日本金融控股公司立法\\監(jiān)管及變革趨勢的啟示

摘要:本次金融危機中，多個國際組織和國家對大型金融集團暴露出的內(nèi)部風險管理和外部金融監(jiān)管的缺陷提出了改革方案，強調(diào)完善系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管。對比我國，隨著金融業(yè)改革開放程度的不斷提高，不同形式的金融控股公司已逐步發(fā)展壯大，具有明顯的系統(tǒng)重要性特征，在提升金融服務水平的同時，也加大了行業(yè)的關聯(lián)性，若風險管理和監(jiān)管不到位可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，加快我國金融控股公司的立法尤為迫切。本文以日本金融控股公司立法及監(jiān)管的演進和金融危機后的變革趨勢為例，探討加強我國金融控股公司法制建設的對策建議。

關鍵詞:日本;金融控股公司;法律;監(jiān)管;啟示

Abstract:During the international financial crisis， some international financial organizations and countries began to raise the reform plans for the large financial groups to mend the defects both in the inter-management and the outer-supervisions which may bring out the system financial risk， and especially to strengthen the supervision of the system importance. In China， with the rapid development of financial reform and open， some kinds of financial holding companies have gradually grown up and presented a character of system importance， which enhanced the correlation of industries accompanied the improvement of the financial servings. This paper believes that it is time to rapid the legislation proceeding of China’s financial holding company. Having researched the evolution of the legislation， supervision and reformation trend of Japan’s financial company， this paper puts forward some valuable advice to intensify and perfect the supervision of China’s financial holding company.

Key Words:international financial crisis，financial holding company，system importance

中圖分類號:F830文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)06-0048-03

二戰(zhàn)之后，日本對金融控股公司的立法和監(jiān)管深受美國影響，同時又獨具本國特色。了解其演進過程和本輪金融危機后的監(jiān)管變革趨勢，可以為我國金融控股公司法制建設提供借鑒。

一、日本金融控股公司的立法背景

各國的金融監(jiān)管法律制度具有歷史階段性，以適應不同時期的經(jīng)濟和金融發(fā)展要求。戰(zhàn)后日本金融控股公司的法律制度建設大致經(jīng)歷了三個階段:

(一)受抑制的分業(yè)經(jīng)營法律制度

為防止日本軍國主義復活，1947年4月制定的《禁止壟斷法》禁止成立純粹型的金融控股公司，解散了與財閥有關的控股公司。1948年的《證券交易法》，師承美國《格拉斯—斯蒂格爾法案》確立了分業(yè)經(jīng)營體制，又進而對所有金融業(yè)務進行了分離限制。

(二)提高國際競爭力向混業(yè)經(jīng)營過渡的法律制度

隨著金融衍生產(chǎn)品的開發(fā)和運用，二十世紀80年代銀行與證券業(yè)務已很難區(qū)分。為適應國際金融業(yè)發(fā)展趨勢，日本金融業(yè)也開始向多元化經(jīng)營過渡。1981年修改的《銀行法》，準許銀行兼營與公債有關的證券業(yè)務;同年，新《證券法》成為標志著金融業(yè)務轉向綜合化的里程碑，日本開始摒棄金融分業(yè)經(jīng)營體制。但當時的變革阻力很大，主要是跨業(yè)風險的傳播、防范和管理的協(xié)調(diào)問題。

(三)最終確立了混業(yè)經(jīng)營的法律制度

日本于1996年11月啟動了被稱為“金融大爆炸”的金融體制改革，實行了金融自由化、公平化及全球化，金融控股公司全面解禁。1997年6月大藏省公布“金融體制改革規(guī)劃方案”，逐步修改實施《外匯法》、《銀行法》、《證券法》、《保險業(yè)法》、《金融期貨法》、《禁止壟斷法》等法律，其中《禁止壟斷法》修正案，針對一般企業(yè)開放純粹型控股公司的設立與轉型。同年6月，《金融監(jiān)督廳設置法》確立了統(tǒng)一監(jiān)管體制;同年12月，《金融控股公司整備法》、《銀行控股公司創(chuàng)設特例法》，明確了金融企業(yè)的控股規(guī)范，金融控股公司的法律框架至此完備。

