地方政府債務出路問題再討論

最近一段時間，地方政府融資平臺急劇膨脹，其隱藏的風險再次引起了決策層和全社會的關注。本篇文章中，作者將就地方政府的債務規模、種類、隱藏的風險、債務成因及其出路進行深入的討論。

最近一個時期，地方政府融資平臺的清理、整頓和規范工作，已納入決策層的議事議程。2009年10月21日國務院常務會議指出“要規范地方政府及其平臺公司的舉債和擔保承諾行為”。2010年 1月19日，在國務院第四次全體會議上，溫家寶總理提出“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。有關部門的行動已經開始:2009年下半年，央行、發改委、銀監會、審計署、國務院發展研究中心等部委多線深入，摸底地方政府借貸和發債的風險。1月份，央行年度工作會議明確，要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風險;銀監會2010年第一次經濟金融形勢分析通報會提出，金融機構要“全面評估和有效防范地方融資平臺風險，加強貸款跟蹤檢查”。 審計署在年度工作報告中特別提示:要重點關注，嚴格防范地方債務風險。最近，更有消息指出，財政部正在牽頭制訂一份旨在規范地方政府融資平臺的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔保函”無效。

這是事隔多年后，中國地方政府債務問題的再次突顯。五年前，財政部門曾有一份報告顯示，按照平均數推測，2004年全國地級及以上城市的負債總額為10800億～12000億元。2004年初，國務院發展研究中心一個關于地方債務研究的課題透露，當時全國地方政府債務至少在1萬億元以上，并指出“中國地方政府債務風險實際上已經超過金融風險，成為威脅中國經濟安全與社會穩定的頭號殺手”。那時正值“兩會”召開前后，地方債務風險問題一時間為全社會所關注。筆者也曾就這一問題發表過評論(見“借貸分權不能遮百丑”，《銀行家》，2004年第5期)。后來，這個被稱為“威脅中國經濟安全與社會穩定的‘頭號殺手’”在媒體上一度隱身，似乎變成了只是留給少數學者思考的問題。如今，地方融資平臺的膨脹好像一個潛藏決堤風險的大水壩，再次引起決策層和全社會的關注。在這里，我們討論如下五個問題:地方政府債務規模究竟有多大?種類有多少?風險有哪些?成因是什么?出路在哪里?

規模有多大?

就像以前地方政府債務規模一直缺乏準數一樣，“地方融資平臺”目前的數量和融資規模也是眾說紛紜。但隨著時間的延續，所披露出來的數據一個比一個大:有統計顯示，截至2009年5月末，全國有政府融資平臺3800多家，其中70%以上為縣區級平臺公司。這些政府融資平臺負債總額，由2008年初的1.7萬億元，不到一年半的時間，上漲到5.26萬億元，而其中85%來源于銀行貸款。來自銀監會的統計數據顯示，到2009年6月末，全國各省份合計設立8221家平臺公司，其中縣級平臺4907家。銀行對地方政府融資平臺授信總額達8.8萬億元，貸款余額超過5.56萬億元，與中央政府國債余額相當。媒體引用較多的數據是根據央行2009年四季度披露的數據，全國3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億元，地方政府的負債達5萬億元，平均負債率為60%以上。央行統計數據還顯示，截至2009年9月底，地方政府融資平臺的融資額是地方財政收入的240%，其中90%來自銀行貸款。有的投融資平臺，資本金和貸款杠桿達到30倍以上。

種類有多少?

