天保工程的環境權益與企業經濟行為的目標分裂及對策響應研究

摘要:天然林保護固有的特征決定了其公共產品特質和政府集中管理的基本模式。但這種自上而下的管理易出現不同主體之間利益劃分的不一致性，不能從根本上解決資源保護與工程實施地經濟發展的矛盾，因而呈現出無效化特征。以分析中央政府和林業企業的目標差異性為基礎，提出中央政府是天然林保護、改善生態環境的責任主體。同時，在遵循各相關利益主體經濟規律的前提下，保證企業合理的經濟收益才能實現天保工程的可持續性。

關鍵詞:天然林保護工程;利益主體;目標差異;對策

中圖分類號: F307.2;S7-90 文獻標識碼:A

天然林保護工程(以下簡稱天保工程)的環境權益需要解決的核心是賦權還是還權的問題。由于各種因環境資源分配不均而引起的利益集團沖突加劇，使建立在產權缺失基礎上的現行天保工程環境管理制度，無法實現公共管理的目標，為政府、組織和個人提供了過多的尋租空間。而環境權益是現行天保管理制度的基礎，也是現行天保工程環境管理制度的薄弱環節，探求環境資源以及與之相關的各種權益關系的有效和公平配置，將是中國天保工程管理制度變革的基礎和核心問題。只有有效地界定相關行為主體的權益結構，才能實現天保工程管理從具有部門利益和利益集團短期政績目標驅動的模式，跨越部門管理的種種誤區，實現天保工程環境與資源的有效公共管理。

國際上對發展中國家森林資源管理體制和政策研究，以非洲、中南美洲和南亞國家公地資源(Common Property Resources)的有效經營問題為關注的焦點。這些地區基本上都經歷過殖民地時代，繼承了殖民地時代森林資源國家所有的制度遺產。這樣的制度遺產，在上世紀50-60年代被多數國家的政府當作有利于實施趕超戰略的一種制度資源而被保留下來。實踐證明，由政府直接經營、管理森林資源的做法，普遍導致森林資源成為一種開放進入(Open Access)的資源，結果是森林退化嚴重，森林恢復缺乏動力，產生大量的公地悲劇(Tragedy of Commons)。與此同時，居住在森林里和森林周邊地區的居民和社區對賴以為生的森林資源沒有產權，長期實行的森林資源管理制度和政策限制了他們生存和發展的機會[1]。

我國天保工程實施已近十年，有效的保護了實施區域的生態環境，有中國特色的天然林保護模式業已基本建立。但此處需要明確的是，本研究對象是一個國家干預廣泛而深刻，計劃經濟思想較為根深蒂固的行業領域，而不是一個純粹的市場或者說市場經濟體制深入的行業領域。由此產生了兩個最為核心的問題:一是天然林管理政策中不同利益主體的權利和利益劃分存在著目標不一致的現象，導致相關政策的干預效應不足;二是在天然林保護和管理的運作方式上，客觀上存在著單方面強調政府行為、強調自上而下的決策和執行方式、忽視經濟活動的基本規律以及社會根本需求和民眾根本利益的現象。突出表現為，以木材加工為主的企業是地方政府主要經濟收入來源，而木材調減短期內導致其難以提供足夠的稅收收入滿足地方政府和當地居民的正常運作和基本福利。從而進一步引致天保工程成為地方政府的負擔，加深了資源保護和經濟發展的對立[2]。

鑒于此，本文著重分析中央政府和微觀經濟組織代表的地方企業其二者目標差異性，分析如何實現天然林資源保護和利用以及附著其上的各種權益關系的有效和公平配置，以此保證不同主體協調和制衡其相互關系，最終實現天保工程實施的可持續性。

一、中央政府與企業目標差異性分析

(一)天保政策中的環境效用最大化目標

1998年的大洪水是促使中央政府通過限伐開展天保工程的直接原因。從經濟學的角度，森林作為一種特殊商品，兼具經濟效用和生態效用。因此，根據木材生產企業的邊際效益和邊際費用所決定的最優木材產量，對該類企業來說收益最大化，但對其他社會成員可能導致生態環境的權利受損，綜合各成員的收益形成的社會總收益就不可能是最大化的。

假定社會上有兩類消費者，他們對木材消費的效用函數可以用下式表達:

