其中又有55％發生在省級以下的政府。這種支出結構，事實上反映了因為存在上文所說的中央政府和地方民眾的雙重“道德約束”，所以地方政府的支出幾乎是完全剛性的，地方政府承擔的事權范圍超出其自身財政收入所能提供的支出能力，如果需要彌補的話，就必須依靠轉移支付。

2 轉移支付不規范。西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30％--40％來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，如美國的學區有近60％來源于上級政府的財政轉移支付，而中國財政轉移支付遠達不到這個水平。2009年，中國財政部將財政轉移支付規范為一般性轉移支付和專項轉移支付兩大部分。一般性轉移支付是指財力性轉移支付，即中央財政通過年度財政預算，并按照一定的計算公式向財力相對不足的地方轉移一部分資金，以彌補地方政府公共支出的不足，是為了均衡地區間財力差距和促進公共服務均等化而建立的。專項轉移支付是中央政府根據地方實際情況按項目確定的補助形式，它通常具有特定用途?，F階段，我國的中央財政困難狀況已有好轉，財政轉移支付制度已有相對充足的財力支持。目前轉移支付存在的問題：一是沒有按事權與財權對稱原則作為轉移支付的基礎；二是轉移支付的數額過于依賴基數法；三是沒有把稅收返還看成是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收人的分享，從轉移支付中區分開來；四是專項轉移支付不夠規范不夠透明成為一個痼疾。

3 地方政府舉債法規不明確。美國、澳大利亞、日本、法國都建立了比較健全的地方政府融資體系，地方政府發行債券已成為滿足各級政府巨大融資需求，應對或有債務的方法之一。但《中華人民共和國預算法》第二十條明文規定，地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規定，除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。盡管現行法律對地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發行地方債券、不得提供擔保等地方財政行為有著明確的規定，但地方政府早已通過注冊成立各種名目的投資公司或建設公司等，搭建融資平臺向金融部門借款或向社會發行企業公司債或項目債，其籌集資金多數不是用于由民生問題帶來的或有債務上，特別是這種變通解決問題的辦法使中央政府以及當地人民對其監督越發困難，累積的風險會更大。

五、結論與建議

由上述分析可以看出：正在建立的對中國未來發展具有重大意義的農村社會保障體系，因其每年需要提供巨額資金。隨著農村社會保障體系的覆蓋范圍擴大，在中央財政只承擔一部分資金的情況下，所需的巨額資金規模會形成地方政府的或有債務。而地方政府由于現有財政體制，承擔了很多本應由中央財政支出的項目，中央財政的轉移支付又未能準確對應問題，加之法律對地方政府發行債券的限制，使得這一巨額或有債務在現有制度框架內難以找到解決的途徑，要解決問題就必須打破現有的制度框架。本文認為可以從根本之策、防范之道、關鍵之舉和緩解之法等四個層面上尋找解決問題的途徑。

根本之策是各級政府特別是地方政府需要樹立民生第一的執政理念，并通過農村社會保障立法來確保地方政府財政支出的優先地位。地方政府不能把“發展是第一要務”僅僅理解為“經濟發展是第一要務”，在將有限的財政資金投入經濟發展的同時，要逐步樹立民生第一特別是農民等弱勢群體的基本社會保障第一的理念，確保包括農村社會保障方面的財政支出逐年增加。而能否確保關鍵是要有剛性措施，對政府最有剛性約束的就是法律，因此，應盡快在原有各類文件條例基礎上制訂農村社會保障法，對各級政府的保障性財政支出做出法律規定，明確違反相關法律條款的責任。

防范之道是在總體設計農村社會保障體系的推進過程時，以統籌考慮綜合財力為前提，確定各項農村社會保障項目建立的優先序。農村社會保障制度是一種風險的釋散機制，它的基礎是有穩定的資金來源解決自身的風險問題，因此，在制度設計上要充分考慮綜合財力。當財力不足以支撐各項農村社會保障制度都按“廣覆蓋、高水平”原則建立時，應確立各項農村社會保障制度建立的優先序，選擇一兩個急需建立且財力能夠支撐的項目，按照“廣覆蓋、高水平”原則建立起來，并保持其可持續運行。對現有財力還難以支撐的項目，可以先在財力雄厚的東部發達地區試點，在其它地區可以按“廣覆蓋、低水平”原則搭建起框架。這種逐步推進農村社會保障建設進程的總體設計，可以防范由快速推進而引致的地方政府或有債務問題。

關鍵之舉是改革現有財政體制框架。對現有財政體制的改革不能僅限于枝節的調整，而是要從明確地方政府的事權和財權人手，界定中央政府和地方政府各自的事權邊界，同時與之對應的財權也要明確，對中西部地區要實事求是考慮其財力。在此基礎上要對中央財政轉移支付提出更規范和更精準的要求，要加大中央轉移支付的力度，并將專項轉移支付更多地集中于農村的民生問題。當中央財政已經竭其所能之后，地方政府的財政功能就應最大限度地發揮作用，應正視市場經濟體制逐步完善過程中地方政府的舉債權，在制度設計中既考慮如何規范與約束，又不能因噎廢食，積極借鑒國外做法，盡快立法予以明確。

緩解之法是在各種農村社會保障制度實際運行過程中，加強監督管理，降低運行費用。在大的制度框架沒有改變之前，降低運行費用能夠緩解因農村社會保障制度建立而帶來的地方財政壓力。加強監督管理的前提是要完善農村各種社會保障基金管理機構的治理結構，既要完善基金管理機構內部監督機制，同時還要引入外部監督如紀檢監察部門的監督、人大代表的監督、農民代表的直接監督。降低運行費用可以通過加強管理提高效率，也需要對農村社會養老保險、新型農村合作醫療和農村最低生活保障等多頭管理的項目進行整合來精簡人員，降低費用。