用人單位勞動規章制度研究

摘要：用人單位制定勞動規章制度是用人單位在現代企業制度下，實現自主經營所具備的權能之一，也是《勞動合同法》的重要內容。用人單位涉勞規章是單決，還是勞資共決在實踐中并沒有多大爭議，問題的關鍵在于我國缺乏能夠真正代表勞動者履行勞動規章制度協商權的實體。鑒于我國現實，加強工會職權的同時，應加強對用人單位勞動規章制度的行政監督。

關鍵詞：勞動規章制度；職工代表大會；工會

中國分類號：DF472

文獻標志碼：A

《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)與很多法律相似，都經過了漫長的等候。1994年7月5日《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)頒布，同年8月22日勞動部在《關于實施<勞動法>意見》第10部分就指出勞動法是勞動法律體系中的基本法，要使其各項基本原則得到很好的貫徹執行，還必須制定與之配套的9部單行法律法規，《勞動合同法》即是其中一部。與很多法律不同，勞動合同法的制定、頒布和實施引發了前所未有的熱議。《勞動合同法》實施已近二年，昔日的爭論雖已漸行漸遠，但是對勞動合同法的討論卻依然如舊。關于《勞動合同法》第4條的爭論就是其中的典型代表。《勞動合同法》第4條主要規范用人單位勞動規章制度。雖然有學者認為《勞動合同法》第4條有關用人單位涉勞規章的制定方式和制定程序的規定是勞動合同法中最重要的制度設計和制度創新之一，對于保護勞動者的正當權益具有重大意義。但是，與《勞動合同法》其它條款一樣，該條備受爭議。

本文通過調查問卷和個案訪談等實證研究方法審視用人單位勞動規章制度單決，還是雙決問題，是否具有合理性，并試圖回答該問題背后的實質。

一、用人單位勞動規章制度立法及爭論綜述

所謂用人單位勞動規章制度指用人單位有權機關依據法律法規，通過一定程序制定的針對用人單位全體勞動者，具有普遍適用性與反復適用性，與勞動者勞動過程有密切聯系的規范總稱。勞動規章制度大致包含：勞動合同管理制度、崗位職責、績效考核制度、薪酬制度、考勤制度、獎勵與懲罰制度及勞動規章的制定與頒布制度等七個方面。

在《勞動合同法》頒布實施前，我國已有相關法律法規涉及用人單位勞動規章制度。例如，《勞動法》第4條規定：用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。原勞動部1997年發布的《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》對用人單位勞動規章應當涉及的內容進行了規范，并規定新開辦企業制定的勞動規章制度應當向勞動行政部門備案。但因其只是部門發布的一個規范性文件，因而效力有限。《公司法》第18條第3款：公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。此外，《中華人民共和國全民所有制工業企業法》、《中華人民共和國鄉鎮企業法》等法律都涉及用人單位的規章制度。

但是，我國《勞動法》等法律法規對用人單位勞動規章制度的概念、制定程序缺乏明確規范。加之，我國學界長期以來認為，職工在企業中實行民主管理是社會主義企業區別于資本主義企業的本質區別，導致在《勞動合同法》頒布前，勞動規章制度制定呈二元模式。即，公有制企業強調職工民主管理，所制定的勞動規章制度，要經過職工代表大會審議通過。例如：《中華人民共和國全民所有制工業企業法》第52條規定：“職工代表大會審查同意或者否決企業的工資調整方案、獎金分配方案、勞動保護措施、獎懲辦法以及其他重要的規章制度。”非公有制企業所為了保護資產所有者的權利，其制定的勞動規章制度只需征求工會或職工的意見。例如《中華人民共和國鄉鎮企業法》第14條規定：“鄉鎮企業依法實行民主管理，投資者在確定企業經營管理制度和企業負責人，作出重大經營決策和決定職工工資、生活福利、勞動保護、勞動安全等重大問題時，應當聽取本企業工會或者職工的意見，實施情況要定期向職工公布，接受職工監督。”所有制性質不同不僅影響勞動規章制定程序，還影響勞動規章制度制定權限：公有制企業制定的勞動規章制度要經過職工代表大會審議通過，制定的內容還要受《企業職工獎懲條例》以及《國營企業辭退違紀職工暫行規定》的約束，而非公有制企業在制定規章制度的程序上僅僅需要聽取工會或職工的意見，至于采納與否完全在用人單位，而且《企業獎懲條例》等法規不適用于非公有制企業。

