中國證券市場監(jiān)管體系研究

摘要:本文在探討具有中國特色的證券市場監(jiān)管主要內(nèi)容基礎上，提出了加強和完善我國證券市場監(jiān)管的體系建設的方向。

關鍵詞:證券市場;監(jiān)管體系

Abstract:This paper comes up with the directions to strengthen and improve our securities market supervision system based on researching the subjects of the stock market supervision with Chinese characteristics.

Key Words:security market，supervision system

中圖分類號:F830.91文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2010)06-0073-04

證券市場監(jiān)督管理體系建設包括監(jiān)管體制重塑、法律法規(guī)建設、市場規(guī)律運行、證券監(jiān)管的制度建設等方面的內(nèi)容。具體來說，要求進一步加強股指期貨軟硬件設施等基礎設施建設，促進股指期貨健康發(fā)展;重視對投資理財實證研究;健全新股發(fā)行上市機制;推動B股、基金、權(quán)證、債券市場與A股市場聯(lián)動平衡發(fā)展;加強法制建設，糾正非法行為，維護機構(gòu)投資者、中小投資者利益;進一步完善中小板，為創(chuàng)業(yè)板的正式推出創(chuàng)造有利條件等，這些任務已經(jīng)成為我國證券市場健康穩(wěn)健發(fā)展面臨的長期選擇。本文將通過對證券市場監(jiān)管內(nèi)容的分析，研究探討加強和完善我國證券市場監(jiān)管體系的方式與途徑。

一、證券市場法律法規(guī)與體系建設

對證券市場進行嚴密監(jiān)管是證券市場健康發(fā)展的歷史性必然選擇。從理論上講，由于存在市場失靈、市場失衡與信息非對稱，對證券市場的監(jiān)督管理顯得尤為必要。證券交易的虛擬性與實體經(jīng)濟活動的真實性根本不同、證券市場巨大的利益驅(qū)動、價格的巨幅波動以及市場波動對實體經(jīng)濟運行造成的巨大影響，也決定了國家必須對證券市場進行嚴密的監(jiān)督管理。

現(xiàn)代證券市場監(jiān)管起始于二十世紀30年代。之后，加強市場監(jiān)管是從立法開始的?，F(xiàn)在，證券業(yè)是最嚴厲的立法領域，證券市場監(jiān)管的法律規(guī)范形成了一個覆蓋廣泛、巨細無遺的完整體系。其精髓是商業(yè)銀行和證券業(yè)分工合作基礎上的經(jīng)營與管理，將證券市場置于政府的監(jiān)督管理之下，強調(diào)信息公開。立法和信息公開成了市場監(jiān)督管理的兩大法寶，并從法律上確認了商業(yè)銀行、證券公司、保險公司混業(yè)經(jīng)營的原則。

我國目前規(guī)范證券市場的法規(guī)體系可分為兩個層次:一是由國家統(tǒng)一頒布的法律，包括公司法、證券法;二是由各部門制定的各種規(guī)章制度。