日本基于保證法律制度的健全完善、保護投資人利益，通過修訂相關經(jīng)濟、金融法律，針對金融控股公司進行了概括性立法。因此《金融控股公司整備法》不是對金融控股公司的重新立法，其條文分別與其他金融法律相對應，增設了公司創(chuàng)設所必要的經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)管制度等內(nèi)容。為便利銀行控股公司的設立，制定了《銀行控股公司創(chuàng)設特例法》，從而形成以《金融控股公司整備法》為核心，以其他金融法律為補充的完整的金融控股公司法律體系，減少了法律沖突和空白，其立法方式值得我們借鑒。

二、監(jiān)管現(xiàn)狀、應對金融危機的措施及監(jiān)管變革趨勢

日本現(xiàn)行以金融廳為核心、日本銀行和存款保險機構共同參與、地方財務局等受托監(jiān)管的統(tǒng)一金融監(jiān)管體制，其中金融廳是金融監(jiān)管的最高機構。日本銀行為履行執(zhí)行貨幣政策職責，有權與有業(yè)務往來的金融機構簽訂檢查合同。為不加重金融機構被雙重監(jiān)管的負擔，雙方通過協(xié)商機制協(xié)調(diào)對同一機構的現(xiàn)場檢查日程安排，并互換信息。

日本對金融控股公司監(jiān)管主要有以下方面:

第一，業(yè)務范圍。日本未對金融控股公司統(tǒng)一定義，而在《銀行法》、《保險業(yè)法》和《證券法》中對銀行金融控股公司、保險金融控股公司和證券金融控股公司分別進行了定義，確定了各自的業(yè)務范圍和對一般企業(yè)的持股規(guī)定。

第二，市場準入。公司設立主要考慮反壟斷、資本充足和管理良好等情況。擬設立銀行控股公司、保險控股公司的公司須取得金融廳的批準。擬設立證券控股公司的公司，獲過半數(shù)股東的同意，提出申請即可成立。單一制銀行可采用“三角合并法”創(chuàng)設銀行控股公司，且子銀行必須由銀行控股公司100%持有。

第三，關聯(lián)關系。銀行與其特定關系人或特定關系人的客戶之間不得從事不利于控股公司的交易或行為。為掌握情況，日本金融廳要求銀行控股公司每半年提交一次業(yè)務報告，并可隨時要求其提供必要的財務報表。《保險業(yè)法》對保險控股公司也有類似的規(guī)定。限制董事兼職。銀行控股公司的常務董事除經(jīng)金融廳許可外，不準兼任其他公司的常務董事。

第四，風險集中度。對金融控股公司與集團外單一交易對象總的交易金額進行限制。

第五，監(jiān)管措施。一是定期信息披露。銀行控股公司在營業(yè)年度結束后的3個月內(nèi)公布合并財務報告供公眾閱讀。金融廳認為必要時，可要求銀行控股公司及其子公司提供報告資料。二是開展現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查。三是限期改正措施。銀行控股公司有違反法令、章程或不執(zhí)行金融廳的處分，或有損于公共利益的行為時，金融廳可命令公司解除董事、管理者或監(jiān)事的職務或采取其他監(jiān)管措施;取消銀行控股公司的許可;或命令其子公司——銀行停止部分或全部業(yè)務。四是危機處理。由于日本是在本國經(jīng)濟周期循環(huán)衰退階段遭遇全球金融危機打擊的，可謂雪上加霜。本輪危機爆發(fā)后，金融廳采取了一系列應急措施，但仍堅持鼓勵金融創(chuàng)新的原則，沒有采取過多的金融監(jiān)管調(diào)整措施，與美、英等國積極進行金融監(jiān)管改革形成鮮明對比。主要措施有:改進會計措施，對應國際會計動向，彌補會計和信息披露制度上的缺失;臨時調(diào)整資本充足率的監(jiān)管規(guī)定，允許從事國內(nèi)業(yè)務的金融機構停止從資本金中扣除有價證券減值損失，減輕股價下跌對其資本金的影響;調(diào)整資產(chǎn)風險權重比例，將具有信用擔保協(xié)會緊急擔保的信貸資產(chǎn)風險權重由10%下調(diào)至0;針對金融機構的“惜貸”、“強制還貸”等問題集中進行專項檢查;要求商業(yè)銀行在金融危機時期靈活掌握貸款條件，并允許不再將放寬貸款條件的中小企業(yè)貸款作為不良貸款處理;地方金融機構可申請政府資金支持，以擴大對地方經(jīng)濟和中小企業(yè)的資金支持。