這種依據所有制性質形成的二元模式，本質上賦予勞動規章制度不同法律性質。公有制企業所制定的勞動規章制度經過職工代表大會審議通過，屬于勞動者與用人單位合意訂立規章制度，具有契約屬性；而非公有制企業僅聽取職工意見或工會意見，所以訂立的規章制度不具備契約的合意性，僅依據法律法規授權具有約束力。

事實上，資本主義國家很早就實行了工人民主管理制度。1916年至1920年英國、德國、挪威等國家就先后實行了工人參與企業管理的制度。1920年德國首次在法律上允許工人參加企業的決策機構。法國1946年憲法明確規定：“工人通過其代表，參加關于工作條件之集體決定及企業之管理。”意大利1947年憲法也規定：“共和國承認勞動者有權按照憲法程序并在法定范圍內參加各種經濟企業的管理。”因而，企業民主管理并不是社會主義國家的專利，自然也不應是公有制企業的特色。依據企業性質決定勞動規章制度的制定所形成的二元模式顯然是不科學的。

面對勞動規章制度法律性質、制定程序、法律效力等方面混亂和空白，勞動合同立法自然要對這個長久以來的問題加以解決。但是，《勞動合同法》立法過程并非一帆風順。有關勞動規章制度的表述在《勞動合同法》征求意見數稿間更替，本來能夠明晰的問題卻變得晦澀不明。《勞動合同法》征求意見稿第5條規定：“用人單位的規章制度直接涉及勞動者切身利益的，應當經工會、職工大會或者職工代表大會討論通過，或者通過平等協商作出規定。用人單位的規章制度應當在單位內公告。”征求意見稿的這條表述引發許多爭議。“有人認為勞動規章為用人單位經營管理權的體現，應該具有單方性，如果所有都需與勞動者協商，則與集體合同無異。”。為此，公布的《勞動合同法》第4條通過列舉的方式對需要用人單位與勞動者協商確定的勞動規章制度的范圍進行了限縮，明確規定為“有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度”。對于“討論通過”的表述，很多人提出異議，認為這是不適當地限制了用人單位的經營自主權。為了緩和、平衡勞動者與用人單位之間的權益沖突，最終稿將“討論通過”，改為“協商確定”。

所謂“協商確定”何意?是用人單位聽取職工大會、職工代表大會或工會意見后，最終單方決定?還是必須與職工協商確定通過?引發了勞動規章制度是用人單位單決，還是勞資共決的爭論。

據《勞動合同法》權威讀本的解釋，所謂協商確定是指：“在聽取意見，經過民主程序后，由用人單位確定。這種程序可以說是‘先民主，后集中’。對此，不少學者提出反對意見。中華全國總工會民主管理部部長郭軍認為勞動規章制度應該是勞資共決，“用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當先與工會協商，再經過職工代表大會討論通過。”郭軍還進一步指出根據《勞動合同法》第4條“要求所有的用人單位都要建立職工代表大會制度，否則其制定、修改規章制度或者決定的重大事項將是無效的。”中國勞動關系學院的王向前教授認為《勞動合同法》第4條如果被解釋為經與工會或者職工代表平等協商后，由用人單位決定規章制度或者重大事項的實施，那么實際上就把勞動合同法第四條的規定架空了，使之失去了其原本的含義與作用。

為了調和勞動者和用人單位的矛盾，擱置雙方在勞動規章制度制定權方面的爭議，《勞動合同法》的立法者們巧妙地回避了勞動規章制度單決，還是勞資共決的問題。為了不陷于純理論爭論的窠臼，我們針對《勞動合同法》實施后，用人單位與勞動者如何落實《勞動合同法》第4條規定進行實證調研，試圖揭示爭論背后的“實質”。

二、用人單位勞動規章制度的實證調研分析

2009年7月1日至15日，我們深入西安市30家用人單位，針對這些用人單位在《勞動合同法》實施后，如何落實《勞動合同法》第4條有關用人單位規章制度的問題展開調研。我們的調研通過發放問卷和對個別單位進行深入訪談兩種方式展開。在調研期間，共發放調查問卷500份，收回有效問卷454份，回收率90.8％。選擇各行業有代表性的單位11家，進行深入個案訪談。