(一)我國證券市場法律體系分析

我國目前規(guī)范證券市場的法律有兩個:《公司法》和《證券法》，二者都存在一定的問題，形式滯后、不完備，內(nèi)容也不能適應證券市場發(fā)展的需求，在很多方面存在內(nèi)容過時或者無法可依的現(xiàn)象，在實際運用中則存在缺少程序性規(guī)定、有法不依和有法難行的問題，甚至存在較多的法律法規(guī)互不配套、相互矛盾的問題。這是因為:首先，我國證券市場起步晚，發(fā)展時間短，在制度設計和運行機制等很多方面還存在問題，市場的實踐還不能為立法概括抽象提供應有的深度和廣度。其次，我國證券市場立法存在著法理研究和立法經(jīng)驗不足的問題，一些法律條款有明顯的漏洞，缺乏實際可操作性。第三，我國證券市場是在改革中設立與發(fā)展的，其過程中貫穿著創(chuàng)新與完善，立法不完善有其客觀上的原因。例如，《公司法》是1996年頒布的，1999年底曾作過一次修訂，是我國第一部關于市場經(jīng)濟主體的法律，在明確企業(yè)組織形式、規(guī)范企業(yè)行為、推進市場經(jīng)濟主體的改革與發(fā)展等方面曾經(jīng)起到了重要作用。但其存在的問題也是顯而易見的。第一，法律規(guī)范不完整，存在條款粗疏、內(nèi)容空缺、缺少必要的程序性規(guī)定等問題，在公司行為、治理結(jié)構(gòu)等方面都存在無法可依的現(xiàn)象?！豆痉ā逢P于股份有限公司監(jiān)事會的規(guī)定為5條，完全沒有涉及監(jiān)事會議事方式、表決方式等程序性的內(nèi)容，目前我國公司實踐中出現(xiàn)的監(jiān)事會普遍不能發(fā)揮應有作用的狀況，應當說與公司法的不足有直接的關系。第二，對有關權(quán)利的實現(xiàn)缺乏必要的救濟方式。公司在運作過程中涉及眾多相關主體的利益，這就決定了《公司法》在調(diào)整相關主體間利益關系時，要制定具體有效的法律規(guī)范。其中重要的內(nèi)容就是設置必要的權(quán)利救濟措施。我國公司法在此方面存在著明顯的不足，在公司章程違法侵害相關主體權(quán)利時，少數(shù)股東提議召開臨時股東大會的請求不被董事會接受，董事會、董事長不履行職責，股東大會決議出現(xiàn)瑕疵，法律缺少相應的救濟措施，實踐中出現(xiàn)這類情況時，權(quán)利人往往投訴無門，從而使公司法規(guī)定的權(quán)利形同虛設。再如《證券法》，目前一些條款內(nèi)容陳舊，或與其他政策規(guī)定相沖突。在銀行、證券保險、信托的分業(yè)管理、資金在不同市場間的投資運動等具體規(guī)定中，存在明顯的相互不配套不協(xié)調(diào)的問題。

在我國規(guī)范證券市場的法律體系中，一個突出的問題就是在證券市場的很多領域，法律規(guī)范還是空白。如證券投資基金法、投資公司法、證券投資者保護法、投資顧問法等等。此外，證券市場的法律規(guī)范有一個不斷修訂、不斷完善的過程，證券市場在發(fā)展變化，新的問題、新的矛盾不斷出現(xiàn)，規(guī)范證券市場的法律也必須適應市場發(fā)展的需要作出適當?shù)男抻啞獾淖C券市場立法已經(jīng)經(jīng)過這樣的歷史過程，我國現(xiàn)在則正處在對《證券法》、《公司法》作出修訂的緊迫時機。

(二)證券市場的規(guī)章制度分析

我國證券市場的規(guī)章制度與行業(yè)自律規(guī)則由中國證券會、證券行業(yè)協(xié)會、證券交易所證券商分別制定。中國證監(jiān)會是我國的證券監(jiān)管機構(gòu)，制定證券市場監(jiān)管的各種規(guī)章制度;證券交易所不僅僅是一個交易市場，也是證券監(jiān)管機構(gòu)，制定有關證券發(fā)行上市及證券交易各項具體的制度;證券商則制定內(nèi)部風險管理的制度。它們構(gòu)成了一個完整的體系，對證券市場機構(gòu)、證券市場行為有全方位的規(guī)范功能。

隨著中國證券監(jiān)管制度的逐步完善，中國證監(jiān)會有多個制度辦法先后出臺。內(nèi)容涉及對證券公司經(jīng)營行為的規(guī)范與合規(guī)監(jiān)管;基金管理公司的發(fā)起和設立，投資基金的投資運作;上市公司的治理結(jié)構(gòu)、信息披露、風險揭示、新股發(fā)行、證券交易、問題公司的暫停上市與終止上市、證券價格漲跌幅限制制度、證券行情分析等。這些規(guī)定、辦法和指導意見，涵蓋了證券市場的方方面面，在規(guī)范市場、防范風險等方面發(fā)揮了重要的作用。

由此可知，法律法規(guī)和制度辦法應該是一個完整的體系。所有的證券行為都可以用法律法規(guī)來規(guī)范。我國的現(xiàn)實則是，在規(guī)范證券市場的法律法規(guī)體系中，各種法律是最高層次的，但仍存在法律不健全、缺乏可操作性等問題，而各種規(guī)章、制度、辦法則相對要全面完整一些。