中央政府實施的天保工程采取的第二種方法，限量甚至禁止生產來自天然林的木材，從而直接對產生外部不經濟性的第一個消費者(木材生產企業)下令縮減木材產量到小于h0(社會最佳木材產量)的水平。這時森林經營者遵循資源可持續增長的原則，即森林年生長量大于年消耗量的原則，規定的木材采伐限額可成為一種替代。在天保工程的實際實施過程中，中央政府采取了更為謹慎的態度，在長江黃河中上游實施天然林全面禁伐，在東北、內蒙古地區實行天然林的限伐。

(二)林業企業經濟效益最大化目標分析

在市場交易過程中，對具有自主經營權和自主收益的林業企業而言，其生產、交易決策的依據最終決定于企業自身的效益和費用，而由于森林采伐引起的“社會效用的減少”，作為一個真實的成本項目，在企業決定最有利(最優)的產出水平時，并未被考慮進去。由此造成了林業企業森林采伐的效益或費用與該項經濟活動的社會效益和費用脫節 (圖2)。

圖2表示的就是國有林業企業根據其木材生產的邊際收益和邊際成本曲線相交點決定企業的最佳木材產量(或是森林采伐量)Q*，對森林采伐導致森林生態功能的損失所產生的外部不經濟性(負效益=CD)，由社會上其他的生物(包括人類和動植物)所承擔。因此，圖2中有兩條邊際效益曲線:社會邊際效益曲線和企業邊際效益曲線。

根據微觀經濟學的基本原理，在考慮包括生態功能在內的整個社會效益的情況下，林業企業的產量應當在Q*1點實現市場均衡，即實現資源的最優配置。但現實是，林業企業在生產決策中僅考慮其自身的經濟效益最大化，此時，林業企業的最優產出水平在Q*點。但從整個社會的立場看，在Q*點并不能實現森林資源的有效配置，即企業的負外部性引致市場失效。

木材生產企業不會自覺地將中央政府認為天然林的“外部經濟性”考慮到木材生產過程當中，顯示出中央政府與企業目標存在明顯差異。

從國家林業局重點工程社會經濟效益監測結果看，2005、2006年樣本企業的實際木材產量仍然比2004年下降了5.50%和4.1%，從結構看，樣本企業采伐的木材還主要依賴天然林(限伐林區)，其比例占到木材總產量的93.68%[3]。從這個事實可見，盡管中央財政積極支持森工企業消減木材產量，以求保護天然林資源，但在現有的管理體制下，森工企業仍追求自身利潤最大化，而不是中央政府所要求的天然林資源和生態系統的保護。

我國實施的森林年度采伐限額制度，設置了專門的資源監督機構會同相關主管部門執行不定期的經常性資源利用監督檢查，但木材超限額采伐現象依然存在。究其原因是，長期以來由于國有森林資源產權主體缺位，缺乏制度保障，國有林業企業既是國有森林資源的管理者又是國有森林資源的利用者，還是國家保護森林資源的承擔者，這種混合使企業有可能以一般的營林活動代替天然林保護活動，以采伐天然林資源混同為一般森林資源或是人工林資源的經營利用，從而影響了天保工程的實施，并加大工程質量管理的難度。這是林業監督有效性低的根本原因[4]。

二、目標差異性下的融合路徑分析

從相關利益主體經濟行為的分析可以看出，不同利益主體的相互博弈也是基于目前的制度環境下的一種合理行為選擇。因此，除了利用經濟手段來協調各主體行為，改善現有制度安排也是提高現有政策實施效果的主要方法之一。

(一)企業經理人風險偏好下的政策選擇

林業企業經理是企業核心，控制著大量的資源，并決定著這些資源的利用效率。分析國有林業企業對于天保工程的執行效果，關鍵在于分析這些企業的決策者——經理們的行為。因此，本文依據政府和林業企業經理的基本委托-代理模型，著重分析其行為及行為目標。

1.風險中立的林業企業經理

假設木材生產過程被抽象為三個變量的關系:(1)代理人(林業企業經理)對于企業價值的貢獻表示為代理人的產出，記為Y。 Y可以用企業的木材產量、產值或利潤來衡量，它隨著生產過程的不同而不同;(2)代理人在生產過程中采取的行動，記為a，通常表示管理人員在生產過程中的努力程度，這種“努力”程度可以被解釋為經理人員的勞動態度，也可以被解釋為經理人員對所有者利益的關注程度，對于執行天保工程的林業企業經理此處可能是采取有效措施提高天然林的保護效果;(3)生產過程中代理人無法控制的隨機事件的影響，這種影響不以人的主觀意志為轉移的客觀事件稱為“常數項”，記為ε，ε隨著不同的生產過程而不同。如自然災害等，便屬于這種不可控制的影響。