調查顯示，96.48％的用人單位制定了勞動規章制度，86.56％的受訪勞動者對本單位的規章制度了解。當問及用人單位制定勞動規章制度是企業的權利，還是用人單位的義務時，87.22％的受訪者認為制定勞動規章制度是用人單位的義務(見表1)。我們個案訪談的用人單位也表示制定勞動規章制度是在現代企業管理制度下，每個企業都應當積極履行的義務。有些用人單位還將勞動規章制度的制定和完善作為企業文化的一部分，認為制定勞動規章制度能夠促進企業形成團隊精神，達成企業共同理念。

多數受訪者認為制定勞動規章制度是用人單位的一項義務，那么用人單位在履行義務的過程中，是否有權單方面制定勞動規章制度呢?我們針對用人單位是否有權單方制定勞動規章制度進行調查，44.81％受訪者認為用人單位無權單方制定勞動規章制度，但是有34.66％的受訪者并不清楚(見表2)。個案訪談的用人單位都表示。隨著法律制度日益健全和公民法律意識逐步加強，用人單位單方制定勞動規章制度已經不可能。這些受訪談的企業都表示他們在制定勞動規章制度時，都沒有單方制定過勞動規章制度。針對受訪者的調查證實了這些用人單位的說法。81.90％的受訪者指出用人單位的規章制度在制定過程中是與職工協商確定的(見表3)。通過調查發現受訪者多數認為用人單位勞動規章制度在制定過程中充分與職工進行了協商，并且用人單位也都指出勞動規章制度是在與勞動者協商后確定的。這是否表明學者針對法律條文“咬文嚼字”似的追問沒有意義?所謂的單決，還是勞資共決問題，其實是一個“偽問題”?

既然多數受訪者認為用人單位無權單方制定勞動規章制度，用人單位也表示不會單方制定勞動規章制度，我們就將焦點集中在用人單位如何從制度上保障勞動者積極參加到勞動規章制度制定過程中。

為了保證用人單位勞動規章制度制定過程充分的民主參與，《勞動合同法》將勞動規章制度制定程序分為兩個階段：第一階段為：草案協商階段。用人單位將勞動規章制度草案交由職工代表大會或全體職工討論，提出意見；第二階段為：制度確定階段。由工會或者職工代表與用人單位協商確定。通過調研，我們發現受訪勞動者和用人單位對《勞動合同法》規定的勞動規章制度制定程序并不了解，勞動者對如何介入用人單位勞動規章制度制定過程也十分模糊。雖然如此，用人單位勞動規章制度制定過程還是能夠一定程度體現職工民主協商。當問及勞動者是通過哪種形式或由哪個機構參與勞動規章制度草案討論、確定時，4.51％的受訪者選擇職工大會，63.66％選擇職工代表大會，31.83％選擇工會，(見表4)。

從調研數據看，召集全體職工討論勞動規章制度草案的情況比較少，多數用人單位是通過職工代表大會進行規章制度的草案討論。受訪企業普遍反映召集所有員工開會不僅影響企業生產，有時并不能達到所期望的效果。現實中，許多勞動者只對自己切身利益關心，對于單位勞動規章制度的制定并不感興趣，因而通過職工大會討論、協商勞動規章制度草案的用人單位并不多。

雖然有半數以上的受訪者(63.66％)指出是由職工代表大會與用人單位就勞動規章制度進行協商。當我們進一步追問受訪者，職工代表如何產生時，受訪者對此均表示不清楚。這不得不讓我們思考所謂“職工代表大會”是否真正能夠代表職工?我國現行有效規范職工代表大會的法律法規，僅有1986年9月15日國務院制定的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》，該條例對職工代表大會的職權、職工代表的產生方式進行了規定。不過，該條例適用范圍僅限于全民所有制企業，對于其他所有制企業并不適用。在缺乏法律規范的情況下，非全民所有制企業職工代表大會的權威性和代表性值得思考。在個案訪談中，當問及用人單位，職工代表大會如何構成時?有些單位的負責人竟然表示不知道，有些單位的負責人則坦言職工代表大會的人員構成以單位領導和各部門負責人為主，真正的職工代表比較少。由職工代表大會履行協商權，有時竟演變為單位領導以及職能處室負責人內部工作會議。

調研顯示，用人單位和勞動者對于勞動規章制度是否需要協商確定并沒有爭議，問題的實質在于如何真正落實勞動者的協商權。現實中，真正能夠代表勞動者與用人單位協商的機構存在嚴重缺位。