(三)健全和完整證券市場法律法規(guī)制度的措施

1. 加緊《證券投資基金法》、《證券投資者保護法》、《投資顧問或咨詢法》等法律的制定，填補我國證券市場法律的空缺，健全證券市場的法律體系。

2. 根據(jù)證券市場發(fā)展的需求，對已有的《證券法》、《公司法》進行修訂，以增強其適用性和可操作性。

3. 進一步明確中國證監(jiān)會、證券行業(yè)協(xié)會職能。證券交易所、證券商的權(quán)限職責，對所有證券市場的規(guī)章制度辦法等進行清理、修訂、完善，以確保其與法律規(guī)范的配套，以及實踐中的可動作性和權(quán)威性。

4. 加強對法律法規(guī)的宣傳，使各類證券從業(yè)人員、投資者懂法、守法。

二、重塑證券監(jiān)管體制

我國證券市場實行的是政府監(jiān)管體制，監(jiān)管框架由三個層次構(gòu)成:一是設立專門的政府監(jiān)管機構(gòu)——中國證監(jiān)會進行監(jiān)管;二是自律性監(jiān)管;三是社會監(jiān)管。

從監(jiān)管體制方面來分析，我國的證券監(jiān)管體制存在的主要問題如下:一是證券監(jiān)管在金融監(jiān)管中的地位與其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間的分工協(xié)作不夠明確協(xié)調(diào);二是在證券監(jiān)管體制、監(jiān)管機構(gòu)設置、職責劃分等方面不完整明確;三是在政府機構(gòu)監(jiān)管與自律監(jiān)管方面，更多地依賴政府機構(gòu)監(jiān)管，且存在監(jiān)管缺乏權(quán)威性、獨立性，監(jiān)管不規(guī)范，運動式的監(jiān)管多于持之以恒前后連續(xù)的常規(guī)監(jiān)管等缺陷;四是在自律監(jiān)管方面，缺乏合適的制度安排使之有約束力;五是未能充分有效地發(fā)揮社會監(jiān)管的作用。

為此，應從以下幾項措施入手，健全我國的證券監(jiān)管體制:

(一)改變分業(yè)模式，建立混業(yè)監(jiān)管體制

在重新確立我國的證券監(jiān)管體系方面，要綜合考慮以下幾方面的因素:借鑒香港的經(jīng)驗，從整個金融業(yè)發(fā)展的大趨勢及金融監(jiān)管的高度及監(jiān)管的目標來考慮監(jiān)管的體制，從而保障監(jiān)管的效率、促進市場的發(fā)展來考慮證券監(jiān)管的機構(gòu)設置以及職權(quán)劃分。金融業(yè)的發(fā)展趨勢是混業(yè)經(jīng)營，這是不容置疑的，與之相應的監(jiān)管體制應是混業(yè)監(jiān)管，這是金融監(jiān)管面臨的共同課題。我國現(xiàn)在實行的是明確的分業(yè)監(jiān)管模式。自從設立了銀監(jiān)會以后，銀監(jiān)會有權(quán)統(tǒng)一管理商業(yè)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司和其他存款類金融機構(gòu);為保證中央銀行在貨幣政策制定與執(zhí)行方面的重要地位，將貨幣政策制定、執(zhí)行職能與銀行監(jiān)管職能分開，這是必要的。從金融監(jiān)督管理方面來講，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、中國證監(jiān)會構(gòu)成了真正的既獨立運行又相互協(xié)調(diào)配合的體制。四套不同的監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管目標上會有差異有分工，多重監(jiān)管機構(gòu)分別監(jiān)管業(yè)務交叉的不同金融機構(gòu)，有利于我國明確的監(jiān)管目標，劃分權(quán)責利范圍，提高監(jiān)督管理的效率與水平。

(二)從機構(gòu)、業(yè)務兩個方面來劃分不同監(jiān)管者的監(jiān)管對象與范圍，明確監(jiān)管者的職責與權(quán)利

對中國證監(jiān)會要明確其監(jiān)管的市場機構(gòu)與市場業(yè)務活動，確定哪些方面是該管、可以管好的，哪些方面是不該管、也不好管的，這樣一方面可以提高監(jiān)管的效率，另一方面可以保持市場的活力，促進市場的改革與創(chuàng)新。這對我們這樣一個新興的證券市場尤其重要。

(三)在證券監(jiān)管方面更多地發(fā)揮自律機構(gòu)的作用

制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，提供制度方面的保證，為自律監(jiān)管發(fā)揮作用提供良好的市場與輿論環(huán)境。

