外部人員列席檢察委員會制度的建立

法制進步促進公眾法治意識和監督意識的日漸強化。權力，作為一種來自人民，服務人民，同時又對人民生產生活具有極大影響力的社會管理職能，在人民法治意識和監督意識日益增強的今天，監督權力，防止權力濫用以及權力尋租下的腐敗對社會生產生活所帶來的消極影響日益成為社會各界的共識和強烈呼聲。司法權作為社會公平正義的最后防線，其公正性始終是關注的重點之一，且這種關注直指司法權的決策核心環節。檢察委員會作為檢察權這一司法權的決策核心環節，因其長期帶給公眾的神秘感，無形中增加了公眾對其公開透明迫切度和關注度。而列席制在監督決策過程透明公開和決策結果客觀公正中所體現的顯著優勢無疑為契合公眾的公開需求，促進檢察權運行的廣泛人民性，廣泛監督性提供了新視野、新思路，亟代我們在司法實踐中探索和檢驗。

一、外部人員列席檢察委員會制度所面臨的制約因素

(一)外部人員列席檢察委員會缺乏規范性定位

如前所述，最高人民檢察院新修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》雖然對列席制作出了原則性的規定，但仍將列席人員局限在一個狹窄的范圍之內。如現行《人民檢察院檢察委員會組織條例》第十二條規定“檢察委員會在審議有關議題時，可以邀請本院或者下級人民檢察院的相關人員列席會議。”這一規定將檢察委員會的列席人員僅局限在“邀請本院或者下級人民檢察院的相關人員”，而對檢察機關以外的人員列席檢察委員會則沒有涉及，這就使得檢察機關的外部人員列席檢察委員會在制度層面上始終處在于法無據的狀態。

而這種規范性定位上的缺失造成了司法實踐中對該項制度或做法建立的多樣性(也可稱隨意性)指導思想。如有的檢察院認為沒有明文規定不可為，于是對邀請外部人員列席檢察委員會則以涉及國家秘密為由明確否定這種做法，更無論建立相關制度;有的檢察院認為有關規定并未明確限定這種做法，于是便創新性的開展了外部人員列席檢察委員會的探索，有的還將這一做法制度化。有的則以檢察長的個人意愿在有限的范圍內隨機開展。有的檢察院對此種做法仍處于觀望狀態，不置可否。這種多樣化指導思想指導下的多樣化舉措，也使得外部人員列席檢察委員會這一制度在實際效果上表現出其多樣性。有的成為“民心工程”;有的成為“爛尾工程”;有的成為“形象工程”……。而本應成為檢察機關充分彰顯勇于接受外部監督，坦蕩無私，充分展示檢察機關貫徹檢務公開力度和決心，積極增進檢察機關與人民群眾溝通聯系的邀請外部人員列席檢察委員也在這種多樣性指導思想，多樣性實踐，多樣性效果中無法發揮其真正的積極作用。

(二)外部人員列席檢察委員會制度的操作性規范有待進一步完善

如前所述，外部人員列席檢察委員會制度(或稱作法)的規范性基礎的缺位導致了實踐中的多樣化，而這種多樣化的實踐也使得該項制度在具體的操作規范性上呈現出隨意性和不確定性。在列席人員的選擇上，如有的檢察院在其規范性文件中進行了明確規定，如規定外部列席人員包括“本院辦案督導員、本院聘請的廉政監督員、受邀請的人民監督員以及其他可以列席檢委會旁聽的人員”;有的檢察院則由檢察長或有關人員臨時指定和聘請，但對列席人員也有各自的傾向性，如有的檢察院注重列席人員的代表性，多傾向于邀請人大代表、政協委員等具有廣泛代表性的人員;而有的則關注列席人員的專業性，多傾向于邀請有關專家，以便能聽取專業性的意見。這種源于對列席人員條件、標準等資格性規定缺位導致的不統一極易使某些無法履行監督職能的列席人員成為某些“走過場”的擺設，有違列席制度設立的初衷和所要達到的監督效果。