三、用人單位勞動規章制度的國際比較

勞動規章制度是用人單位單決，還是勞資共決，在世界范圍內并沒有統一的做法。但是，多數國家和地區傾向于用人單位單決。在日本，用人單位勞動規章制度僅需聽取工會或半數職工的意見，并非討論通過。日本《勞動基準法》第90條第1項規定：雇主于變更工作規則時，應聽取該事業過半數勞工組成之工會或未組織工會時以代表過半數勞工之人之意見。在法國，根據《法國勞動法典》第L122—36條，用人單位制定勞動規章制度僅需提交給企業委員會征求意見后，或者在沒有企業委員會的情況下，征求員工代表的意見以及就其權限內的事宜，征求衛生、安全委員會的意見。因而，在法國，用人單位具有勞動規章制度的最終決定權。我國臺灣地區《勞動基準法》第70條以及《勞動基準法實施細則》第37條規定：雇主可單方制定工作規則，其變更時亦同，只要報請主管機關核備后，不問勞工是否同意，皆能發生約束力。

這些國家和地區普遍尊重用人單位勞動規章制度單方決定權，絕不是忽視勞動者的權益，恰恰相反是在尊重用人單位經營自主權的基礎上，最大限度維護勞動者權益：

其一，對用人單位勞動規章制度的內容做出明確限定。勞動規章制度內容過于寬泛存在很多弊端：一方面可能引發與集體合同相關內容的沖突，另一方面不適當地擴大用人單位的權利。黃越欽教授就曾指出我國臺灣地區《勞動基準法》有關用人單位勞動規章制度內容過于寬范的弊端，“依《勞動基準法》第70條所規定建立工作規則的事項，與《勞動基準法施行細則》第7條所規定勞動契約應約定的事項，其內容幾乎相同。但勞動契約系屬勞資雙方共同訂定之契約，但工作規則乃由雇主一方片面決定，如依我們現行法狀況，即把原來應由勞資雙方當事人共同決定的勞動事項，轉變為由雇主單方面片面決定。”因而，許多國家對勞動規章制度涉及的范圍通常都有明確的規定，將那些直接涉及勞動者利益的工資、工時等內容，通過集體談判達成集體合同加以規范，而將那些與勞動者切身利益不是密切相關的內容，在用人單位征詢勞動者、工會意見的基礎上確定。例如，法國將企業規章制度的內容和集體合同的內容區分開來，不屬于集體談判和集體合同確定的內容應當屬于雇主單方決定，而屬于集體合同制度的內容必須經過勞資談判決定。根據《法國勞動法典》第L122—34條，企業內部規章僅包括四個方面：一是在企業或機構內實施的有關衛生與安全法規的措施；二是在哪些條件下雇員可以應雇主請求參與恢復勞動保護、安全保護及雇員健康保護；三是雇主可以采取的各種處罰的性質及等級；四是雇員行使辯護權。另外，根據《法國勞動法典》第L122—35條，內部規章不得包含有抵觸法律、法規以及企業或機構內適行的集體勞動協定或協議的條款。內部規章不得對人身權利及個人與集體自由給以不能由擬完成的工作任務證明是合理的限制以及同追求的目標不相適應的限制。

其二，用人單位雇傭員工達到一定數額方可訂立勞動規章制度。雇傭員工較少的用人單位沒有必要制定普遍適用的勞動規章制度，通過與個體勞動者簽訂勞動合同就完全可以達到約束勞動者、規范勞動者勞動行為的目的。世界許多國家和地區普遍對可以制定勞動規章制度用人單位雇傭勞動者人數加以限定。例如，我國臺灣地區《勞動基準法》第70條規定雇主雇傭勞工人數在三十人以上方可制定勞動規章制度。《法國勞動法典》第122—33條規定，正常情況下雇傭20個雇工的企業、律師事務所、機關辦事處、從事自由職業的雇主、工會和各種協會正常情況下雇傭20人以上，應當制定雇傭規則。

通過對發達國家和地區勞動規章制度的分析，可以看到集體談判比較發達的國家，有關工資、勞動時間等于勞動者密切相關的內容，往往通過集體談判，把這些內容納入集體合同。在集體協商不受重視，締結集體合同很少的情況下，以勞動規章制度代替集體合同自然成為主要的方法。

