央行領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的途徑探究

一、央行領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)存在的難點(diǎn)

(一)審計(jì)理念不夠清晰

一是部分單位、部門和員工還停留在對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)的習(xí)慣認(rèn)識(shí)上，對(duì)履職績(jī)效審計(jì)的定位、性質(zhì)、作用和意義知之甚少，影響了配合審計(jì)工作的積極性、主動(dòng)性，削弱了審計(jì)效果;二是個(gè)別審計(jì)人員的審計(jì)理念也不夠明晰，突出表現(xiàn)為缺乏創(chuàng)造性，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為較多注重合規(guī)性的查錯(cuò)補(bǔ)漏，而忽視績(jī)效性的綜合評(píng)價(jià);較多注重賬、表、憑證的核查，而忽視領(lǐng)導(dǎo)能力和政策水平的宏觀核評(píng);較多注重審計(jì)數(shù)量，而忽視審計(jì)質(zhì)量等。

(二)審計(jì)理論的系統(tǒng)性研究不夠

當(dāng)前央行對(duì)于績(jī)效審計(jì)的理論研究多側(cè)重對(duì)某一專業(yè)或某一部門的管理績(jī)效審計(jì)研究，如對(duì)支付清算績(jī)效審計(jì)、經(jīng)理國(guó)庫績(jī)效審計(jì)等，而未將管理績(jī)效審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)作為整體加以系統(tǒng)研究，因此，尚未形成連貫、系統(tǒng)及完整的履職績(jī)效審計(jì)理論成果。對(duì)于人民銀行績(jī)效審計(jì)的理論研究也是就事論事的多，對(duì)方法、手段、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等研究得較少，因而缺乏一套行之有效的系統(tǒng)性理論來指導(dǎo)實(shí)踐。

(三)審計(jì)的法制環(huán)境不夠健全

一是法規(guī)建設(shè)滯后，沒有明確的履職績(jī)效審計(jì)條例;二是資源配置、管理利用及科學(xué)的規(guī)則不明確，領(lǐng)導(dǎo)干部履職績(jī)效管理處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，評(píng)價(jià)體系尚未形成、審計(jì)難以考量;三是法律授權(quán)不明確，即使是2006年2月通過的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法(修正)》也只規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)，不但籠統(tǒng)，而且僅涉及管理績(jī)效審計(jì)中“效益”這部分，多年來的審計(jì)實(shí)踐更是只注重了“財(cái)務(wù)收支”的“真實(shí)、合法”方面，對(duì)于其他“資源”的“3E”審計(jì)很少涉及。

(四)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職效果進(jìn)行衡量或評(píng)價(jià)的尺度，是審計(jì)人員分析、評(píng)價(jià)并出具審計(jì)意見的依據(jù)。1999年以后，財(cái)政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等，為企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展提供了有利條件。但是，對(duì)于像央行這樣的公共部門的領(lǐng)導(dǎo)干部開展績(jī)效審計(jì)，目前尚無明確標(biāo)準(zhǔn)。雖然我們?cè)趯?shí)踐中對(duì)一小部分業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的定量指標(biāo)體系進(jìn)行了探索，但評(píng)價(jià)的客觀性有待檢驗(yàn)。正是由于缺乏具有針對(duì)性的制度規(guī)范和參照藍(lán)本，使履職績(jī)效審計(jì)還處在初步探索中，績(jī)效評(píng)價(jià)也難以深入。

二、解決方法

(一)轉(zhuǎn)變觀念，突出效率性和效果性評(píng)價(jià)

績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，不局限于業(yè)務(wù)操作與管理的合規(guī)性和合法性鑒定，而是上升到對(duì)政策傳導(dǎo)、組織參與決策、內(nèi)控建設(shè)和業(yè)務(wù)工作管理等方面效率與效果的評(píng)價(jià)，真正突出“績(jī)效”色彩。

1. 更新審計(jì)觀念，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)意識(shí)。大力推進(jìn)內(nèi)審文化建設(shè)，使廣大干部職工認(rèn)識(shí)、了解、支持、參與績(jī)效審計(jì)，形成和諧的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境。