在此基礎上，金融廳制定了監(jiān)管調(diào)整措施:加強對金融危機影響的分析和把握，以盡早采取措施;明確證券化商品原資產(chǎn)的可追查性，強化信息公開和風險管理;加強信用評級公司的監(jiān)管;健全金融廳內(nèi)部體制，設立新部門負責把握市場動態(tài)。

日本在金融監(jiān)管和法律制度發(fā)展方向上，繼續(xù)注重金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免過度監(jiān)管損傷金融市場的活力和國際競爭力。金融監(jiān)管的中長期政策目標是強化市場和提高金融監(jiān)管質(zhì)量。在強化市場方面，整頓市場環(huán)境，擴大銀行、保險公司的集團業(yè)務范圍，完善銀行、證券和保險間的防火墻監(jiān)管，充分調(diào)動市場主體的積極性，提高金融業(yè)的競爭力，培育金融市場專業(yè)人才，確保交易公平透明，構建值得信賴的、有活力的市場;適時調(diào)整監(jiān)管措施適應時代發(fā)展，營造良好的監(jiān)管環(huán)境。在提高金融監(jiān)管質(zhì)量方面，將提高監(jiān)管的有效性、統(tǒng)一性和透明度作為金融監(jiān)管的重要議題。

三、對日本金融監(jiān)管的認識和反思

(一)通過整體修法確保法律適應不同發(fā)展階段各類金融機構的監(jiān)管要求

現(xiàn)代金融是法治金融，日本在戰(zhàn)后秉承了法治的理念。從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營的每個階段都以金融監(jiān)管立法和修法構建了良性的金融秩序，維護了金融市場的穩(wěn)定。無論是戰(zhàn)后經(jīng)濟的復興和騰飛，金融控股公司的發(fā)展壯大并走向國際化，還是應對本次金融危機，都得益于金融法律的健全完整，適應時代發(fā)展要求。我國不同形式的金融控股公司早已在分業(yè)經(jīng)營體制下和法律的空隙中自發(fā)產(chǎn)生并發(fā)展起來。多年以來，由于內(nèi)部管理和外部監(jiān)管的缺陷使其缺乏法律保障和行為約束，存在許多現(xiàn)實問題，如2004年爆發(fā)的“德隆系”風險，涉及范圍廣且損失巨大。為此，順應國際金融業(yè)發(fā)展潮流，約束我國金融控股公司的盲目發(fā)展，盡快明確其法律地位，加快金融控股公司立法尤為迫切。

(二)基于監(jiān)管的有效性和透明度構建符合國情的監(jiān)管體制

亞洲金融危機后，日本不斷調(diào)整以金融廳為核心的一體化的金融監(jiān)管體制，對所有金融行業(yè)和金融產(chǎn)品包括場外交易的各類金融衍生產(chǎn)品進行全面的、系統(tǒng)的監(jiān)管，健全的監(jiān)管體系和金融機構風險管理是日本免受本次金融危機重創(chuàng)的重要原因。反觀我國金融業(yè)未受外部沖擊的原因與日本截然不同，應在監(jiān)管有效性和風險防控等方面深刻反思。在我國金融綜合經(jīng)營持續(xù)深化，金融控股公司監(jiān)管長期缺位的狀態(tài)下，依據(jù)人民銀行新“三定”方案，亟待立法明確人民銀行作為金融控股公司監(jiān)管的主體，充分利用現(xiàn)有的金融分業(yè)監(jiān)管資源，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，明確監(jiān)管責任，彌補分業(yè)監(jiān)管真空，有效控制金融控股公司整體風險。