中國勞動立法的重點始終是工人的個人權利而不是集體權利。作為工人代表的工會組織，“在多數企業，僅限于‘企業行政’的福利助手。”集體合同經常是由企業領導任命的工會干部與企業簽署。工人在協商之前，常常是一無所知，事后也無人告知所簽訂合同的具體內容，許多工人甚至不知道這種合同的存在。對于合同的條款，也沒有進行真正的協商。因此，合同基本上是照搬照抄樣本，不是內容空泛，就是重復已有的勞動法律法規，缺乏涉及企業工人利益的實質性條款。我國許多企業的集體合同文本無一例外都是由當地工會給出的樣本，合同內容空洞，沒有涉及勞動者利益的切實內容，大多是對現行法律法規的復述。在集體談判形同虛設，集體合同內容空洞無物的情況下，勞動規章制度的內容自然覆蓋廣泛，涉及內容幾乎與集體合同一致。勞動規章制度在實踐中承載了集體合同的功能。

四、完善用人單位勞動規章制度的建議

通過對《勞動合同法》勞動規章制度實施的實證分析和對國外勞動規章制度的比較分析，勞動規章制度單決，還是勞資共決問題的實質不在于概念之論說，而在于我國缺乏能夠實際代表勞動者與用人單位協商之實體。

落實《勞動合同法》第4條規定，實現勞動者勞動規章制度協商權，應當在以下幾個方面進行突破：

1 加強工會監督職能。工會應當監督用人單位嚴格按照法律規定程序制定勞動規章制度。黨的十七大明確提出：“全心全意依靠工人階級，完善以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，推進廠務公開，支持職工參與管理，維護職工合法權益。”胡錦濤總書記在“2008經濟全球化與工會”國際論壇開幕式的致辭中也強調：“中國政府高度重視維護勞動者權益。我們堅持全心全意依靠工人階級的方針，通過立法和制定政策建立健全民主管理制度，依法保證廣大勞動者享有廣泛的民主權利。”這就要求工會組織積極履行職責，在用人單位職工代表大會構成缺乏法律依據的情況下，工會組織應當積極促進職工代表大會的形成，并應當監督職工代表大會吸納足夠的勞動者代表到大會中傳達民意。

2 加強工會集體談判職能。根據《工會法》第20條規定，工會應當代表職工與企業以及實行企業化管理的事業單位進行平等協商，簽訂集體合同。通過集體合同減少用人單位通過勞動規章制度對勞動者不合理的限制。在集體協商過程中，工會應當在與用人單位平等協商的基礎上，擬定切實關乎勞動者利益，且具有可操作性的條款，并以此為基礎限制用人單位通過勞動規章制度再次限制勞動者。

3 加強勞動規章制度的行政監督。1997年11月25日原勞動部《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》規定，自1998年1月12日起用人單位正式開業后半年內，將制定的勞動規章制度報送當地勞動行政部門備案。備案并不是用人單位勞動規章制度具有效力的必經程序，只是對用人單位規章制度的事后監督程序。《通知》規定備案主要審查兩個方面：規章制度的內容和程序。通過勞動行政部門對用人單位規章制度監督檢查，可以及時發現規章制度中存在的問題，保護勞動者權益。通過我們調研發現，有將近一半的用人單位并未將勞動規章制度進行備案，僅有48.53％的用人單位向勞動行政部門備案(見表5)。

我國勞動規章備案不僅數量少，而且備案往往屬于事后監督，要加強行政部門的監督就應當將用人單位勞動規章制度事后備案制度應當改為勞動行政部門的事前審查制度。對用人單位勞動規章制度的監督，最終還要依靠處于權力等級較高層次的勞動行政部門。現行法律法規雖然賦予勞動行政部門對用人單位規章制度不符合法律法規的行政處罰權以及勞動者和工會對用人單位規章制度事后監督、協商的權利，但無論是勞動行政部門的事后懲罰，還是勞動者以及工會的事后協商權，在制度設計上仍然無法避免用人單位利用勞動規章制度侵犯勞動者權利的事實。勞動法在性質上屬于社會法，是從民法剝離出的，兼具有公法性的部門法。行政部門應當積極承擔起相應職責，保障處于弱勢的勞動者。我國臺灣地區《勞動基準法》就規定未經主管機關核備，用人單位的勞動規章制度不具有效力。因而，建議用人單位勞動規章制度在制定程序上不能僅僅履行事后備案程序，而應當象集體合同一樣，經過勞動行政部門的事前審查程序。(感謝西北大學法學院劉丹冰教授、西安曲江新區工會工作委員會余非凡老師幫助聯系和協調調研單位，西北大學法學院研究生徐君、朱曉丹同學統計調研數據并整理個案訪談記錄。)