世上恐怕沒有不缺錢的政府。無論經濟怎么增長，無論財政收入增長速度持續多少年高于GDP增長速度，中國各級地方政府關于“缺乏穩定收入”或“財政轉移支付不足”的呼聲總是一直很高，而且越來越高。通過公共財政建設，地方政府創設預算外收入受到越來越嚴格的限制，對地方政府而言，除了變賣法律規定所有權歸國家但位于本轄區的土地或礦產資源外，通過舉債而擴大收入的花樣也不斷翻新。

“青羊模式”。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區在1992年至2001年十年間，違規發行地方政府債券3.75億元。由于明顯地違反法律法規，這種政府融資辦法靠的是僥幸不被查處，因此并不流行。

“鞍山模式”。2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設立“鞍山市城市基礎設施建設集合資金信托計劃”，開始在上海證券交易所公開發售，首次籌資3億元。當年7月10日，市人大批準市府議案，同意利用“鞍山信托”籌集城市基礎設施建設資金，并將還款資金納入同期年度的財政預算。這種利用控股上市公司在證券市場上為政府建設項目進行債務融資的方式，第一需要有自己控股的上市企業;第二需要通過證券監管機構的一系列審批程序;第三還要擔負證券市場的各種披露義務。鑒于嚴格的行政審批限制和市場披露義務，這種模式也不很流行。

“銀政合作”與“打捆貸款”。地方政府繞開各種限制進行大規模“合法的”市場化融資，算起來應該始于1998年的財政刺激計劃。當時為應對亞洲金融危機，政府投資大舉擴張。為解決地方政府土地儲備中心的資金問題，一些地方將不能貸款的事業單位進行公司制轉制。然后，金融機構出面與政府合作，有的直接對這些企業授信，有的直接對政府授信。2002年11月，安徽省政府與國開行簽訂“打捆貸款”協議，定期獲數百億貸款，首開省級銀政合作模式。隨后其他國有大型商業銀行也多有效仿。這種大型國有銀行以其長期大額貸款，支持地方政府基礎設施的投融資模式，即用土地收益、其他收益及財政資金作為償貸保證，形成的投融資體系，即一度流行全國的“銀政合作”與“打捆貸款”。到2006年，這種做法被監管部門叫停。當時，國家發改委、財政部、建設部、中國人民銀行和銀監會五部委聯合發布通知規定，金融機構要立即停止一切對政府的“打捆貸款”和授信活動。

地方融資平臺。當前關于地方政府債務融資問題，時常使用的一個專有名詞即“地方政府投融資平臺”。它是指由地方政府成立開發建設投資公司，由該公司出面進行債務融資。我國《預算法》第3條規定， “各級政府預算應當做到收支平衡”;第28條規定， “地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制， 不列赤字”。《擔保法》第8條規定:“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。這樣，地方政府要借錢搞項目，就需要成立所屬企業來融資。這樣的企業，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。它們名稱不一，但都是經由當地政府劃撥土地、股權、歸費等資產，“包裝”打扮而成立，在資產和現金流上達到融資標準。

政府融資平臺，較為知名當屬重慶的八大家國有投資公司。從2002年底開始，重慶市通過國債、規費、土地、存量資產注入及稅收返還等方式，在一年內組建了重慶地產集團、水務集團等八大政府建設性投資集團(俗稱“八大投”)，十二個融資平臺，凈資產為1390億元，這些公司成立后開始向銀行大量借貸。八大國有投資公司，這些由地方政府控股不同行業企業進行運營的模式，猶如上海市政府控股市屬企業進行城建開發和商行運營一樣。但不同之處在于，重慶市的這些融資平臺的資本金，基本上來自國家開發銀行提供的軟貸款。也就是說，重慶的“八大投”融資模式，基本上是靠長期開發貸款為“自有資本金”，然后進行普通融資。重慶市的做法不僅得到了政府相關部門的認可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團模式”。一時間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領導親自帶隊前往重慶“取經”，紛紛再打造此類投融資平臺。組建地方融資平臺的各級政府從省級到地縣市，甚至到了鄉鎮一級政府。

需要是發明之母，地方政府繞開法律“障礙”進行債務融資的花樣越發翻新起來。典型的如:

—“銀信政”合作。即銀行、信托、政府三方合作融資:銀行發行理財產品，購買信托公司發行的信托產品，這些資金投資于地方政府融資平臺的股權或債權，政府向銀行和信托出具回購的承諾函。2008年7月，中融信托、昆明市政府與富滇銀行聯合發行20億元“新昆明信托”理財產品，中融信托將受托資金用于對昆明市土地開發投資經營有限公司(“昆土投”)的增資擴股，期限兩年。期滿后昆明市國資委按約定價格溢價回購中融信托持有的“昆土投”股權，如到時未按約回購，昆明市財政局承諾回購。這部分資金將納入當年財政預算安排并提請人大審議。昆明首發后，“銀信政”合作模式迅速復制。2009年1月至5月，規模已超過1000億元，所籌資金多數被用作于項目資本金。

—“城投債”興起。城投債，又稱“準市政債”，它是城投類企業配合地方政府公開發行的企業債和中期票據，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網項目、市政基礎及公共服務項目等建設，而償債資金多來自于財政補貼。由此，城投債的償付能力多與當地政府的財政狀況密切相關。

城投債起源于上海。1992年，為支持浦東新區建設，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992～1995年每年發行5億元浦東新區建設債券。1992年第一只城投債，規模為5億元。2006年9月，安徽合肥市建設投資控股(集團)有限公司在該省首家發債成功，效仿者遍布全省。但安徽省的發行數量還在浙江、江蘇之后。在地方政府的大量舉債需求之下，2009年“城投債”規模迅速膨脹——2005年至2008年底的4年間，“城投債”的發行總量只有1585億元，而在2009年的前8個月，“城投債”共計發放了64只，融資845.5億元。

—平臺公司直接貸款。2009年年初，面對全球經濟衰退的嚴重形勢，中國提出“保八”增長目標，隨后出臺兩年4萬億經濟刺激計劃。央行和銀監會也在2009年3月聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此文一出，地方政府長期以來幾乎永無止境的資金需求終于有機會得到滿足;國有銀行體系在各地的分支機構，在“盡職免責”的授意下，自從上市改制以來，終于再次迎來了大規模放貸的熱潮。各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長。不僅僅是在傳統的交通運輸、城市建設、土地儲備、國資經營等領域，各級政府成立了融資平臺，有的還發展到第三產業，如文化等領域。長期以來，在“嚴把信貸和土地兩個閘門”的宏觀調控政策下被抑制的地方投資，終于迎來了一場空前的盛宴。與前面所提到的羞答答的市政債券、打捆貸款、銀信證合作和城投債相比，銀行借貸資金在各級政府體系與國有銀行體系之間，形成一個特有管道。一方急于放貸，一方熱著搞項目，頓時交投兩旺，場面盛大。

風險有哪些?

關于地方債務的“風險”，我們應該分兩類考慮。一類是微觀層面的，如地方政府及其融資平臺，一旦投資項目收益無法清償債務，可能會產生拖欠，而向其貸款的債權人——包括銀行、信托或其他非金融機構乃至個人，便積累不良資產，可能誘發債務危機;另一類是宏觀層面的、真正需要決策者考慮的風險，有如下三個方面:

宏觀調控政策受到沖擊進而影響到發展方式的切實轉變。地方投融資平臺的資金，主要投資于大型工業項目、高速公路、城市軌道交通等。據全國人大財經委的調研，全國貸款總額中，中長期貸款占70%以上。這些項目，有很多是在4萬億大盤子之外的。也就是說，一些地方政府在中央1.18萬億投入范圍之外，通過自身的投融資平臺自立項目。我們知道，2009年為應對國際金融危機和“保八”，國家制定了十大產業振興規劃，以期在強力拉動中國經濟增長的同時優化產業結構，改變經濟發展方式。而地方政府通過融資自行建設的規劃范圍之外的項目，常常是導致兩高一資產業持續維持或死灰復燃的原因。長期而言，我國調整產業結構、轉變發展方式的主要障礙，正是來自地方政府為地區利益投資進行的各式各樣的庇護。