在列席范圍上，理想的狀態是每一次檢察委員會會議均能引入外部監督，但由于受案數量上的差異性，使這種理想狀態在目前的檢察實踐中并不能成為現實。如在東部地區中，由于受案數量大，相應的經檢察委員會討論決定的案件數量也相對較多。以深圳市龍崗區檢察院為例，該院2008年經檢察委員會討論決定的案件就有117宗，顯然無法做到全部引入外部監督。這就存在一個如何選擇列席范圍的問題。對此，不同檢察機關選擇的范圍和方式也各不相同。如有的予以明確規定;有的做出了概括性的規定，將列席范圍確定為重大疑難，社會影響大的案件;有的則依據檢察長的指定來確定列席范圍。實踐中，以后兩種方式居多。而這種不統一的存在，特別是概括規定和指定性居多的情況下無疑也極易使外部人員列席制面臨形式主義和走過場的問題。

(三)外部人員列席檢察委員會制度存在保密性和公開性的矛盾

作為列席人員的一項基本權利，了解有關案件事實和證據狀況是列席人員行使監督權利的前提和保障。而仍處于案件檢察審查環節中部分案件材料，特別是檢察機關的案件材料仍處于一種庭審前秘密的狀態，這就存在著嚴格執行有關保密規定與接受外部監督的選擇和平衡問題和矛盾，而依照我國司法傳統以及外部人員列席制仍未上升為強制性規定，仍屬探索階段的現實，取保密舍監督就是相對穩妥的選擇。因此，就出現了目前司法實踐中的部分檢察機關以“涉及國家秘密”拒絕排斥外部人員對檢察委員會決策的監督，將檢察委員會決策作為檢察機關自我監督的”保留地“，外部監督的盲區和死角。而這種狀況的存在無疑給社會公眾，特別是一些案件當事人形成檢察機關暗箱操作，存在司法不公、司法腐敗等行為提供了想象空間，也為質疑、懷疑檢察機關處理決定的客觀公正，最終形成涉檢信訪、越級上訪，甚至纏訪、鬧訪等現象提供了滋生土壤。

反之，我們同樣不能一味強調檢務公開，引入外部監督而忽視或放棄辦案中的保密原則。檢察機關作為國家的法律監督機關，是國家司法體制的重要組成部分，檢察機關的法律地位，決定了檢察機關既是一個大量涉及國家秘密和檢察工作秘密又是一個大量產生國家秘密和檢察工作秘密的重要部門，同時還是一個擁有在一定時間內對外不宜公開的檢察工作秘密的部門。因此，檢察委員會在討論決策有關案件和事項是同樣必須遵守各項保密制度，而在實行外部人員列席檢察委員會中如何對于列席人員適用保密規定，在多大程度內適用等在有關規定中并未有明確規定前，也亟待在司法實踐中不斷思考和探索。

二、對于外部人員列席檢察委員會制度建立健全的幾點思考

“檢察委員會的改革不僅僅是一項業務改革，它還是一項組織建設，是一項基礎性的改革措施。因此，它比單純的某項業務改革具有更深遠的意義。”1邀請外部人員列席檢察委員會制度無論從設計初衷與實踐運行效果而言，還是從檢察制度改革發展的長遠與大局來看，均具有存在的必要性和發展的生命力。同時，缺乏明確定位、實踐操作中的多行并舉以及保密性與公開性的矛盾等制約因素遲滯或阻止了這一制度優越性的發揮，這些現實存在的不足和缺憾也凸現了改革的迫切性和必要性。

(一)完善相關規定，明確外部人員列席檢察委員會制度的規范性定位

如前所述，現有《檢察委員會組織條例》僅對列席制進行了原則性的規定，且列席范圍仍局限于檢察機關內部人員，而對邀請外部人員列席檢察委員會則采取了一種模糊的態度，既為表示肯定和鼓勵，也未明確禁止。而最高檢察機關的這種不置可否的態度也客觀上導致了各地各級檢察機關對該項制度態度不一，有些甚至大相徑庭，造成了該制度在檢察實踐中廢舉并立，多行并立。況且，檢察權作為一種司法權，檢察委員會做出的不起訴決定具有司法的終局性，而對如此重要的權力如果缺乏外部監督，沒有貫徹司法公開的原則，不僅無法確保這種權力在缺乏外部監督情況下的公正性，而且也不利于檢委會的各種決議得到社會各界的信任和支持。由于檢委會決策過程的不公開很可能引起公眾，特別是案件當事方的不滿和猜疑。