假設上述三個變量在實際過程中按以下順序發生作用:首先，國有森林所有者——政府(委托人)與國有林業企業的經理(代理人)簽訂合約，該合約明確委托人給代理人的報酬;而在實際過程中，天保工程區范圍內的林業企業經理基本上是由上一級森林工業管理部門指派且規定了年薪制;其次，林業企業經理選擇自己的行動a，但是政府不能觀察經理的這種行動選擇;第三，某些超越于經理控制的客觀事件—隨機項ε可能出現;第四，經理的行動a與隨機項ε共同決定了國有林業企業的木材產量Y;第五，政府能夠觀察到企業的木材產量Y;第六，經理依據第一步所簽下的契約，作為已經實現的木材產量Y的一個函數，兌現政府給自己的補償性報酬。

為了簡化分析，這里作兩個技術假定:

假定1: 生產函數是:

Y=aε(7)

假定2:ε的概率分布是正態的，并且:

E(ε)=0， V(ε)=σ2(8)

當方差σ2值越高，表明生產過程里的干擾越大。

假定3(契約):政府與林業企業經理之間的契約是線性契約，即經理的報酬是產出的線性函數。這種線性契約產生的是一種統一的激勵，即提供的激勵處處相等。報酬用W(Y)表示，則:

W(Y)=S+b#8226;Y(9)

式中S是固定工資或薪水，b是獎金比率，W(Y)是經理的總報酬，這里S可認為是保底工資，b#8226;Y是獎金。

關于利益分配，企業的所有者——政府會占有Y，但必須支付給經理以報酬W，所以，政府最終的收益是:π=Y-W(10)

我們假定政府(委托人)是風險中立的，其預期的效用最大化通過實現收益預期的最大化完成。即E(u (x))=u(E(x))， 其中:x代表隨機的收入變量。政府(委托人)的收益預期為:

E(Y-W) =E(Y)-E(W)(11)

林業企業經理(代理人)的收益是根據合約可以獲得的保底工資W，為此他必須付出努力，有所作為a，這個行動的代價記為C(a)。那么經理的收益所得為:W-C(a)(12)

經理付出的成本C(a)具有隨著其投入的努力增強而增加的可能性，努力越大，代價也遞增。當經理偷懶，不采取任何行動，a=0， 則C(a)=0，那么E(Y)=E(0+ε)=E(ε)=0，也就是說，沒有林業企業經理的努力，政府的收益預期只能是零。

假定經理也是風險中立者，他會盡力實現其收益的期望值極大化，即實現(12)式極大化。

E (W-C (a)) =E [E (W)-C (a)](13)

根據這些條件，經理會采取最優行動。此處“最優”的標準有三條:第一，使政府的收益盡可能的高(在滿足經理最低限度報酬水平的前提下);第二，使經理的收益盡可能的高(在保證政府最低限度的福利水平前提下);第三，使政府和經理的收益之和盡可能的高。

根據上述三個條件，政府和經理人收益之和為:

Y-W+W-C (a) =Y-C (a)

=a+-C (a)(14)

收益之和的期望為:

E(a+ε-C(a))=a-C(a)(15)

由于政府和經理均為風險中立者，他們都追求收益期望的極大化，即:d (a-C(a))/d(a)=0，得出:1=C′(a*)(16)

a*是最優行動(first-best action)，(16)式可寫成:1=C (aFB)(17)

從圖3看到，政府和林業企業經理收益之和最大的行動點就是經理行動的邊際成本等于該行動總產出期望值的邊際產量的點，此時C′(a)=1。也就是說，通過經理的努力得到的產出期望值與努力付出的成本之差最大，即圖中E(Y)與C(a)兩線之間的距離最遠。這時候經理的行動為首要最優行動。

2.風險規避型的林業企業經理

假設林業企業經理的效用函數為u(x)，而其線性契約下的收益為W-C(a)=s+b#8226;Y-C(a)，如存在最優行動值a*(b)，則a*(b)滿足:

W-C(a*(b))=s+b[a*(b)+ε]-C[a*(b)](18)