公共信用受到損害進而影響到市場機制的確立。在這一輪地方政府債務融資中，銀行資金通過政府擔保投入項目建設，地方負債規模呈10倍甚至20倍的增長。有大型商業銀行人士坦承，地方融資平臺70%以上的項目是沒有收益的。央行金融市場處曾有分析指出，從2012年開始，地方政府的償債率將超過15%。一旦房地產市場發生逆轉，這些地方的債務危機就將到來。

以小財政翹動大城建，在東部和西部普遍存在。2008年，山東省兗州市政府預算收入共計192519萬元，財政支出192517萬元，當年結余2萬元。2009年9月23日，兗州市的“09兗城投債”被批準計息發行，發行總額10億元，7年期，票面年利率為6.8%。如此計算，兗州城投債僅一年的利息支出就有6800萬元。這與該市每年僅2萬元的財政結余相比，落差達3400倍。如再考慮應債務本金，這樣的財政擔保，幾乎是一句空話。

2008年，陜西省咸陽市財政總收入60億元，財政支出85.3億元，赤字25.3億元。可是，該市于2009年9月30日被批準計息發行的“09咸城投債”，總額達17.5億元，10年期，票面年利率7.6%。這樣，咸陽市政府的負債就達42.8億元，占2008年財政收入的71.3%。今后該市政府每年還承擔1.33億元的城投債利息支出。要還本付息，不知一個省轄市的城建項目本身有多高的投資回報率。而財政自身尚不能平衡，這樣的債券發行，與兒戲何異?

再看重慶北碚區，2008年債務余額為45.21億元，是該區財政可支配財力的4.5倍。其中政府融資平臺公司的債務約36億元，這些資金大量用于基礎設施建設。這些項目本身并不產生直接的財政收入，一旦無力償還，最后的清償責任仍將由政府承擔。而北碚區財政2008年年末凈結余為零，并無多余資金承擔未來風險。

在全國，有13個省的融資平臺貸款余額超過該省財政總收入，有的高出2倍以上。如吉林省，2008年全省地方級財政收入422.8億元，而2008年1月到2009年5月，該省融資平臺公司的貸款規模近719.5億元，是地方財政收入的1.7倍。在財政實力較強的江蘇省，2009年政府性債務總額增速約為當年一般預算收入增長的2倍。據審計署對地方政府負債的抽查顯示，部分地方政府債務總額已經是當年一般預算收入的2倍到5倍，債務規模增速快于地方財力增速。

問題的關鍵在于，進入新世紀以來，通過引進多元投資者，中國銀行業完成的股份化改制還沒有多少年，農業銀行的改制還沒有真正完成。進行這種改制而剝離的2萬億不良資產尚未消化完畢，再次積聚一堆巨額不良資產，將使中國銀行業改制成果付之東流。而新中國歷史上屢次銀行不良資產，絕大部分并非來自民間借貸關系，糟糕的公共信用都應承擔主要責任。不管是“銀信證合作”、“城投債”還是平臺公司貸款，在中國金融領域里，信用不良的債務人從穩健不足的債權人得到大規模的信貸資源，實在是整個社會資源的巨大浪費。這種糟糕的金融錯配一而再、再而三地延續下去，最終傷及的是全社會的信用機體乃至市場機制本身，并終將斷送這個國家振興的前景!

國家貨幣發行權失控進而影響到貨幣穩定性。2009年，全國貸款總量超過了60萬億，其中新增貸款為9.6萬億，地方政府的債務余額按5萬億計算，則當年“寬松的貨幣政策”，各級地方政府從中“分享”了一半以上。而這些資金無論從所投入的項目收益，還是從地方政府的財力看，絕大部分無法償還。過度的公共債務，將會導致銀行體系、債券市場的不穩定，引發系統性風險。要避免這種局面出現，政府一方面要設法扶著這種金融機構別倒閉——就像我國銀行業不良資產剝離和再注資，也如本次金融危機中美歐政府一樣，另一方面對儲戶存款安全提供保障，否則金融機構倒閉將引發社會動蕩。但這都需要向金融體系注入新貨幣。因為銀行等金融機構不能倒閉清盤，最新一輪銀行改制上市剝離了1.4萬億呆壞賬重新注資，下一次金融機構的不良資產重整將指日可待。而這，正是新中國經濟發展史上貨幣發行“倒逼”機制的重演——地方投資行為整出來爛賬→金融機構不良資產剝離→中央銀行再貸款注資→最終迫使中央政府以增加貨幣的方式擦屁股。表面上，貨幣發行權在中央政府手中，實際上被地方政府的各種競相沖動給分割了。

