基層檢察工作服務大局的幾點體會

編者按:2009年10月17日，浙江省義烏市人民檢察院檢察長翁躍強應邀到新落成的國家檢察官學院沙河校區為全國基層檢察院檢察長輪訓班第11期學員介紹先進經驗。

翁躍強檢察長首先介紹了義烏的基本情況，隨后結合義烏市人民檢察院榮獲“全國十佳基層檢察院”的事跡介紹了該院服務大局的經驗和做法。翁檢察長說，要做好檢察工作，就要處處以大局為重，樹立中心意識、大局意識和服務意識，只有充分調研當地經濟社會發展狀況，抓住、搞清本地的主要矛盾，才能夠結合當地實際來確定辦案重點;只有抓住當地發展的核心問題，關注群眾關心和反映強烈的熱點問題，才能夠真正的提升檢察機關服務大局的影響力。

翁躍強檢察長的講課得到了大家的一致好評，一些檢察長紛紛表示要學習義烏市人民檢察院的好經驗好做法，并希望到義烏實地參觀學習。為此，本期《中國檢察官》“檢察大講堂”欄目特選取翁檢察長的精彩講授內容，以饗讀者，并希望能給他院帶來一些借鑒和啟示。

自2001年以來到檢察機關工作，我先后在浙江省永康市和義烏市任檢察長。期間，永康市檢察院被評為全國先進檢察院，義烏市檢察院被評為全國十佳基層檢察院。9年基層檢察長的工作實踐，獲得了不少經驗和教訓，也有了一些感悟和思考。現就檢察機關如何服務大局，實現檢察工作與經濟社會同步發展，談幾點體會。

一、引領檢察工作服務大局是檢察長的工作職責

(一)服務大局是檢察機關的重要使命

檢察機關只有服務大局，才會有所作為，才會在當地有地位，才能得到黨委和人民群眾的認可，從而更好地促進檢察工作的發展。脫離服務大局，檢察工作就會偏離方向，迷失目標，工作成效和自身發展就會受到影響，這個單位也會被邊緣化。改革開放，搞好經濟建設，推進社會主義市場經濟發展是黨在新的歷史階段工作的中心，檢察機關的工作必須從屬和服務于這個中心。

(二)服務大局是基層檢察長必須思考的問題

檢察長是院領導班子里擔負著總攬全局、統一指揮的全面責任人。檢察長與副檢察長等其他院領導不一樣的地方，就是檢察長更重要的是在原有的規范、規定、制度、程序等之外思考問題，尤其要注意那些制約檢察事業發展，影響檢察職能發揮，不利于檢察機關充分為社會、為黨和政府服務的問題。這些問題如果檢察長不去注意、不去思考，大概就很少有人去思考，就是思考了也很難成為一個單位的檢察工作思路。因此，作為一名基層檢察長必須將出謀劃策服務大局作為己任，不僅要認真組織貫徹黨和國家路線方針政策，貫徹國家的法律法令，貫徹黨委和上級院的指示精神，而且要結合本地實際出思路，帶領一班人樹立服務大局意識，確定檢察工作目標和重點，進行科學決策并予以實施。

(三)立足檢察職能服務大局

基層檢察院服務大局關鍵在于找準既能發揮職能作用又能服務大局的切入點。既不能離開法定職能去“服務”大局，甚至干一些明顯超越職權的事，也不能不顧大局，產生就案辦案、純業務的觀點，孤立地抓檢察工作。我們應當站在全局看檢察，站在檢察看全局，充分調研當地經濟社會發展狀況，搞清和抓住本地的主要矛盾，關注群眾反映強烈的熱點問題，然后有針對性地確定辦案的重點，創新工作方法和途徑，克服服務大局的瓶頸問題，提升法律監督能力。