由于ε是正態分布，假定規避風險的林業企業經理的效用函數為u(x)=-e-rx， 則該經理的確定性等值CE=m-1/2rv，E(x)=m， Var(x)=b2σ2，所以該經理的確定性等值又表達為:

CE(s，b)=s+ba*(b)-C[a*(b)]-1/2r b2σ2(19)

風險中立的委托人收益最大化為:

Eπ(s，b)=(1-b)a*(b)-s(20)

政府在規避風險的林業企業經理的委托代理問題中具有博弈的“優先”優勢，因為它可以根據經理們的最低確定性等值，整個企業的產出情況審時度勢來決定是否與經理簽訂合約，并且決定該簽什么樣的合約(保底工資s多少?激勵程度b多高?)。但是政府在追求其自身的期望收益極大化時，也會受到兩種制約，一是經理人自身理性制約，一是對經理激勵相容的制約。此時，風險中立的政府和風險規避的企業經理，其“委托-代理”結構可以表達為:

Max[(1-b)a*(b)-s](21)

s.t. Max[s+ba (b)-C[a(b)]-1/2r b2σ2](22)

s+ba*(b)-C[a*(b)]-1/2r b2σ2≥CE(23)

這里CE表示的經理市場上其他單位可能付給經理的酬金確定性等值。其中式(22)是“激勵相容”約束，即讓經理自己去選行動值a，使其期望的邊際效用值達到最大，這里式(22)經理的期望效用值(EU)已經用確定性等值(CE)代替了。式(23)是經理的“個人理性”約束，即政府要保證讓經理不跳槽，安于其職位，這則要求經理的效用CE不小于其在經理市場上可得的某個確定性等值。上述的式(21)、式(22)和式(23)構成了風險中立的政府和風險規避森工企業經理的委托代理關系。求解它們可以采用“反向歸納”法，先讓經理選一個最優的a*(b)滿足 (22) 式，然后政府在滿足(23)式的前提下求出(21)式的解。

通過一些假設，將整個委托代理問題轉化成:

Max[a*(b)-C[(a*(b)]- 1/2(r b2σ2) ](24)

讓式(24)對b求一階導，可以確定對政府來說最優的激勵系數b*:

b*=1/1+σ2r(25)

從式(25)可以得出:如果r>0，即如果經理是規避風險的，則隨著規避風險的系數r上升，政府對其激勵的系數b應相應調低。這實質上是說，在激勵機制中，應包括經理承受風險的責任，經理如果想依賴政府，不愿承擔風險，則激勵系數b下調，通過下調激勵系數b強迫經理分擔風險責任;若愿承擔風險(r=0或r接近于0)，則最優激勵系數可以接近于1。公式(25)是一種激勵與風險分擔相結合機制的表達式。

上述線性契約前提下的風險規避型經理，政府在最優線性契約中給他的激勵系數應隨著風險規避程度(r)上升而調低。因為在這種情況下，經理的風險規避程度會抵消“b”的激勵作用。不僅如此，有時b越高，經理的風險規避程度越大，經理的積極性也就越小。如果是可承擔風險型的經理，可以給與經理最大的激勵，即讓b=1來達到總效益最大化;如果是風險完全規避的，假設b=0，即沒有激勵，同時加強對經理的監督來解決問題。

根據貝克和羅森的研究，對那些較難區分其組織貢獻的低級經理來說，增加固定薪水的權重比采用更多的獎勵權重更有激勵作用。對于低層管理人員，他們的工作成效無法明顯與企業的產出聯系，給他們較高比重的固定薪水會更有利于激勵他們努力工作;而對于那些高層的經理們，除穩定和長遠的保障之外，報酬的多寡對他們工作績效的激勵作用比低層的管理人員要強并且獎金權重越大，越易于激勵他們的工作努力程度，從而創造出高績效。對于風險規避型的林業企業經理，較高的、相對穩定的薪金和長遠的保障則應該發揮更主要的激勵作用，更適于事業化的管理。

(二)中央政府與林業企業協調路徑分析

實踐證明，政府在現代經濟運作中的作用越來越重要。但是，有一點必須明確，政府的作用是彌補市場失靈或市場缺陷。政府干預經濟的領域應該是那些公共領域，是那些市場調節不能正常發揮作用的領域。因此，根據國家對林業的需要，中央政府必須為林業保護和發展確定生態建設的主體地位和目標，正確界定政府干預的方式與范圍，才能更好地提高政府干預的有效性。從而以最大化減少租金耗散的目標來改善制度安排，提出合理的、交易成本盡量小的新林業管理體制，以此推動天保工程相關利益主體的目標自覺地與中央政府的目標保持一致，有助于天保工程目標的有效實現。

