農業巨災保險中的政府行為探析

摘要:越來越頻繁的農業巨災風險已嚴重影響災區乃至社會的穩定和發展，巨災保險制度的建立迫在眉睫。農業巨災保險的準公共產品特性、農業保護理論決定了政府在其中起主導作用。政府應實施財政補貼、稅收優惠、配套措施和政策、建立農業巨災風險分散機制以及相關的監督管理機制等措施，從而徹底解決農業巨災風險帶來的難題。

關鍵詞:農業巨災保險;政府主導;政策扶持

Abstract:More and more frequent catastrophic risk has seriously affected the agricultural areas and even social stability and development，so the establishment of catastrophe insurance system is urgent. The government played a leading role in the agricultural catastrophe insurance based on the quasi-public goods of agricultural catastrophe，and the decision theory of agricultural protection. Government should supply financial subsidies，tax concessions，supporting measures and policies，establish diverting mechanism of agricultural catastrophe risk and the related measures such as supervision and management mechanism ，to solve the problems completely caused by agriculture catastrophic risk.

Key Words:agricultural datastrophe insurance，leading role of government，government’s supporting measures

中圖分類號:F840.66文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)06-0077-03

2008年初，我國南方發生大面積的冰凍災害，造成直接經濟損失達1516.5億元，保險賠付率卻只有5.8%;2008年5月12日，汶川大地震造成8451億元的直接經濟損失，賠付比例更低，為2.9%，遠遠低于發達國家36%的賠付比例。越發頻繁的農業巨災給我們敲了一次警鐘，不禁讓大家對巨災風險多了一分畏懼，對農業巨災風險又多了一分關注和思考。由于農業巨災保險的特殊性，目前我國農業巨災保險存在嚴重的供求“雙冷”局面，因此不可能按照市場經濟運行實現農業巨災保險市場的效率均衡，只能通過發揮政府的主導作用構建政策性農業巨災保險制度，才能較完善地分散農業巨災風險，減輕農民負擔。

一、農業巨災風險保險的的概念和性質

(一)農業巨災保險的相關概念

目前國際上對農業巨災并沒有形成統一的定義，但是研究角度可概括為三個方面:一是從一個國家或地區出發對農業巨災進行定義，如T.L.Murlidharan(2003)認為，巨災是一個涉及生命和財產的大損失的小概率事件，對當地資源配置和社會經濟生產過程產生制約作用，以至于落后地區和國家被迫大量借貸和減少儲蓄來恢復災后經濟生產;二是從整個保險行業角度，如美國保險服務局(ISO)把導致財政直接損失超過2500萬美元(以1998年價格為基準)并影響到大范圍保險人和被保險人的自然災害定義為巨災風險;三是從單個保險公司的角度，如馮玉梅(2003)提出巨災是與保險公司的償付能力相比較而言的，是導致保險公司賠款超過其一般償付能力的風險。

農業巨災保險有廣義和狹義之分，我們集中討論狹義的農業巨災保險，僅包括種植業和養殖業的保險。農業巨災保險是指保險人對農業生產者在從事種植業和養殖業生產、加工過程中因巨大自然災害或意外事故所造成的經濟損失而提供經濟補償的一種保障制度。農業巨災保險是特殊的農業保險，對農業經濟生產和社會穩定發揮重要的作用。表現在:第一，加強農業保護，提高農產品的國際競爭力;第二，可以調節資源配置，促進農業產業結構升級，推進農村經濟發展;第三，有利于維護農村社會穩定，提高農民生活水平。另外，農業巨災保險還可以緩解災后政府救災資金的壓力。

(二)農業巨災保險的準公共品性質

對于農業保險的性質理解，學者有兩種截然相反的觀點。一批學者從各種角度出發，認為農業保險是具有公共物品屬性的產品，另外有少部分學者則認為農業保險具有排他性和競爭性，是私人物品。

國外很早就對農業保險性質進行研究:Hazell(1981)的觀點是，農業保險能夠帶來產量的增加，雖然對農產品供給者和需求者來說都是有益的，但是由于農產品需求曲線缺乏彈性，購買保險導致農場主收入減少，卻不會減少消費者的消費剩余，農業保險的利益被消費者占有，因此農業保險具有正的外部效應。國內學者如庹國柱、馮文麗、劉京生分別從農業保險的公益性特征、準公共物品屬性和屬于商品和非商品的兩重性角度進行了研究，認為農業保險具有公共物品的屬性。少部分學者認為農業保險是私人物品。Siamwalla和Valdes經過比較農業保險、農業科研活動與農作物種子生產，最后得出結論，只有農業科研活動屬于公共物品，需要政策扶持，工業保險和農業種子生產屬于私人物品，不同于農業科研活動。