二、結合當地實際確定工作重點，狠抓自偵辦案

檢察機關的反貪工作始終是人民群眾評價檢察業績的主要指標，也是黨委政府重視檢察機關的重要原因。2001年到永康工作后，了解到當時困擾黨委政府的是加快發展與工業用地供不應求、永康企業嚴重流失的矛盾。之后的兩年中，我們先后查辦了國土局長、建設局副局長、地籍科長和土地交易所主任以及其他機關科局級干部和鎮街干部涉及土地職務犯罪案件17件，追繳交易契稅4000余萬元、出讓金1.8億元。同時政府采納了我們的檢察建議，出臺了關于規范工業用地出讓和契稅收繳的兩個執行性文件，推動了土地規范管理。

到義烏后，我帶領班子成員把檢察機關反腐倡廉工作的重心放在影響義烏發展、群眾最為關注的土地、市場工程建設和新農村建設領域。(1)土地領域。義烏土地資源緊缺，2003年10月義烏市商城附近曾拍出22.5萬元每平方米的天價，成為當時國內單價最高的土地。2007以來，義烏市檢察院查辦了國土局長、鎮街書記、主任、統戰部副部長等近20件土地領域職務犯罪案件。其中國土局長受賄100余萬，非法倒賣土地牟利250余萬元。(2)市場工程建設領域。義烏國際商貿城工程總造價150億。2007年義烏市院查辦了市國際商貿城建設指揮部窩串案，一鍋端了義烏市人大黨組副書記、副主任、義烏國際商貿城建設指揮部總指揮楊延虎、副總指揮等七個主要實權人物。2008年又查辦了商城弱電工程中的一起行賄和串標案件，挽回國有資產損失3300余萬元，同時發出檢察建議，監督更換了劣質設備，消除了工程質量隱患。(3)新農村建設領域。2007年以來義烏市院查辦村干部職務犯罪案件24件28人，起到了查辦一起、穩定一村、息訪一批的良好社會效果。

檢察機關服務大局，除了要狠抓自偵辦案以外，還要勇于擔當，自覺維護社會穩定，做好社會機體的“活血化瘀”工作。特別是黨委政府工作有壓力、有困難時，檢察機關要挺身而出，為黨委政府排憂解難。去年奧運前夕，義烏市民主村上百村民揚言要在奧運期間帶著900多名村民簽名的控告信進京上訪。這起信訪案件歷時六年多，曾因集體上訪過程中沖擊國家機關4人被判刑，4人被治安拘留，矛盾激烈。我院以大局為重，主動介入，縝密調查，迅速查清該村4名村干部共同貪污受賄80余萬元的事實，并追回價值3700多萬元的集體資產。同年9月28日，該村300多名群眾敲鑼打鼓來我院送匾表示感謝。

三、抓住當地發展的核心問題，提升服務大局影響力

義烏被聯合國、世界銀行認定為“全球最大的小商品批發市場”，市場經營面積達400余萬平方米，商位6.2萬個，匯集了170多萬種單品，商品已出口到215個國家和地區，市場外向度達65%。義烏的核心是市場，市場的核心是誠信有序，市場要繁榮發展就必須打擊假冒偽劣，保護知識產權。因此，我院把知識產權司法保護工作作為服務大局的切入點，創建了集打擊、預防、保護于一體的立體保護知識產權執法體系，被浙江省檢察院稱為“義烏模式”在全省推廣。兩年來我院共批準逮捕侵犯知識產權犯罪案件39件49人，提起公訴78件133人，是浙江省辦理此類案件最多的基層檢察院。追訴的銷售假冒乙肝特效藥“賀普丁”、“立止血”等四個案件連續四屆榮獲中國外商投資協會優質品牌保護委員會“十大知識產權保護最佳案例獎”。

(一)建立“無縫對接”機制銜接，形成保護知識產權的合力

知識產權的管理和保護涉及多個行政執法部門，當前多部門分階段執法的管理模式尤如九龍治水，各有一套，信息不暢，協作不力。對此，我院以法律監督為切入點，牽頭與市知識產權局、公安、工商、質監、海關、商檢等執法部門共同建立行政執法和刑事司法“無縫對接”機制，實行信息交流與共享，定期召開執法分析會，積極開展聯合執法行動，在案件移送和定性等方面加強協調與溝通，并通過派員提前介入案件偵查，引導調查取證，提升執法辦案質量，形成保護知識產權合力。如今年3月，我院接到市工商局關于埃及人TAMIR涉嫌參與制假售假的案情通報后，一方面向上級檢察院作了匯報，一方面提前介入工商和公安機關對該案的偵查活動，指導偵查取證，后TAMIR被依法批準逮捕。近兩年我院通過該對接機制，還立案監督和追訴侵犯知識產權犯罪嫌疑人9人和13人。