要改變林業企業與中央政府之間的博弈，可以設想兩種思路。對于追求收益極大化的林業企業來說，為了高效地實施天保政策，政府首先需要明確自己的天然林保護政策目標，究竟是盡可能地保護天然林，改善生態環境，還是根據國家當前的國情和依然有限的財力，劃定部分天然林區實施禁伐保護，從而達到保護并保障有生態需要地區的天然林發揮其生態功能。因為根據這兩種不同目標，前者需要在保證企業生存的前提下，實施政府最大化的天然林保護目標的措施。這時，可考慮將天保區的國有林業企業轉制為專職于森林資源撫育管護的營林局，實行事業化管理，財政核撥資源管理局人員經費和管護經營經費，實行收支兩條線管理。直接由已有的省市縣各級林業主管部門歸口管理。這種機制避免了重復建立管理機構，節省了執政成本。

如果是執行后者的目標，在企業保護好國家劃定的分在本企業禁伐天然林后，國家應該允許企業采取各種手段擺脫困境，成為真正意義上自主經營、自負盈虧的企業。林業企業對造林、管護和森林采伐等進行競標，中標后以承包工程的方式按照合同進行作業并獲取工程款。采取這種機制設計，森工企業可以有效地避免過去那種重采輕育乃至野蠻采伐現象的產生，同時由于引入了競爭機制而有利于提高效率、降低成本。從而保證集中國家有限的財力保護好劃定的天然林，企業的生存和發展也不需要政府投資。從理論上講，這兩種方法不管哪種，都能實現國家和企業的經濟收益極大化，都能很好地實現政府的政策目標[5]。

森林經營者是確保天保工程協調發展的關鍵所在。按照路徑依賴原則，天然林保護的具體任務仍落在了國有林業企業身上，但這并不意味著企業現有領導人就是政府唯一可選擇的代理人。政府作為委托人的主要任務，是為最優秀的代理人脫穎而出創造機會，進而把天保工程實施同國有林經營體制改革有機地結合起來。

三、結論

第一，天保工程的最終產品具有純公共品的屬性，提供該類公共品是政府的職責。我國實施天然林保護工程的主要目標是保護天然林的生態系統和生物多樣性，改善自然生態環境，為全社會提供良好的生態服務。由于這些目標產品效用的不可分割性、非排他性和非競爭性，決定了天保工程的最終產品具有公共品的屬性。

對于生態服務的供給，由于這類公共品收費困難，私人市場對提供該種物品和服務沒有積極性，同時消費者對生態環境的享受存在“搭便車”心理和現象，不易獲得消費者關于生態環境的實際需求和消費邊際價值等個人信息，市場不能“有效供給”這類公共物品。而木材生產這種具有外部不經濟性的經濟活動在分散的、自發的市場競爭中不能形成社會資源的最優配置，存在市場失靈。我國抑制環境惡化是當務之急，對于森林資源利用和生態環境保護方面的市場失靈，政府具有責無旁貸的職責去發揮調控作用，滿足該類公共品的需求[6]。

第二，國有林業企業不具有自由企業的性質，研究企業經理人行為目標是考察企業天保政策執行效果的關鍵。由于采伐限額制度和天保工程的限伐政策等原因，使得我國天保工程區內的國有林業企業盡管具有追逐企業利潤最大化的本性，但不是根據市場供需“自主”生產的企業。因此，根據“委托-代理”理論，研究作為企業的總指揮、控制著大量資源并決定資源利用效率的林業企業經理是考察林業企業政策執行效果的關鍵。

對于風險中性的林業企業經理來說，其行動滿足有約束的委托人收益最大化目標，即不論是將企業轉制為全面保護天然林的事業單位還是在企業中進行部分天然林的有限保護，都能很好地完成政府的政策目標。對于風險規避型的林業企業經理，政府在最優線性契約中給予其激勵系數越低越好，而較高和較穩定的基本薪金和長遠的保障將發揮更為主要的激勵作用，更適于事業化的管理，但必須加強監督。

參考文獻:

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[6] 張坤.天然林保護工程的制度經濟學分析——相關利益主體分析[D].中國人民大學博士論文，2007:161-163.

(責任編輯:陳樹明)