內生動力與市場機制:金融支持合村并居的慶云案例

摘要:由于缺乏承貸主體，金融支持新農村建設中的合村并居工作陷入困境。山東省慶云縣引入市場機制，由亟需土地的農業產業化龍頭企業貸款用于農民并居工程，然后將并居空置出的土地租賃給企業用于擴大經營規模，產生的利潤歸還貸款，實現了資本逐利性與社會公益的正效益對接，值得借鑒與推廣。

關鍵詞:合村并居;市場機制;內生動力

Abstract:Because of the lack of lender，the project of village combination in the financial support for the new countryside construction is in predicament.In Qingyun town Shandong province，with the introduction of market mechanism，the large-scale enterprise in agriculture industrialization who on the demand of the land lend the money and invest in the project.At the same time，the surplus land are used in expand the scale of business and the profits to pay back the loan.It is should be emulated and popularized，because through this way，the enterprise profits and the social public welfare is linked together.

Key Words:village combination，market mechanism，endogenous power

中圖分類號:F830.5文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)06-0030-05

一、引言

合村并居作為新農村建設的重要環節，益處眾多，意義重大。但合村容易、并居難:首先，并居需要新建大量的房屋，建房資金的籌措通常由財政補貼一部分、農戶自籌一部分，但資金籌措難度非常大，特別是財政補貼部分，基層財政根本無力承擔，部分貧困農戶也無力承貸并居費用。在并居過程中，前期通過政府融資平臺向銀行借款被監管部門陸續叫停，而貧困農戶的信貸風險較大，金融支持合村并居陷于缺乏承貸主體的困境。其次，即便籌集到資金實現集中并居，如果農民仍以種植為主業，也將面臨遠離耕地的難題。針對這一問題，山東省慶云縣引入市場化機制，采取依托需要擴大規模但受制于土地瓶頸的農業產業化龍頭企業的模式，由龍頭企業向銀行貸款用于農民并居工程，并將并居后空置的土地租賃給企業，由龍頭企業利用并居后空置的土地擴大經營規模產生的利潤歸還貸款;同時安排并居后的農民在企業工作。既解決了并居資金問題，又解決了農民就業問題，而且整合了當地土地資源，加快了當地的農村城鎮化進程。從某些方面來說，解決了政府想辦而無力辦的事，實現了資本逐利性和社會公益的正效益對接。其經驗值得借鑒，但也有一些問題需要探討和解決。

二、當前農村合村并居面臨的困局

土地是農村最大的資源，也是農民賴以生存的根本。合村并居的目的之一是整合農村土地資源，實現農村土地的整合、再開發和利用。作為政府行政推動下的合村并居工程，當前面臨幾個方面的困局。

(一)資金籌集困境

作為政府行政推動下的合村并居工程，面臨嚴重的資金困境。以山東省慶云縣為例，該縣計劃2010年實現2000戶農戶的并居，需要建設新居2000套，面積約20萬平方米，加上配套設施，平均每平方米造價約1400元，預計投資2.8億元，相當于該縣財政收入的2倍，單靠財政一己之力根本無法承擔。即便是采取目前通行的財政補貼一部分、并居后閑置土地轉讓籌集一部分、農戶自籌一部分的方式，財政資金仍捉襟見肘。從慶云縣財政收入看，2009年地方財政收入有1.2億元，按照并居農民每戶補貼2萬元計算，補貼總額就將占到地方財政收入的1/3;空置土地轉讓要等到并居工程結束才能實現，這就形成了因缺乏資金而無法實現并居，無法并居進而無法用空置出土地籌集資金的困境;至于農戶自籌部分，有部分農戶無法在短期內籌集到資金，也面臨著資金難題，甚至有約10%的農戶由于家庭經濟狀況差，根本無力承擔這一費用。

(二)銀行貸款的承貸主體問題

有些地方以農戶住房貸款的方式來籌集資金，但由于農民住房無房產證，無法辦理抵押登記，且約占總數10%左右的貧困農戶的信貸風險難以防范，所以該項業務開展不多。更為關鍵的是，農戶貸款無法解決需要政府負擔的那部分資金，所以，即便農戶得到貸款也無法破解資金困境。如果政府能夠從銀行獲取貸款，通過并居后空置土地的綜合開發利用獲取的資金來還款，就可以使并居工程順利實施。在2009年這一做法較為普遍，一般采取政府融資平臺向銀行貸款的方式，由財政安排預算內資金作為還款來源。但由于地方政府負債率過高等問題，目前這一方式已被監管部門叫停，政府已無法作為承貸主體，從銀行貸款尋求突破的通道面臨困境。

