旅游公共服務:國際經驗與啟示

摘要:提供旅游公共服務既是政府發揮其促進與保障本國旅游業健康、持續發展之功能的體現，也是其使旅游業順應“以人為本”發展趨勢的途徑之一。旅游業較發達的國家和地區大多非常重視旅游公共服務的建設，并采取一系列措施，從法律、政策、財力投入等方面予以保證，不斷提高旅游公共服務的水平和質量。

關鍵詞:旅游公共服務;政府;旅游者

中圖分類號:F590.1 文獻標識碼:A

Public Tourist Service: International Experience and Implications for China

ZHANG Meng1， ZHANG Ning2， ZHU Xiu-xiu2， CHEN Wei1

(1. Faculty of International Tourism， Macau University of Science and Technology， Macau China;

2. School of Geography and Remote Sensing， Beijing Normal University，Beijing 100875，China)

Abstract: Providing public tourist service not only reflects the function of governments to boost and guarantee the healthy continuous growth of tourism industry， but also serves as an approach to direct tourism towards an emerging trend which highlights people-oriented development. Countries and regions whose tourism is relatively advanced， generally attach great importance to the provision of public tourist service， and take a series of measures in terms of legislation， policy and investment and so on to stabilize and upgrade the quality of service. Based on the collation of specific measures adopted by countries and regions in this field， this article brings forward the recommendations for China with reference to their successful experience.

Key words:public tourist service;Government; tourist

從全球范圍來看，旅游業是大多數國家和地區普遍重視的新興產業，其發展與政府的指導和支持密切相關，這是由旅游業自身發展的要求、發展趨勢及國際經驗證明而得出的結論。提供旅游公共服務，已經成為政府對本國旅游業進行有效引導、調控的一種手段。另外，國際旅游的市場細分化趨勢，散客旅游市場的大幅增長，以及旅游的個性化需求，均使更加完善和成熟的旅游公共服務成為一種客觀的需要。

所謂旅游公共服務，其概念有廣義與狹義之分。廣義的旅游公共服務是指由政府提供或主導提供的，現實或潛在旅游者與旅游業經營者、從業人員不論其國別、消費水平和地位、旅游形式如何都可以普遍享有的，市場或單個企業無力或不愿提供的服務和公共產品。狹義的旅游公共服務則是指上述范疇中僅針對旅游者而設計與提供的旅游公共服務。由于文獻資料與研究能力所限，本文所討論的旅游公共服務是其狹義的概念，即政府為旅游者提供的服務和公共產品。

在中國，旅游公共服務體系的創立是一個嶄新的課題，許多領域都存在亟待探索、論證的未知因素。而世界上旅游業發展較成熟的國家和地區，已經在這些領域做出了努力的嘗試，并積累了豐富的經驗。積極、全面地學習、借鑒它們的做法，把它們的先進經驗和當代中國的具體國情相結合，不失為建設中國旅游公共服務體系的一條捷徑。

一、其他國家和地區開展旅游公共服務的具體措施

國際上的旅游公共服務實踐，緊扣旅游活動中“食住行游購娛”的各個環節，涉及到游前、游中、游后的各個階段，形成了較為完善的服務體系。其提供服務的領域主要包括:旅游交通服務、旅游信息服務、旅游安全保障等。

(一)旅游交通服務

旅游交通既使旅游者的空間位移得以實現，其本身也構成一種旅游吸引物。因此，交通對旅游業的發展有著至關重要的意義，其便利、舒適、安全與否是旅游者旅游目的地選擇中的重要因素[1]。

1.旅游交通規劃

早在20世紀20年代，美國的交通調查就注意到了旅游交通需求，并開始在道路交通規劃上融入了旅游交通規劃的概念。此后，美國相繼開通了多條以旅游者為主要對象的收費道路。日本在1962年制定的“全國綜合開發規劃”中首次提到了旅游交通的問題。此后，日本在旅游交通規劃理論、旅游道路設計方法等方面的研究均投入了相當大的力量，建立了較為完善的旅游交通規劃理論體系[2]。