2. 找準(zhǔn)評(píng)價(jià)重點(diǎn)，突出效率性和效果性評(píng)價(jià)。一是評(píng)價(jià)方針政策和上級(jí)行決定情況，對(duì)政策傳達(dá)是否及時(shí)到位，工作部署及貫徹措施是否科學(xué)、有效等做出評(píng)價(jià)和鑒定。二是評(píng)價(jià)組織參與決策情況，主要評(píng)價(jià)管理決策的民主性、科學(xué)性和有效性，重大事項(xiàng)是否有明確的議事規(guī)則，決策過程是否合規(guī)，決策結(jié)果是否符合政策要求等。三是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的措施和效果，是否建立健全內(nèi)控管理制度、實(shí)行分級(jí)授權(quán)管理、財(cái)權(quán)與事權(quán)分離、加強(qiáng)關(guān)鍵崗位管理等。四是評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)制的有效性，內(nèi)部管理是否科學(xué)有效，是否制訂年度、月度工作計(jì)劃，有無建立激勵(lì)機(jī)制等。五是評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)流程，崗位設(shè)置是否符合業(yè)務(wù)分解與控制的要求，如資金核算崗與復(fù)核崗是否分離由專人負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)操作上是否存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。六是評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)工作完成情況，對(duì)業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量、效率與效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，有無出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)、重大業(yè)務(wù)差錯(cuò)等。

(二)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的系統(tǒng)理論研究

一方面，管理績(jī)效審計(jì)的理論研究，應(yīng)由審計(jì)機(jī)構(gòu)與研究機(jī)構(gòu)形成產(chǎn)、學(xué)、研協(xié)同機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究，尤其是對(duì)央行這樣的公共管理部門，進(jìn)行管理績(jī)效審計(jì)的方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等系統(tǒng)研究，將研究結(jié)果運(yùn)用到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)中，使審計(jì)實(shí)踐具有理論指導(dǎo);另一方面，內(nèi)審部門及時(shí)總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效管理審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，從經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性三方面評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期履行職責(zé)情況，從實(shí)踐的角度，分析總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的方式、方法、內(nèi)容等，與系統(tǒng)理論相融合，以實(shí)踐驗(yàn)證理論，促進(jìn)央行領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的深入發(fā)展，推動(dòng)央行內(nèi)審的有效轉(zhuǎn)型。

(三)完善領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)

只有以法律、法規(guī)的形式把履職績(jī)效審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。因此，要對(duì)審計(jì)對(duì)象、目的、程序、報(bào)告基本形式等做出規(guī)定，在此基礎(chǔ)上形成績(jī)效審計(jì)工作指南，明確在央行開展領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、原則、執(zhí)業(yè)規(guī)范等，從法制的高度上定位績(jī)效審計(jì)，包括完善制度、制定準(zhǔn)則、操作指南等，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，控制績(jī)效審計(jì)質(zhì)量，保證領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的順利進(jìn)行。

(四)探索領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的程序、方法及標(biāo)準(zhǔn)

1. 審計(jì)評(píng)價(jià)程序和方法。在遵循領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)程序的基礎(chǔ)上可采取以下方法和步驟:(1)述職和評(píng)議。由領(lǐng)導(dǎo)干部本人在本行中層以上干部會(huì)議上述職，根據(jù)述職情況，組織群眾開展評(píng)議，評(píng)議方式還包括個(gè)別談話和書面評(píng)價(jià)。(2)問卷。包括向?qū)徲?jì)對(duì)象、行內(nèi)員工和行外有關(guān)機(jī)構(gòu)(人員)發(fā)送問卷。(3)調(diào)查。包括行內(nèi)調(diào)查和行外有關(guān)機(jī)構(gòu)(人員)調(diào)查了解。(4)調(diào)閱資料。審計(jì)組調(diào)閱審計(jì)對(duì)象在本行的會(huì)議記錄、賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)告、工作總結(jié)等資料。(5)實(shí)施檢查。查閱資料，對(duì)照制度規(guī)定檢查。(6)綜合分析。審計(jì)組對(duì)審計(jì)過程獲取的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行整理分析，按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。(7)交換意見。(8)匯總上報(bào)。(9)向被審計(jì)單位提出整改建議及處理方法，其中，應(yīng)包括換位思考后提出的切實(shí)可行的改進(jìn)工作的方法，對(duì)審計(jì)結(jié)果顯示出的問題也一定要有具體的改進(jìn)措施。