(三)并居后面臨的農民就業及信貸風險問題

除資金問題外，并居后農民的生產和生活同樣是個大問題。如果農民集中并居后仍從事原有的種植業，則農民不得不遠離原有的耕地，給生產生活帶來較大不便。同時空置出的宅基地無法產生較高的經濟效益，農民收入和農村城鎮化問題無法解決，失去了合村并居的意義，如果依靠前期有信貸資金投入，就會給銀行帶來風險。更重要的是，如果并居前的貧困農戶如果依靠信貸資金購買新居，形成信貸風險的可能性極大。

三、慶云模式:以農業產業化龍頭企業作為合村并居的承貸主體

山東省慶云縣計劃2010年對14個村莊實行并居，共涉及農戶約2000戶。該縣黨委政府在充分調研的基礎上，提出了引入市場機制推動合村并居的方案，由急需土地擴大生產規模的農業產業化龍頭企業作為承貸主體，并自籌一部分資金，將并居與企業擴大規模同步進行，突破了并居工作的資金瓶頸，同時也解決了龍頭企業擴大規模缺乏用地的難題，農民并居后還可以在企業工作，能夠實現由農民向產業工人的轉變，達到多贏的效果。其具體情況如下:

(一)方案具體情況

1. 龍頭企業承貸出資。中澳控股集團有限公司是慶云縣的一家大型民營股份制企業，主要從事肉鴨的育種、繁育、養殖和深加工，是農業產業化國家重點龍頭企業，肉鴨綜合生產能力位居同行業前三名。該集團要擴大生產規模但面臨土地瓶頸，而合村并居后空置出的土地恰好可以供其使用。該集團將并居工程和擴產項目打包為一個項目，計劃總投資6.4億元。其中并居工程需建新型住宅2000套，面積約20萬平方米，加上配套設施，平均每平方米造價約1400元，預計投資2.8億元;擴產建造出口型鴨舍1000個，加上配套設施，平均每個鴨舍造價約36萬元，預計投資3.6億元。中澳集團以自有資金投入2億元，擬申請銀行貸款4.4億元，貸款期限10年。

2. 貸款擔保方式。該項目貸款擬采用“抵押+保證”的擔保方式。中澳集團現有2000畝土地可用于抵押，該批土地可抵押貸款2.4億元;同時由山東光大日月油脂有限公司作保證擔保，該公司現有資產10億元，可為本項目貸款擔保2億。另外，慶云縣政府正積極運作，由德州市財政出資的政策性擔保公司對其提供擔保。

3. 還款來源及計劃。新村建成約需三年時間，建成后開始拆遷舊村，村民陸續購買新居，預計全部入住需要3年左右的時間，即到第六年公司方可收回新村建設投資的2.8億，收回投資的50%用于歸還銀行貸款，50%補充公司流動資金，用于出口型鴨舍流動資金需求。因出口型鴨舍與新村同時建設，建設期2年，從第三年開始租賃，每年租金5000萬元，8年租賃收入4億元，全部用于歸還銀行貸款本息，其他不足部分由每年公司利潤中補齊。

4. 并居空置土地置換使用規劃。項目預計可置換出約2600 畝村莊建設用地，另外農戶手中現有約4200畝農田。置換出的2600 畝建設用地中，300畝用于建設新農村住宅樓;1000畝通過土地掛鉤置換到城區，由政府利用招、拍、掛形式統一對外出讓，出讓金用于解決對拆遷戶的補償;其余的1300畝通過政府掛鉤置換的方式與中澳集團擬新租賃的1700畝土地(優先從拆遷村民成立的合作社租賃)連在一起，由中澳集團建設出口型肉鴨養殖基地。