可見，在這種制度環境下，如果說地方政府債務融資帶來的風險，無論是單個的財政實體、融資平臺公司還是單個的金融機構，至多存在于財經紀律追究或金融監管處罰層面，其實不同級次的政府和金融機構，大家并無破產清算之虞——這種風險以全社會貨幣反復增發的方式給“淹掉”了。

另外，作為擁有貨幣發行權的國家，根據憲法和法律規定，同時也擁有城市土地、礦產等自然資源所有權，其價值有50萬～100萬億之巨，另有總額達35萬億元(2008年底)的國有企業資產、還有80萬億元的國有金融企業資產，再加上每年占GDP30%以上的財政分配比例(稅收收入+非稅財政收入+社會保障繳款+中央債務收入至少達35%)，這些資產成為中國國家貨幣發行的強大基礎。因此，盡管歷史上因為地方政府“倒逼”、因為國有企業壞賬、因為國有金融機構經營不善，中央政府經歷多次被迫增發鈔票，雖然都由全社會承受，但畢竟并未引發惡性通貨膨脹。這應該是“中國特色”在人類貨幣金融領域得以可圈可點的強大制度基礎。可見，在這種國有資源+國有資產+國有銀行的制度環境下，抽象地談政府債務負擔率、負債警戒線等等指標約束，多少有些文不對題。

但是，同樣也因為如此，在中國，微觀經濟主體需要儲存財富和計價交易，宏觀經濟需要穩定運行和平穩增長，這都需要一個穩定的人民幣幣值和供應量，而這將是一件十分奢侈的事情。

成因是什么?

關于地方政府債務問題成因，比較多的解釋在于兩個，一曰“宏觀政策說”，即為應對全球金融危機，國家的刺激經濟的投資擴張計劃要求地方政府資金配套。按照兩年4萬億的刺激投資方案預測，各地需要配套資金達1.2萬～1.3萬億資金。可是地方政府到哪里“搞錢”呢?除了賣地，就是舉債。這是歷經多年整治，各地政府積極介入房地產開發和紛紛成立融資平臺公司的宏觀經濟背景。

二曰“財政體制說”，即多年來一直強調的，1994年分稅制改革后“收入上移、支出下移”的趨勢。的確，分稅制改革從根本上扭轉了兩個比重(財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重)下降的局面。1993年中央與地方(省級以下)財政收入之比為22∶78，支出之比28∶72。而翌年，中央與地方政府之間，支出比例只是略有變化(30∶70)，而收入比例卻變成了56∶44。到了2008年，中央與地方財政收入比例為53∶47，支出比例則為21∶79了。在2009年的預算中，全國省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉移支付來彌補，中西部地區省以下地方政府支出的54%要靠轉移支付彌補。也就是說，中央政府掌握了一半多的財政收入，只承擔兩成多的支出;而地方政府只掌握不到一半的收入，卻要承擔近八成的支出。全國無論貧富，要達到《預算法》所要求的收支平衡，各地都需要依靠中央財政的稅收返還和轉移支付。此種格局同樣存在于省級以下政府間的財政關系中。

隨著后來“鄉財縣管”的推行，基層財政部門有一句順口溜說，“中央財政喜氣洋洋，省級財政蒸蒸日上，地市財政勉勉強強，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政名存實亡”。

不過仔細分析發現，把地方債務積累的原因直接歸結為政府間財政關系，似乎仍未找到問題的根本。至少，兩者的關系并不像人們說的那樣直接。否則的話，在以下兩個問題上應該得到明確肯定的答案:一是地方借來的那些錢是不是都用于當地的經常性開支?二是越貧困的地方是不是欠債越多?