2.旅游交通網絡

得益于政府對發展交通的高度重視，旅游業發達國家普遍形成了由航空、鐵路、公路、水路、地鐵等組成的立體化及由地區、全國及周邊國家組成的網絡化格局，最大限度地滿足旅游者的流動意愿。如在日本，各大城市之間由高速公路、電車、新干線及飛機相連接，城市內的公共交通網由地鐵、輕軌電車、公共汽車所構成，從而形成了快捷有序的交通網，該交通網能按照旅游者的不同需求，將他們快速送往各旅游地，同時也成為旅游者體驗交通文化的最好方法。

3.交通設施設備

國外政府往往在旅游交通建設上進行巨額資金投入，以保證其硬件設施、設備達到世界領先水平。西班牙在旅游交通的整體規模上，不斷完善現代化綜合運輸體系和通訊綱絡。截至2006年，已投資建造了6條高速鐵路，總長3 000公里;把從巴塞羅那到馬德里的交通時間從6小時縮短至了2小時。巴塞羅那與法國之間有高速公路連接，兩者的路程只需3個小時[3]。馬德里的新機場全年旅客接送能力有望達到7 000萬人次，從而成為拉丁美洲進入歐洲的門戶。在澳大利亞，城市道路并不寬，但標線清晰，標志設置齊全醒目，并與交通流量、流向相匹配。路面管理主要依靠完備的監控系統，各大城市已經取消了專司路面交通管理的警務人員，只有在人流密集的區域會安排少量的男女騎警[4]。

4.旅游出行服務

旅游交通不僅需要完好的設備、設施和較高的運營管理水平，更主要的是要為方便旅游者而建立一整套與交通有關的服務體系。在巴黎各個地鐵站，均可以免費索取地鐵交通圖;為方便游客，地鐵站附近的咖啡館和香煙店也出售地鐵票。在日本，各種車站銷售的公交車和地鐵的旅游通票，可供旅游者在一天中自由乘坐公交車和地鐵。該種旅游通票不僅價錢固定、便宜，還可以作為主要旅游景點的門票，讓旅游者在一天中游遍一座城市。

(二)旅游信息服務

旅游信息需求貫穿旅游需求的全過程。旅游者旅游消費的投入和旅游消費的滿意度與旅游信息供應的總量和方式緊密關聯。目前，發達國家和地區的旅游信息服務體系已經相當完善。

1.電子、網絡信息服務

信息化是21世紀旅游業的趨勢，旅游網站的建設、經營方式的網絡化、電子化為旅游者的出游提供了巨大便捷[5]。在旅游電子業務運作和信息服務領域，英國是走在世界前列的，其旅游系統有著非常完善的電子化政務公開和旅游信息服務功能。從2005年4月份開始，旅游者就已經可以在線查詢英國境內旅游產品和價格，通過目的地管理或國家服務提供系統來預訂，這標志著英國電子旅游網絡的形成。英國的旅游網站上還會提供完善的旅游宣傳品遞送服務，如打開伍斯特郡的旅游網站，旅游者只需要填寫首頁“宣傳冊請求”(BROCHURE REQUEST)欄中的一份電子表格，網上發送后就會收到相關地方寄來的宣傳冊[6]。

2.旅游信息咨詢中心

在旅游業發達國家，旅游信息咨詢中心是最典型的為公眾和游客提供服務的公共機構，業已成為旅游者獲取當地旅游信息的首要選擇。

英國有800多個旅游信息中心(TOURIST INFORMATION CENTER)，它們多位于游客集中的目的地區域中心，或距離機場、車站、碼頭不遠的地方。不管是城市還是鄉鎮，都有完善的交通標識，有斜體字“I”標記的路標標明旅游信息中心的方位。英國的旅游信息中心是政府旅游服務的代理機構，從事旅游咨詢服務，免費提供至少上百種旅游單頁或折頁信息，內容涉及旅游生活的方方面面。宣傳單頁整齊擺放在資料架上，一般都統一尺寸規格，便于游客攜帶[6]。