但實踐證明，農業巨災保險具有外部性，其帶來的社會效益大于私人效益，社會成本小于私人成本，顯著具有公共物品的特性。農業保險具有公共物品的特性使得農業巨災保險具有生產和消費的雙重正外部性，再加上農業的弱質性就決定了必須建立由政府主導的政策性農業巨災保險制度。因此，在農業巨災保險制度的構建經營過程中，政府應該起主導作用。

二、政府在巨災保險中起主導作用的理論基礎

(一)馬克思政治經濟學的農業保險基金理論

農業生產具有弱質產業，對自然環境有強烈的依賴性，其發展需要政府的扶持。馬克思提出，在提供相等勞動量的情況下，農業勞動產品會由于自然條件的不同而出現較多或較少的產量或使用價值，“如果我們把‘勞動所得’這個用語首先理解為勞動總產品，那么集體勞動所得就是社會總產品?，F在從它里面扣除:第一，……，第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金”。由此可以得出，馬克思政治經濟學認為自然災害具有不可避免性，應從農業總產品中進行扣除，也就是要從社會總收入中扣除一部分用于農業保險費用或農業保險基金。

(二)農業保險公共產品屬性決定政府主導地位

按照經濟學理論，農業巨災保險屬于準公共產品，具有外部經濟性、非排他性、非競爭性等公共產品的特點，主要由政府統一提供。農民購買農業保險，可以在災害發生時保證自己穩定的收入，并以此促進整個社會農業生產穩定增長，邊際社會收益大于邊際私人收益。同時，保險機構提供農業巨災保險的邊際私人成本大于邊際社會成本。因此，按市場經濟規律運行農業保險對保險人和被保險人都是不公平的，也導致農業巨災保險“雙冷”的局面。這時，政府介入對農業巨災保險給予補貼或稅收優惠是必要的。

(三)市場失靈理論

在市場經濟條件下，“看不見的手”對資源配置發揮著重要作用，在一系列假設條件下，完全競爭市場可以使整個經濟達到一般均衡狀態，實現資源配置的帕累托最優。但是完全競爭市場及其假設條件對于農業巨災保險這一準公共產品并不是有效率的，無法實現資源有效配置的目標，市場機制出現失靈。斯蒂格利茨等在“后華盛頓共識”中提到，發展中國家及轉型時期存在市場機制不健全和信息不對稱，因此需要一定程度的政府干預行為。

(四)福利經濟學社會福利最大化理論

福利經濟學觀點認為，不論是作為社會風險還是個人風險，任何一種資源配置只要能使社會中的各個主體的總福利最大化，那么這種資源配置就是最有效率的。參與農業巨災保險的社會總福利大于不保險的社會總福利，最大受益者是廣大的消費者。因為農業巨災保險利益具有外部性，農民不愿意也沒有能力購買保險，但不保險就會損壞整個社會的福利，因此政府有必要提供保費補貼、稅收優惠，減少農民和保險公司的福利損失，提高整個社會的福利水平。

三、政府鼓勵農業巨災保險的具體措施

(一)制定《農業保險法》

國外農業巨災保險制度實踐證明，只有具備完善的巨災農業保險法律法規才能保證農業巨災保險制度正常運行。到目前為止，我國雖然頒布《防洪法》、《防震減災法》等法律支持相關保險業務活動，但是還未出臺專門的農業巨災保險的法律，因而應當盡快建立農業巨災保險法律體系。法律應明確規定巨災保險的性質、巨災保險的基本原則、保險制度的具體內容、約束行為主體的關系、組織安排制度等，從而分散巨災所帶來的風險和損失。通過立法確定政府在農業巨災保險中的主導地位，維護政府干預宏觀經濟的權威性，保證農業巨災風險得到根本的解決。但為了防止政府職能出現“缺位”、“越位”、“錯位”，法律應明確規范和約束政府行為。依法建立農業巨災保險體系，鼓勵商業保險公司參與農業風險分擔機制的構建，在政府的支持下參與農業保險再保險。