5. 農民并居后安置計劃。擬拆遷戶手中尚有農田的農民，以手中現有的土地使用權入股組成農民專業生產合作社，通過政府掛鉤置換的方式連成一片，將土地按法律允許的使用范圍對外租賃(中澳集團擬租賃土地1700畝)或種植獲利較高的經濟作物。據調查，合村并居后的2000戶村民，有一部分人現從事工商業不需要安置，中澳集團計劃安置1000戶村民到出口型養鴨農場從事養殖，一部分到新成立的合作社從事種植業，其余人員經培訓后安置到中澳集團就業。

6. 農戶資金缺口解決辦法。項目拆遷及安置過程中有一部分困難戶(約10%)資金少，加上拆遷補助金仍無法購買新建住宅，有一定的資金缺口。對此，中澳集團承諾向其提供購買新住宅的不足部分，并向其提供鴨舍供其養鴨，在養鴨獲得收益后，再用該收益分期償還中澳集團的借款。

(二)項目的效益分析

1. 中澳集團:公司擴產將出口型鴨舍承包給農戶用于給公司配套飼養商品鴨，公司每年每棟鴨舍向鴨農收取5萬元的承包金，預計每年可收取承包金5000萬元。另外，加工鴨農養殖的肉鴨出口還可獲得更為可觀的效益。

2. 并居農戶:根據中澳集團現有的180處養殖基地近3年的數據測算，平均每只商品鴨農民可獲純利3.5元。出口型商品鴨附加值較高，預計每只可獲利3.8元，新建的每棟出口型每批出欄5千只商品鴨，年出欄6批共計3萬只商品鴨，預計每戶每年可實現利潤11.4萬元，扣除每棟每年5萬元的承包費，每戶每年可獲純收入6.4萬元。進入到中澳集團從事肉鴨加工的平均月工資約1500元。

3. 貸款銀行:考慮到借款人中澳集團的財務和經營狀況以及發展前景，這筆貸款屬于典型的管理成本低、風險小、額度大、收益多的優質資產。按當前五年以上項目貸款基準利率計算，該筆貸款可為銀行帶來2.6億元左右的利息收入。

4. 地方政府:在并居過程中地方政府基本實現了“零投入”，卻收到了良好的社會效益和經濟效益，既增加了企業和農民收入，又可在此基礎上實現地方稅收的增長。

(三)方案實施情況

由于中澳集團作為承貸主體繞過了信貸政策的限制，又將合村并居與企業擴大生產相結合，具有良好的發展前景，操作性強，信貸風險小，貸后管理成本低，所以，該方案已受到多家銀行的關注。2010年3月10日，農業發展銀行山東省分行率先到慶云縣及中澳集團對該項目進行調研考察，并給予了充分肯定，目前貸款正待審批。

四、合村并居“慶云模式”的內在機制分析

(一)內生動力:龍頭企業作為承貸載體的整合與集聚效應

1. 企業動力內生。從表面看，合村并居應該由政府來主導和推動，但由于中澳集團能夠在合村并居能獲取稀缺資源——土地，并以此帶來豐厚的利潤回報，這就為企業主動參與該工程帶來了強大的吸引力。中澳集團的肉鴨產品大量出口歐盟、俄羅斯、東南亞等國家和地區，在全球高度重視食品安全的大背景下，為適應國際貿易形勢，國家質檢總局規定，我國出口到歐盟的禽肉必須來自經檢驗檢疫部門登記備案的養殖農場，并經歐盟官方考核認可。2009年中澳集團在農業發展銀行的支持下，投資建設年產1.2萬噸鴨肉熟食加工項目，目前該項目已正式啟動，國際市場前景非常看好，但必須按國際標準配套建設出口型肉鴨養殖農場。中澳集團現有的養殖農場已使用多年、各種配套設施不完善，無法達到國家質檢總局的要求。為此，企業向當地政府提出建設出口型肉鴨養殖農場的申請，但是慶云縣目前土地資源比較緊張，現有地塊分散且面積較小，不符合出口型養殖農場的建設要求，土地問題成為企業進一步發展的嚴重制約因素。在中澳集團角度看，合村并居為企業擴大規模創造了土地儲備的契機，由于資本的逐利性，企業主動承貸并出資的動力是內生的，而非行政撮合，盡管政府也起到了一定而且是不可忽視的作用。更為重要的是，中澳集團的主動參與產生了集聚效應，政府、銀行、農戶均以其為中心積極主動參與并居工程。