美國的旅游咨詢服務中心絕大多數都位于游客集中的地區，其提供的異常豐富多樣的服務項目。首先在旅游信息服務方面，涵蓋了包括旅館、文化、餐飲、購物、觀光、盛大活動、精彩賽事以及交通等方面的信息，具有資質的信息專家提供最多可達十余種語言的信息咨詢服務。服務中心同時也提供24小時多種語言的電話咨詢服務，并根據每個月的特殊盛事、體育賽事和文化活動更新咨詢服務中心的電視節目。值得一提的是，大多數咨詢服務中心還為殘障人士提供專門的信息咨詢服務。此外，咨詢服務中心還為游客提供其他多種綜合服務，主要包括:(1)預定旅館、娛樂訂票服務;(2)出售紀念品、地鐵票、電話卡，出租相機;(3)發送電子明信片，獲取免費的打折券;(4)停車服務、休息室、話吧、自動提款機、酒吧、公共休閑中心。

3.旅游宣傳圖卡

旅游宣傳圖卡是旅游信息服務中傳遞信息最多的促銷手段，是旅游者做出消費決定的最重要促進因素。在澳大利亞，旅游宣傳卡片由旅游經營機構、旅游管理機構、旅游行業協會等免費向旅游者提供。這些內容翔實、設計精美的宣傳卡片 “無處不在”地被放置或陳列在火車、汽車、飛機的座位背后的讀物袋中，機場和車站的出港通道、出站通道里唾手可得而又不妨礙旅游者通行的地方，游客下榻的賓館、酒店、旅社門廳醒目處的陳列架上，以及旅行社的營業部的雜志架上[7]。

(三)旅游安全保障

早在20世紀70年代，旅游安全問題就引起了國際上眾多學者及旅游業界的注意;至今，旅游安全一直是旅游業的重中之重，是保障旅游者權益的核心內容。在發達國家和地區，旅游安全保障已經由傳統的事后補償變為事前、事中、事后的全方位服務，是被廣為推崇的現代旅游理念;許多國家通過政府發揮主導作用以及社會、企業的廣泛參與，已經形成了較為完善的旅游安全保障體系，其最大的亮點就是景區的安全管理、緊急救援及旅游保險。

1.景區的安全管理

在歐美等旅游業發達的國家，都有一套成熟的景區安全管理措施。(1)在管理體制上，基本是由中心部門來主管景區的游客安全管理工作，并賦予其調度和分配其他各個相關部門工作的權利，這樣大大提高了管理效率。(2)現代化技術手段在安全管理中的應用。在旅游安全管理的具體操作措施中，高科技手段被引入安全預測工作，可以及時為游客提供準確而詳細的信息，保障旅游者的人身安全。例如美國的夏威夷火山國家公園就運用高科技監測手段，專業火山觀測組每天觀測火山的最新動態，將這些信息輸入數據庫，及時更新，為旅游者提供最新的火山活動信息。旅游者可以根據這些信息安排自己的行程，避過危險時間，大大地減少了事故的發生。(3)對于自然景區的特別旅游項目，對旅游者實行嚴格的許可證制度。有些旅游項目是非常危險的，如高山滑雪、深海潛水等，在這種情況下，景區管理部門可以針對旅游者實施專項許可證制度。美國很多國家公園都針對這樣的游客發放相應的資格證書，只允許有一定技能的游客進入特種活動區域。比如進行佩戴自攜式水下呼吸器的潛水者必須獲得使用海洋保護區的許可才能進行潛水;所有徒步旅行者都必須攜帶遙感設備，以便在他們迷路時能方便聯絡。景區還具備了必要的安全救援設施，使安全救援工作及時有效。(4)進行宣傳教育增強旅游者的安全意識，以減少旅游者安全事故的發生。如美國的冰川國家公園別稱為“熊的國度”，公園及鄰近區域的熊多達300多只。冰川國家公園充分利用解說手段對旅游者進行安全意識教育，以免遭到熊的攻擊。公園管理者會提醒旅游者千萬不要接近熊，在公園徒步旅行時，應該時常發出聲響，讓熊有所準備，以免因驚嚇而襲擊旅游者。