(二)加強教育培訓，提升隊伍專業化水平

一是深化檢校合作。2007年11月我院與北京師范大學刑事法律科學研究院合作，成立以知識產權保護為主要內容的“義烏教學研究基地”，由法學專家成立專家組，對知識產權等刑事檢察理論和實務問題進行研究和指導，并聘請國家和省知識產權部門、司法系統專家成立咨詢組，對保護知識產權工作提供具體業務指導。該基地為加強應用研究、指導執法辦案、促進立法完善等方面提供服務。二是強化崗位練兵。針對知識產權犯罪案件專業性強、法律關系復雜、案件事實涉及面廣的特點，我院設立知識產權辦案小組，指定業務骨干對此類案件進行專門辦理。同時派出主訴檢察官到市公安局經偵大隊崗位交流，專攻知識產權案件。三是成立知識產權調研小組。積極開展調查分析和應用研究，為黨委政府決策提供參謀。2007年撰寫的《涉及境外人員的侵犯知識產權案件逐漸增多需引起高度重視》一文，被新華社《國內動態清樣》刊載，引起了國家知識產權局領導的重視，專程赴義烏進行調研，在義烏市組織召開全國性涉外知識產權執法座談會，重點聽取了我院關于涉外知識產權犯罪的情況分析和對策建議，并確定義烏市為全國知識產權試點城市。

(三)開展國際交流與合作，提升知識產權保護國際形象

義烏一直是西方國家關注中國知識產權保護的重點區域。2006年以來美國駐滬總領事、駐中國知識產權專員和助理貿易代表等人先后到義烏市檢察院訪問，稱我院是“中國知識產權保護的典范”。2008年美國“特別301報告”專門指出:“義烏官方已經建立了協調機構以加強知識產權執法”，“近幾年，在義烏提出知識產權刑事舉報更加容易……”。今年4月初，美國駐滬總領事還專門邀請義烏市委書記、檢察長等組團到美國訪問。訪美期間，義烏市代表團先后與美國國務院專利商標局、美國海關和邊境保護局、美國司法部和美國商務部等部門的官員就知識產權保護工作進行了深入交流。義烏知識產權執法保護模式得到了對方的高度評價。

四、不斷深化檢察創新，拓寬服務大局的途徑和方法

創新最主要的是運用新辦法、新舉措去破解檢察工作發展中的瓶頸問題。下面介紹一下我們創建行政執法信息庫和行政投訴舉報統一平臺，拓寬檢察法律監督視野，提升查辦和預防職務犯罪能力所作的一些探索。

(一)構建行政執法信息庫

2001年我從法院調任永康市檢察院任檢察長。2002年通過調研發現本市腐敗的高發區主要集中在行政審批、資源配置和行政執法環節。行政信息不公開、執法不透明，已成為滋生行政腐敗的土壤。監督的前提是知情，檢察機關因為無從掌握該些行政權力的運行情況，致使反貪反瀆案件線索不多，偵查乏力，預防難有實效。政府信息公開化已經成為大勢所趨，我們力圖通過制度建設尋求政府信息獲取方式暢通，讓行政機關經常性地向檢察機關移送執法和管理信息，將行政機關的三項權能納入監督者的可視范圍。鑒于此，2002年永康市檢察院以預防職務犯罪為切入點，著手建立行政執法資料移送檢察機關備案制度，即要求行政執法機關向檢察機關移送有關行政審批、處罰類行政執法資料信息。在此基礎上又開發了執法信息庫，分為人員信息資料庫、線索信息資料庫、查處信息資料庫、工程信息產權交易資料庫和行業規范流程庫6大類。行政執法信息庫要求移送可以公開的全部執法信息，比“兩法”銜接機制僅要求移送涉嫌犯罪的案件，出臺時間上更早，在范圍內容上更廣泛。到2006年，公安、國土等18家行政機關已經向永康市檢察院移送了2000年以來三萬多條行政管理審批、房地產權交易、工程招投標和行政執法案件信息。