應當看到，此次金融危機給金融控股公司監(jiān)管帶來嚴峻挑戰(zhàn)，暴露出部分國家金融監(jiān)管權分散、職責不清的問題，金融控股公司沒有受到足夠的有效監(jiān)管，缺少一個綜合監(jiān)管者對集團整體風險進行監(jiān)控，已有的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制也未有效發(fā)揮作用。隨著我國經(jīng)濟金融發(fā)展環(huán)境的變化和金融控股公司監(jiān)管實踐經(jīng)驗的積累，應借鑒日本和大多數(shù)國家金融監(jiān)管一體化的經(jīng)驗，統(tǒng)一監(jiān)管標準和監(jiān)管行為，防范監(jiān)管套利，探索符合國情的金融監(jiān)管體制。

(三)適時調(diào)整監(jiān)管措施推動金融創(chuàng)新發(fā)展

日本針對金融危機暴露出的問題，采取了階段性監(jiān)管措施，從更長遠角度審視危機后的金融業(yè)發(fā)展趨勢，正確處理金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關系，提升本國金融機構的經(jīng)營效率和競爭力，而不是一味效仿歐美國家的監(jiān)管改革。與日本相比，我國的金融制度在滿足實體經(jīng)濟對金融產(chǎn)品、金融服務越來越多樣化的需求，提高企業(yè)經(jīng)營能力，以及金融機構統(tǒng)一運作管理、共享客戶信息、高效配置金融資源、實現(xiàn)金融集團的協(xié)同效應等方面，還有很大差距。因此，我們要立足中國金融業(yè)現(xiàn)狀和長遠發(fā)展，進一步明確鼓勵創(chuàng)新的政策導向，在金融控股公司架構下，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和協(xié)同效應，健全金融服務體系，提高服務實體經(jīng)濟的效率與水平，不應以本次金融危機阻礙我國金融創(chuàng)新的步伐。同時，應以金融控股公司立法為契機，完善我國金融機構的公司治理，實現(xiàn)產(chǎn)權制度的變革，提高金融市場主體的經(jīng)營活力和國際競爭力。

(四)根據(jù)本國金融控股公司發(fā)展特征制定金融監(jiān)管規(guī)則

從日本監(jiān)管實踐看，分別對金融控股公司的業(yè)務范圍、市場準入、關聯(lián)交易、信息披露、風險集中度、內(nèi)部控制和外部監(jiān)管等各方面作出法律規(guī)范。我們應充分借鑒這些國際通行的監(jiān)管規(guī)則，并根據(jù)我國金融控股公司發(fā)展實際，重點明確以下兩方面:一是業(yè)務范圍。對產(chǎn)融結合型的金融控股公司，由于監(jiān)管者不易識別金融業(yè)務風險和實業(yè)風險，包括日本在內(nèi)的發(fā)達國家一直限制此類金融控股公司，或者完全被禁止。而我國實業(yè)資本控股金融機構的現(xiàn)象比較普遍，因集團公司治理結構不完善產(chǎn)生風險的教訓深刻。為此，隔離我國產(chǎn)融結合集團的風險傳播，明確金融控股公司業(yè)務范圍非常必要。二是市場準入。日本分別對銀行、保險和證券控股公司的設立規(guī)定了嚴格的準入標準和審查程序，而我國金融控股公司的立法和監(jiān)管長期滯后于實踐，需立法明確市場準入的量化標準，如資本總額、資本充足率、股東持股比例等，還應具備健全的內(nèi)部風險控制機制、母子公司財務危機處理機制等，才能申請設立或允許更名為金融控股公司。

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(責任編輯 代金奎)