2003年以來，通過實地考察和個別訪談，筆者先后對東部、中部、西部和東北五個市縣的地方債務數據進行比對，發現兩個現象:一是地方財政的債務規模并不與當地財政收入呈現反向關系，甚至越富的地方欠債越多;二是地方政府將借來的錢用于日常開支者很少，即使媒體曾報道說有的鄉鎮因欠吃喝賬讓債主告上法庭，實地調查發現，這些活動無不與“招商引資”相關，至少名義上如此。本輪地方政府大舉債務融資中，資金更是投向了各種開發項目而非一般預算支出項目。

一些地方政府也希望把收支關系說成其債務積累的原因，因為這樣可從上級多要一些財政轉移支付。但是，這種轉移支付要多少才算“夠”?比如說，2008年國家財政總支出為62593億元，其中中央政府支出了13344億元，地方政府支出了49248.5億元。如果把地方政府欠債說成是因為收支劃分“不合理”的話，我們可以假定中央政府把自己的13344億元支出全部給地方政府花，那么地方政府就無須欠債了嗎?事實明擺著:僅2009年一年，地方政府通過融資平臺的債務融資就達5萬多億元。

可見，如果按照“宏觀政策說”，兩年4萬億元投資刺激計劃，只需要地方配套資金1.3萬億元，一年6500億元即可，為什么地方卻整來5萬多億元?按照“財政體制說”，中央政府即便將2009年全部收入都轉移給地方政府，自己不花一分錢，也不能滿足地方政府一年5萬億元的“合理需求”。有理由說，這兩種解釋并未觸及到中國地方政府債務問題的根本原因。

根本原因在于:

第一，如前所述，無破產清算之憂的各級地方政府，與同樣無破產清算之憂的中國金融機構尤其是國有銀行，按嚴格的市場邏輯兩種“不合格的”債務人與債權人“錯配”，支配了中國借貸資源的大部分份額。

第二，則是與其他市場經濟國家的不同。中國的各級政府，從計劃經濟時代以至于今天，因其特有的資源動員能力(或機會)，其實一直承擔著推動這個國家經濟發展的引擎的角色。2008年底，中國內地省級(包括省、自治區和直轄市)區劃數為31個;地級(包括地級市、州)區劃數為333個(其中地級市有283個);縣級區劃數共2859個(其中縣級市轄區856個，縣級市368個，縣和自治縣1580個);鄉鎮級區劃數為40828個(其中有19234個鎮、15067個鄉)。考慮到現階段多數鄉鎮一級政府一般無權組建所屬企業，在中國，除了中央政府之外，省、地、縣三級政府中，有權組建本級政府所有的企業的政權個數為3223個，因各地條件不同(畢竟在東部地區有的鄉鎮下組建所屬企業)，這個數目與3800多個地方政府融資平臺數目相差不大。在諸如金融危機這樣的突發性經濟災難面前，它們實質上就是中央政府可資動員和依靠的“快速反映部隊”。無論是百年不遇的國際金融危機，還是如汶川大地震一樣慘烈的自然災害，中國經濟總能保持平穩較快增長，這是像美歐等市場經濟國家所不具備的條件。既然如此，它們形成的不利后果，如產業結構調整困難、發展方式不易轉變、債務積累以及貨幣不穩定，都是不得不付出的代價。

第三，與上述局面共生的制度環境，即“國有資源+國有資產+國有銀行”，在政府——包括各級地方政府及其所屬的企業作為經濟發展引擎的體制環境下，財政危機金融化解和金融危機財政化解，具備了與此相匹配的制度條件。所謂財政危機金融化解，是指在地方政府遇到財政“困難”時候，總可以通過“金融創新”加以解決，比如組建融資平臺公司;而一旦由此引發金融危機，中央政府免不了承擔最終擔保人角色:既可以增加豁免地方財政的債務，也可以救濟金融機構。由此增發鈔票，依據的并非金融資產，而是國家擁有的物質財產，實質上是國家的財政力量，此即所謂金融危機財政化解。

出路在哪里?