2. 探索領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)對(duì)象不同，不可能為所有績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目預(yù)先制定統(tǒng)一的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，審計(jì)人員必須為每一個(gè)審計(jì)任務(wù)“量體裁衣”，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目及被審計(jì)對(duì)象的具體特點(diǎn)，有針對(duì)性地來制定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為全面工作評(píng)價(jià)指標(biāo)和專項(xiàng)工作評(píng)價(jià)指標(biāo):

(1)全面工作評(píng)價(jià)指標(biāo)，又細(xì)分為以下幾項(xiàng)指標(biāo)，①總體評(píng)價(jià)類指標(biāo)，包括審計(jì)對(duì)象制定的工作目標(biāo)、工作計(jì)劃，公眾評(píng)議結(jié)果、被投訴次數(shù)( 率) 等指標(biāo)。通過這類指標(biāo)可判斷審計(jì)對(duì)象各項(xiàng)職責(zé)是否落實(shí)，管理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，據(jù)以判斷其基本績(jī)效狀況。②工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)類指標(biāo)，包括審計(jì)對(duì)象在上級(jí)行綜合考評(píng)情況、專業(yè)考評(píng)情況、單項(xiàng)考評(píng)情況以及各類業(yè)務(wù)比賽和勞動(dòng)競(jìng)賽獲獎(jiǎng)情況、調(diào)研成果等指標(biāo)。通過這類指標(biāo)可判斷審計(jì)對(duì)象是否在完成上級(jí)行下達(dá)的工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，開拓創(chuàng)新，拓寬業(yè)務(wù)范圍，據(jù)以判斷其綜合績(jī)效狀況。③人力資源管理類指標(biāo)，包括定崗定責(zé)、人力資源結(jié)構(gòu)、人均完成工作量等指標(biāo)。通過這類指標(biāo)可判斷審計(jì)對(duì)象機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合精簡(jiǎn)的原則;內(nèi)部分工是否合理，職權(quán)是否明確;機(jī)構(gòu)運(yùn)作是否正常，工作是否協(xié)調(diào)，工作效率和效能是高還是低，最終評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象人力資源的績(jī)效。④內(nèi)部控制類指標(biāo)，包括業(yè)務(wù)差錯(cuò)率、安全事故次數(shù)(率)、違規(guī)違紀(jì)次數(shù)(率)和案件發(fā)生率等指標(biāo)。通過這類指標(biāo)可判斷審計(jì)對(duì)象的人員配備是否恰當(dāng);崗位責(zé)任制是否得到落實(shí);管理決策是否科學(xué);內(nèi)部管理是否制度化、規(guī)范化，據(jù)以評(píng)價(jià)其內(nèi)部管理的績(jī)效。

(2)專項(xiàng)工作評(píng)價(jià)指標(biāo)。①業(yè)務(wù)及內(nèi)部管理工作類。由于業(yè)務(wù)及內(nèi)部管理工作取得的效果和人、財(cái)、物的投入一般不宜直接用數(shù)字進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)，因此，可設(shè)想用權(quán)數(shù)乘以設(shè)定的指標(biāo)分值再求和然后比較，以比值( 績(jī)效系數(shù)) 的大小，評(píng)價(jià)內(nèi)部管理效率的高低?？?jī)效系數(shù)= 效果總分值/ 投入總分值。②黨建工作類。一是項(xiàng)目實(shí)施取得的直接效果評(píng)價(jià)，就是將結(jié)果與目標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)行對(duì)比，檢驗(yàn)其目標(biāo)是完全實(shí)現(xiàn)、基本實(shí)現(xiàn)還是未實(shí)現(xiàn);二是項(xiàng)目實(shí)施取得間接效果評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目開展所產(chǎn)生的社會(huì)效果、推廣價(jià)值和遠(yuǎn)期影響等。

在領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效審計(jì)的前期準(zhǔn)備階段，可根據(jù)以上評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合審計(jì)對(duì)象的具體情況，再細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)分值，定量與定性相結(jié)合，綜合評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象履職情況。

(責(zé)任編輯 代金奎)