(四)充分發(fā)揮社會監(jiān)管的作用

對證券市場的社會監(jiān)管包括社會媒體、信用評級機構(gòu)、投資者、資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務所、律師事務所的監(jiān)督等多方面。財經(jīng)媒體是為廣大讀者，包括投資者服務的，而監(jiān)督從來都是其最重要的基本職能。市場參與者對證券市場的監(jiān)督也非常重要，成熟的市場上總有相互對立的利益主體，相輔相成，相克相生，各種利益主體、各方的分析師和媒體一起形成強大的市場合力，推動了市場透明度的提高。在我國證券市場監(jiān)管中，社會監(jiān)管曾經(jīng)發(fā)揮過很好的作用，但也存在很多問題，如不同證券市場服務機構(gòu)發(fā)揮作用時有過于強調(diào)自身利益的現(xiàn)象，忽略了自己應盡的義務，缺乏社會責任感。因此，發(fā)揮社會監(jiān)管的作用，首先要規(guī)范其行為，確保監(jiān)管的科學性和實效性;其次要保證其發(fā)揮監(jiān)督作用的渠道暢通。

(五)加強對監(jiān)管者的監(jiān)管

對監(jiān)管者實施監(jiān)管，是規(guī)范證券市場監(jiān)管行為、保證監(jiān)管措施行為的合規(guī)合法、提高監(jiān)管效率的重要手段和措施。

三、充分運用市場規(guī)律

證券市場是一種市場機制，證券市場監(jiān)管是為了解決市場失靈，從而促進并保障市場機制更好地發(fā)揮作用，而不是替代市場機制。

根據(jù)有效市場理論，證券的價格是其價格的反映，證券價格不可能長期偏離其價值，當證券價值被高估的時候，賣出證券的行為能使其價值回歸;當證券價值被低估時，買入證券能使價格上升。證券市場運行、市場發(fā)展能糾正市場的無效性，有自我穩(wěn)定機制。中國證券市場是一個新興市場，我們不能忽略證券市場運行中市場規(guī)律的作用。過去我國證券市場的每一步發(fā)展都是行政、立法等力量促成的，今后證券市場則應更多地順應市場規(guī)律來發(fā)展。對于各類證券市場機構(gòu)，要么在合法合規(guī)的前提下，鼓勵競爭和強化信息披露，以完善市場機制。

發(fā)達國家加強證券市場監(jiān)管是要強化政府的作用，增強行政的力量。我國則不同，加強證券市場監(jiān)管是要更多地運用市場機制、市場規(guī)律，是要實現(xiàn)監(jiān)管方式與手段的市場化，這是由我國證券市場的發(fā)展特點決定的。

四、證券市場監(jiān)管的區(qū)域合作

證監(jiān)會組織制定了證券監(jiān)管目的和原則，包括三項目標:保護投資者原則，確保市場公平和有效透明，減少系統(tǒng)風險。證券監(jiān)管區(qū)域合作的主要內(nèi)容包括:(1)建立信息共享機制，制約跨區(qū)域的欺詐、市場操縱和內(nèi)幕交易行為。(2)根據(jù)資本充足率要求，加強對區(qū)域金融聯(lián)合企業(yè)的監(jiān)管合作，降低市場系統(tǒng)性風險。(3)建立證券區(qū)域發(fā)行和上市的統(tǒng)一的信息披露及會計標準，降低發(fā)行與上市的運行成本和管制成本，促進資本在全國范圍內(nèi)的有效配置。(4)協(xié)調(diào)解決電腦網(wǎng)絡相關的信息技術發(fā)展對證券監(jiān)管帶來的新挑戰(zhàn)，以維護證券市場的秩序和健康穩(wěn)定的發(fā)展。(5)降低清算風險，保證證券市場運行的安全性、流動性，維護全國市場一體化和市場的運行效率。

加強區(qū)域合作，可以提高我國證券監(jiān)管的效率，控制風險，特別是控制風險在區(qū)域間的傳遞;可以促進我國證券監(jiān)管的合理化、規(guī)范化、現(xiàn)代化。

加強基礎建設是做好證券監(jiān)管的前提條件，它決定證券監(jiān)管的目標取向，規(guī)范證券監(jiān)管的方式方法。完整協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系，健全高效的監(jiān)管體制、有效的市場機制和證券監(jiān)管的區(qū)域合作，必然能夠提高監(jiān)管的效率，為我國證券市場的健康高效和高質(zhì)量發(fā)展提供保證。

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(責任編輯 耿 欣)