因此，在這種差異化、多樣化的現狀客觀上阻礙了外部人員列席檢察委員會制度在強化對“監督者”的監督，確保檢察權行使的為民用，為民信，為民敬等方面積極作用發揮的狀況下，因此，在檢察委員會的改革中，有必要明確外部人員列席檢察委員會的規范性定位，將這一制度作為踐行陽光檢務，擴大檢務公開的重要舉措納入有關檢察委員會的制度體系中來，即以制度的規范性和強制性為這一制度正名，明確其存在的必要性和迫切性，在“師出有名”的前提下，總結已有的探索和經驗，分析制度建立所面臨的瓶頸，尋找破除瓶頸的方法，保障制度建立的可行性和有效性。

(二)規范外部人員列席檢察委員會的操作規范

在明確外部人員列席檢察委員會制度建立必要性基礎上，筆者建議應當在總結調研中建立健全這一制度的具體操作規范，以規范的操作發揮制度本身的積極作用，彰顯制度存在的必要性和可行性。因此，在修改《檢察委員會組織條例》，對列席制，特別是外部人員列席檢察委員會制度時可以考慮借鑒國內外其它會議組織中有關列席制度的先進經驗和檢察機關已開展的外部人員列席檢察委員會經驗探索，在列席人員范圍，列席案件(事項)范圍以及列席人員權利義務等方面有所明確規范。

筆者建議，在明確列席人員范圍上，考慮到我國的國情，依據循序漸進的方式，根據檢委會議題的需要邀請相關人員列席，如:對于黨委、人大和上級院交辦的案件，可邀請黨委、人大及相關部門的領導和人員列席，使領導機關能及時了解和監督案件的進展和審理情況，有利于疑難案件或問題在黨委領導下統一協調解決;對于專業性較強的案件，可邀請有相關業務專長的專家、學者、知名人士列席，參與分析研究、提供專業咨詢，使決策更科學、準確。同時，在列席人員的資格標準上應當明確列席人員需具備公道正派，有社會公信力，有一定法律政策水平，有一定的時間參與監督工作等條件。

在明確列席案件范圍上，如暫時無法采用列舉性規定的，可先出臺一些指導性的規定。如可根據各地檢察機關年受理案件數或檢察委員會討論案件數量的不同，確定一個標準，當全年受理案件數或檢察委員會討論案件數低于此標準的，規定經檢察委員會討論決策的案件必須全部實行外部人員列席制，而對于高于此標準的可以規定若干情形必須實行外部人員列席檢察委員會制度，如國家機關及其國家工作人員的職務犯罪案件中的重大、疑難案件2;檢察機關擬依法提出抗訴的民事、行政、刑事案件;構建和諧社會中涉及保民生、維穩的發生在本轄區內有重大影響的熱點和難點案件;有關監督機關(如人大、政協等)關注的案件等可先行納入列席案件的范圍，在改革試驗中推進列席制的全面開展。

(三)明確列席人員權利義務，化解保密性與公開性的矛盾

對于目前外部人員列席檢察委員會所存在的保密性與公開性的矛盾，筆者認為，在把好選擇列席人員標準條件的前提下，如能明確列席人員的權利義務，則完全能夠化解此項矛盾。首先，應當明確列席人員對有關案件情況知情權和在檢察委員會委員表決前的發表意見和建議等權利。同時，通過制度涉及確保保密性。如可在檢察委員會討論表決前，為列席人員提供固定的場所，使列席人員能夠在列席之前享有翻閱案卷材料，就有關疑問接受案件承辦人員的分析說明，達到列席人員對案件事實、證據狀況、檢察機關處理依據等有初步了解的目的。這樣就可以有效避免列席人員因不了解案情而無法有效行使監督權利現象的出現。其次，在賦予列席人員權利的同時也需要明確列席人員責任，特別是保密責任。如在列席前可以列席人員簽訂保密協議，明確其對所知曉的案件秘密的保密義務以及違反保密義務所應當承擔的相應責任，以確保外部人員列席檢察委員會制度公開性和保密性的有效銜接和矢量平衡。

注釋:

[1]王同慶、劉學佩:《中國特色檢察制度研究》，中南大學出版社2002年版，第78頁。

[2]該類案件雖檢察機關已履行人民監督員監督程序，但筆者認為從兼聽則明和慎重的角度，仍需納入列席制的監督范圍。