2. 政府動力內生。慶云縣經濟欠發達，財力薄弱，地方財政根本無力承擔并居工程費用，而且由于地方政府融資平臺貸款被叫停，無法取得銀行的信貸支持。在此背景下，中澳集團為獲取土地主動作為承貸載體，不僅解決了政府融資平臺貸款難的問題，而且還同時能夠一攬子解決并居空置出來的土地使用和并居后農民的生活等一系列難題。龍頭企業解決了政府想辦而沒有能力辦的事情，在整個項目中，政府收益遠大于付出，所以政府非常積極主動。

3. 銀行動力內生。在并居工程引入中澳參與之前，曾有兩家國有銀行對該并居項目進行過考察，由于并居的村莊為城中村和城邊村，并居后空置出來的土地升值空間大，轉作其他用途開發收回的資金完全可以用于償還貸款，風險較小，但由于受信貸政策限制，缺乏承貸主體，無法為其發放貸款。而引入中澳集團做為承貸主體并輔之以有效的擔保條件和可預見的充足還款來源后，使信貸風險大大降低。中澳集團2009年末資產總額19.07億元，當年實現銷售收入21.76億元，凈利潤2.5億元。由于企業經營效益好、市場前景廣，是銀行爭奪的優質客戶，其原有貸款大都執行基準利率和下浮10%。以目前利率水平測算，該筆貸款可為銀行帶來2.6億元左右的利息收入，而且風險小，管理成本低。所以，雖然項目涉及到政府并居工程，但銀行從收益角度來看也有充足的動力參與。

4. 農戶動力內生。農戶雖然對并居工程抱有極大的積極性，但卻有多重顧慮。首先并居需要自己支付一定資金。該縣2009年末人均儲蓄僅有8640元，農民人均現金收入不足6000元。按德州市其他縣已搬遷的情況，一般每個農戶要支付5-8萬元不等，再加上搬遷中家電、家具等其他設施的購買費用，對很多農戶來說開支過大;另外有大約10%的貧困農戶根本無力承擔購房費用，且這些農戶本來就屬于困難戶，獲取貸款購房難度較大。但中澳在當地屬于龍頭企業，已帶動本縣及周邊縣市30萬農戶養鴨致富，在農民心目中具有極強的吸引力和較高的可信度，非常樂于并居后為中澳養殖肉鴨或到企業工作，能夠主動配合工程的實施。

(二)市場機制:龍頭企業承貸模式的信貸資金安全性分析

慶云模式與其他地區以地方政府融資平臺獲取貸款最大的不同之處在于引入了市場機制，將一項政府工程通過收益第三方轉化為市場行為，從而提高了信貸資金的安全性。農業產業化龍頭企業為了擴大生產規模，出于市場目的，卻一同促進了一項民生工程的建設，實現了資本逐利性和社會公益的正效益對接。正如亞當·斯密在《國富論》中所說，“他這樣做是為了他自己的利益，只是被一只看不見的手引導著，去促進一個不是出自他本心的目的”。盡管在這項方案中，政府那只“看得見的手”也起了作用，但起根本作用的，還是市場。

1. 承貸主體及方式市場化。首先，農業龍頭企業從銀行借入資金的首要目的并不是合村并居，而是擴大生產規模。在企業看來，合村并居只是其擴大規模項目中的環節，一個可以借用的市場機會，為農民建房只是獲取生產用地的一個手段。銀行發放貸款也是看重企業這一擴產項目的前景而非農民并居問題。以龍頭企業作為合村并居的承貸主體，替代了政府融資平臺的作用，規避了銀行的信貸風險。

其次，對于占農戶總數約10%的即便收到拆遷補償也無法籌措到購新房費用的農戶，在其他地區一般采用農戶住房貸款或其他抵質押方式獲得貸款。因為該類貸款第一還款來源存在較大的不確定性;而第二還款來源的處置在法律上又存在瑕疵，所以銀行一般不予貸款或貸款面臨較大風險。而在慶云模式中，龍頭企業一方面承貸，一方面以自有資金為其墊付購房款，并允許其租賃企業的鴨舍成為企業的專業養殖戶，并以為企業養殖肉鴨的收益還款。企業實際上也是農戶貸款的承貸主體，是農業龍頭企業一種金融功能的拓展，而且這個承貸是建立在企業對農戶未來收益充分信任的基礎上，企業將未來農戶與其之間的信用交易收益進行了貼現，屬于典型的“關系型貸款”。