(二)加強對農業巨災保險的財政支持

我國收入水平差距越拉越大，農村家庭收入主要用于日常消費支出，根本沒有額外的資金用于購買農業保險。對于保險公司而言，風險大、保費難以厘定等是保險公司經營農業巨災保險的重要制約因素。我國政府目前對農業巨災風險分散實行的主要是“政府災害救助”，對經營農業保險的機構只是給予免征營業稅的優惠。由于我國財政能力有限和對農業保險的認識偏差，政府對農業保險的財政支持很乏力。

農業巨災保險采取政策性農業保險模式，因此，要加強各級政府對農業巨災保險的支持力度，從財政稅收等多方面給予補貼。首先，對農民進行保費補貼。中央政府和當地政府從財政收入中劃出一部分用于投保農戶的保費補貼。考慮到東、中、西部地區的差異，每個地區發生的保費補貼比例存在一定程度的差別，但不得低于一定比例，從而提高農民投保的積極性。其次，對經營農業巨災保險的保險公司實行業務費用補貼。對保險公司的各項費用及農作物推廣和教育費用等進行分攤，以保證農業保險業務的順利進行。最后，對涉農保險機構開展稅收優惠。我國目前只是免除農業保險經營機構的營業稅，可以考慮在一定范圍內減免農險經營機構的所得稅和其他稅種;補貼措施要循序漸進，補貼力度量力而行，補貼幅度要和農民負擔能力相匹配，保證補貼效用最大化。

(三)以政府為主導建立農業巨災風險分散體系

結合巨災風險和農業的特點，不可能通過單一的方式來彌補農業巨災造成的損失和重建經濟;商業保險公司都是以營利為目的，直接經營農業巨災保險會導致“逆向選擇”問題;農業的弱質性也要求政府參與構建多層次的農業巨災分散機制。

首先，構建與完善農業巨災再保險制度。政府組建的保險公司、政府支持的保險公司經營再保險業務，針對不同的保險業務，進行風險分析，采取恰當的再保險方式(比例再保險或非比例再保險)，確定自留額和分保額并對分入分出業務及承擔責任做出明確規定。其次，建立農業巨災專項基金組織。在全社會范圍內建立農業巨災風險基金，并以政府為主導，基金來源主要是中央政府的財政補貼額、地方政府的財政支持金額、巨災救災款以及從農戶提交的年度保費中提取的一定比例金額。巨災發生后，可從巨災風險基金中按比例抽取，用于補償保險公司和農戶，既可緩解政府的財政壓力，又可以分散農業巨災風險。再次，開展農業巨災保險風險證券化。我國應學習國外資本市場的成功經驗，通過巨災保險期貨、期權、債券、巨災互換等證券化手段分散巨災風險，建立相應的法律法規及配套制度，規范資本市場分散風險的操作。最后，農業巨災保險隸屬于農村金融體系，應實行強制保險與自愿保險相結合，政府提供保費補貼。一是對貸款農戶實行強制投保，對非貸款農戶實行自愿性投保;二是對關系國計民生的產品(如水稻、小麥、牛等)實行強制保險，對其他產品則采取自愿保險;三是對達到一定生產規模的農戶采取強制保險，對小規模生產的農戶采取自愿保險的方式。

(四)促進內部和外部監控有效結合

農業保險公司要提高自我約束意識，建立內部制衡機制，即內控機制，便于及時發現和解決公司的經營風險，維持良好的財務狀況。完善內部控制主要包括兩個方面:一是建立農業風險預警體系，利用先進的科學技術，建立災害的觀察系統和動態監測、處理、分析體系，提高監測水平。二是對保險的日常管理工作進行授權管理。僅有內部控制并不能保證農業巨災保險的順利落實，因此，需要對農業保險進行外部監管。首先，成立專門負責農業保險的監督管理部門。農業保險監管部門可設中央和省兩級，分別隸屬于中國保監會和省保監會，負責農業保險制度的設計、規劃和監管，對農業保險的險種、費率、農業保險業務資格及補貼等進行審批。其次，規范管理農業巨災保險資金，實行農業保險和商業保險分賬管理。農業巨災保險基金更注重的是安全性，因此，農保資金和商業資金應單獨核算、管理，農業保險基金的余額不參與保險公司商業利潤的分配。農業保險機構內部控制與外部監管機制應相互協調，可采取外部定期與不定期對內部控制進行檢查的方式，嚴格審查內部權限的控制和執行力度。

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(責任編輯 耿 欣)