總體判斷，與2004年以前相比，我國地方政府債務問題出現了四個新變化:一是債務規模急劇放大;二是債務形成由被動的欠債開支轉為主動的債務融資，即由維系經費支出變為參與建設投資為主;三是債務關系更復雜:由政府與債權人之間直接關系變為地方政府—政府融資企業—銀行、信托機構—資本市場等間接交易;四是解決的出路從財政監管為主變為市場導向的體制甚至制度性建設為主。

上述制度基礎，表明地方政府債務融資的客觀必然性，同時也可從中理出解決的思路。

摸清底數，盡快實現政府債務信息透明化。這可以從兩個方面入手:一是金融行業數據統計和資本市場信息披露，要求銀行或非銀行金融機構如實上報對各級政府及其融資平臺公司的借貸信息，同時加強對公開上市銀行信息披露義務管理，公開其對各級政府及其融資平臺公司的貸款往來。二是圍繞公共財政建設和服務型政府建設，結合政府信息公開條例的實施，重點推進各級地方政府預算及其執行情況的公開透明。政府所擔保或因潛在擔保義務對其所屬企業的隱含擔保必須列入公開項目。

加強問責，將地方政府債務納入當地主要決策人和金融監管負責人的問責范圍。地方政府黨政負責人推動經濟發展，要依法決策，所依之法當然包括《預算法》和《擔保法》。對于方面違法行為，必須盡快建立和啟動相應的責任追究程序。地方政府及其融資平臺公司從金融機構大規模貸款，或者在項目收益及財政收入無保證情況下獲批發行項目債券，金融監管機構也理應承擔相應的責任。尤其是出現大規模系統性失控局面，相關人員的責任應該得到追究。

加快建立金融機構破產清算的配套制度。這是市場機制得以確立的關鍵舉措。就盡快出臺居民存款保險制度，在此基礎上毫不動搖地推進金融機構退出與重組制度。尤其是我國有金融機構，市場導向的改革還任重而道遠。

建立上下級政府間財政監管規則。在我國，鑒于地方政府破產重組的制度環境尚不具備，對于地方各級政府的財政行為，只能借鑒其他國家經驗，建立嚴格規范的監管程序。對于地方政府的財政行為，即使聯邦制國家，也并非不管不問。大體上，分為地方自治為主和上下協調為主兩類，通過頒布相應的法律，運用公開批評(斥責)、司法追究或財務懲罰等方式，對下級政府的財政舉債行為進行約束。(見表1)

在所有解決地方政府債務問題的主張中，有一種當前最需要警惕:即所謂修改預算法和擔保法，允許地方政府公開發行債務。理論上，這種急功近利的觀點不顧現代市場經濟的基本邏輯，也忽視聯邦制度國家與單一制國家之間的制度區別;實踐上，遠的如美國自1790年至1990年的財政歷史，以及中國晚清地方財政混亂的后果，近的如上世紀90年代俄羅斯和拉美有關國家的貨幣危機，深刻教訓和沉重代價，筆者六年前在本刊評論文章中有所提及，后來有專著論述，此處從略。

地方政府債務問題提醒我們，要警惕“繁榮中的危機”。中國工業化進程正快速推進，其動力來自市場化改革。而一個健全的金融體系，決定著在此過程中資源配置的效率。其中，“用錢者”對“出錢者”負責任的規則，在這個體系中是核心，是基礎。離開了它，不僅將斷送中國改革以來，尤其是花了數萬億元代價的金融改革成果，而且使市場經濟體制在我國的確立，一個有效率的配置資源的制度的建立，變得遙遙無期。

(作者系國家行政學院經濟學部教授)