2. 信貸資金使用市場化。慶云縣該項目總投資為6.4億元，企業自有資金超過30%，符合一般項目貸款的要求，為信貸資金的使用奠定了較好的基礎。其中并居工程約投資2.8億元，而中澳集團以自有資金出資就達到2億元，也就是僅有8000萬元貸款用于并居，僅占貸款總額的18%，其余資金主要用于鴨舍建設，用于并居工程的資金可以看作是項目前期投入，且主要以自有資金投入，符合信貸資金的使用原則。

3. 信貸資金歸還市場化。在該方案中，為第一還款來源設計了三個渠道:一是從農民2.8億元的購房款中取50%共1.4億元;二是用擴產建設的出口型鴨舍租賃收入4億元;三是其他不足部分由每年公司利潤中補齊。從第一還款來源看，信貸資金的償還主要來源于中澳規模擴張后的新建鴨舍的租金和新建鴨舍帶來的出口收益，農戶購房資金只占一小部分。以中澳集團目前的盈利水平，即便農戶購房時間延后也完全有能力以自有資金還款。這與一般政府融資平臺貸款后依靠“土地財政”解決還款問題有著本質的區別。從第二還款來源看，貸款采取了土地抵押和其他企業提供保證的方式，這充分符合一般貸款的市場化標準。

(三)找準定位:龍頭企業作為承貸載體的融資邊界分析

龍頭企業作為合村并居的承貸主體，目的是使用并居后空置的土地，這是市場行為。雖然它恰巧彌補了政府的不足，但它并非要替代政府行使職責，不能不遵循市場原則而完全以“政績”為主，這就涉及到其融資邊界的問題。企業提供資金，追求的是效益，屬于有償付出——“Lending”，而非無償饋贈——“Giving”。中澳集團所主導的慶云模式并不是無限制地替政府承擔貸款，而是在精密測算規模擴大所需土地以及收益后，才確定對并居工程提供的投資額度，并不是全部包攬所有資金。如對于拆遷補償部分，則由政府用所空置出的部分土地轉讓收益支付;對于支付的2.8億元并居工程款，在農戶購買房屋時收回。

四、結論與啟示

土地是農村最大的資源，是農民賴以生存的根本，也是并居后集約空置出的能帶來經濟效益的根本所在。只有充分發掘集約空置土地的價值，以此作為籌集資金的基礎，才能實現并居工作的順利進行，農業產業化企業介入就是一個很好的方式。合村并居的開展與農業產業化龍頭企業的發展是相輔相成的。農業產業化龍頭企業利用其信貸資金可得性強的優勢，為合村并居提供前期資金，幫助合村并居的順利實施;合村并居實施后將空置出大量建設用地，并可以將農田通過置換連成大片，便于農業產業化龍頭企業租賃和流轉，能夠給龍頭企業帶來更大的經濟效益，二者相輔相成，實現互利雙贏。

從以上分析中可以看出，慶云模式通過農業生產龍頭企業的介入，發揮了市場化主體的聚合與連接作用，通過引入市場機制解決了農村合村并居過程中“土地—資金”鏈條的斷裂問題，優化了信貸資金安全，實現了銀行、政府、企業和農戶的多贏。在目前我國大力發展農業產業化龍頭企業的情況下，農業龍頭企業數量多、規模大，完全可以因地制宜地借鑒慶云模式的經驗，有序地推進合村并居工作，發揮金融應有的作用。

但應注意的是，慶云模式的實現是有特定條件的。即:第一，農村合村并居的農業產業化企業參與要遵循“內生動力”。一定要企業從內部需求出發積極主動參與才能收到效果，政府只要做好相關服務和協調工作即可。如果政府只從行政角度考慮，實行“拉郎配”，將難以達到預期效果。第二，具體操作要遵循市場機制。銀行要做好項目可行性評估，充分考慮第一還款來源“合村并居與企業項目合并后的經濟效益”的確定性，這是信貸資金安全性的關鍵所在。如果不是充分尊重龍頭企業和銀行等市場主體的利益，地方政府一味求全求大，讓企業背負過大的包袱，容易將企業拖垮，不僅出現信貸風險，還會給農民帶來損失。

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(特約編輯 馮 波)