(二)創設行政執法統一投訴舉報平臺

永康檢察院構建行政執法信息資料移送檢察機關備案審查的經驗，有效地拓展了檢察機關對于行政權濫用涉嫌犯罪的監督問題，但還沒有解決行政不作為背后違法腐敗犯罪行為的監督問題。鑒于此，2006年底我調任義烏檢察長后，推陳出新，將行政不作為納入檢察監督的視野。2008年我從預防職務犯罪角度向義烏市委、市政府建議，設立統一的行政執法投訴舉報平臺，統一受理、處置有關行政執法的群眾投訴舉報，引起了市委、市政府的高度重視。2009年在市政府全力推動，市紀委和市檢察院的積極參與下，義烏市建立了行政執法統一投訴舉報平臺，將全市74個行政部門的投訴舉報電話統一歸并為96150(諧音:96義烏靈)，主要受理全市群眾對行政執法部門的投訴、舉報和建議等，并通過網絡將線索派遣給各責任單位，同時進行網上督辦。各行政執法部門根據情況分別作立案、查辦或退回等處理，并限期反饋。該平臺的建立改變了以往行政執法部門自行受理、立案、查辦投訴舉報和內部監督的模式，使得投訴舉報的受理與查處相分離。通過該平臺，檢察機關、紀檢監察部門可以根據權限實時了解每條線索從立案、調查到處理等環節的辦理情況。為配合該平臺的運行，解決行政機關、單位職能劃分不清、責任不明或重疊問題，同時保障執法信息錄入的準確性與及時性，義烏市還創立了“網格化”管理監督機制，即各行政執法機關將各自職能范圍的區塊進行劃分，指定專人負責，由其把轄區內的執法對象信息和動態情況呈報并錄入行政執法信息庫。

(三)作用和意義

行政執法信息庫是以防治行政濫作為為核心的，行政執法統一投訴舉報平臺和“網格化”管理監督機制是以防治行政不作為為核心的，兩者相輔相成，互為補充，形成了一個懲治和預防腐敗的嚴密網絡，在規范行政行為、懲治和預防腐敗上發揮了重要作用。第一，從查辦職務犯罪角度看，有助于拓展案源。一是開辟了線索來源。在執法信息庫和行政投訴舉報統一平臺上能夠發現一些違法現象及其背后的瀆職線索和證據。二是有利于偵查模式轉換。信息的積累分析，提供了違規等不正常現象這個“證”，從而使“由證到供”的偵查模式有了實現的可能，提高了初查質量。三是有助于選擇案件突破口。獲悉行政執法信息及其執法過程，能反映出部門執法、工作流程和責任體系中存在的問題，有利于把握腐敗易滋生環節，指引偵查方向。第二，從預防職務犯罪角度看，有助于提升預防工作實效性。一是實現事后懲治向事先預防和全程預防的轉變，體現了防范關口前移的精神。二是擴展預防途徑。檢察機關對行政違法及其存在的原因、規律進行分析，實行建議、警告式預防，效果遠勝于以往查辦案件后總結式的個案預防。三是增強預防工作的科學性。通過對大量線索及其處理情況的統計分析，有助于及時掌握苗頭性、傾向性動態，總結職務犯罪規律，為預防工作進行預測和指導。并有助于形成以防促查、以查促防的良性互動。第三，從服務黨委政府中心工作角度看，有助于規范行政執法，促進行政效率。行政執法信息庫使檢察機關對行政執法信息“可視”，有效地遏制了以往發生在部分執法人員身上的較為隨意的行政執法行為;行政投訴舉報平臺讓檢察機關對群眾的執法需求“知情”，就像一雙無形的威視眼睛，有效遏制了行政執法人員懈怠執法甚至壓案不辦等行政不作為行為。提升了行政執法辦案的質量和效果，提高了政府在人民群眾中的公信力，極大地促進了和諧社會建設。