2.旅游緊急救援

在其他國家和地區，政府對旅游救援的主動介入由來已久，并且旅游救援的主角多是政府。以中國香港為例，特區政府從1999年就專門設置了一個“香港入境事務處協助在外香港居民小組”，其2004年與2005 年處理救援事件分別多達5 648宗和4 201宗。但在旅游救援操作中，政府通常并不會擁有所有的救援能量資源或設立政府獨資的救援公司。香港的“協助在外香港居民小組”只配備25人，其主要任務就是完成對救援工作的整體協調，如聯絡專業的救援公司、租用航空器、幫助遇險者家屬等等。政府參與救援工作，也給了專業救援公司一個發展的機會。

美國在救援當中依靠的主要是1950年成立的美國救援協會。這是一個全國性的組織，各州都有它的分會，每個分會均設有多個救援中心，每個救援中心有數十名志愿者。該組織享有政府給予的諸多優惠政策。不僅購置車輛、器材享受免稅，而且辦公地點也由政府提供，救援任務所需使用的設備也主要由國家承擔，比如直升機由軍隊提供，救援狗由警方提供[8]。

3.旅游保險

旅游的特點決定旅游事故更多的是在路上、在旅途，需要及時救助。這也使旅游保險有別于其他保險種類。在旅游業發達的國家，不僅旅行社要為旅游者購買責任險，旅游者要為自己買意外險，而且旅游者還可以購買救援險，以保證出事后先搶救、后報銷，變事后賠償為事前預防、事中救助。

此外，這些國家的旅游保險隨著旅游業的發展而不斷推出新的險種，以適應游客對旅游安全保障的需要。例如法國的度假保險，其承保對象是外出度假旅游或野營者的家庭財產，保險責任是被保險人在外出度假旅游或野營期間，因其家中發生水災、火災、失竊等造成的家庭財產損失，由保險人負責賠償，解除了人們外出旅游的后顧之憂。中青年人都喜歡體育活動，而體育活動免不了發生各種風險。國外保險人抓住這一商機，及時開發了相關的專項保險。一是個人事故保險，專門承保游客因滑雪、騎馬、露天野炊等引起的損傷、燒傷等風險，當被保險人死亡或傷殘時，由保險人一次給付賠償金。二是娛樂多種險和體育多種險，被保險人既可常年參加，也可以臨時參加，還可以投保體育設備以及火災、偷盜等引起的物品損失。

二、國際經驗與啟示

(一) 發揮政府的主導作用

有效地發揮政府作用，切實加強政府公共服務職能，是許多國家和地區建立并完善旅游公共服務體系的主要戰略。這些國家和地區通過采取一系列措施，從法律上、制度上、政策上、財力投入上予以保證。政府或旅游管理部門通過立法，規定部分旅游公共服務的主要內容、職責分工、經費來源等，確立公共服務部門的法律地位，明確各類服務機構的職責范圍。如西班牙早在1994年制定的《海岸法》就明確規定，海灘屬政府的公共設施。為保護游人健康，必須有專門人員負責對海水取樣監測，確保水質達標[9]。此外，一些發達國家，很注意增加旅游公共服務的支出，西班牙在2000-2006年間對旅游和旅游相關行業投入高達266.6億美元，平均每年38億美元。除用于環保設施、文物保護和開發、旅游教育和科研等方面外，這些投資最主要的用途就是加快道路交通等旅游基礎設施的建設[10]。這也是這些國家的政府對旅游業高度重視，甚至把旅游業作為國民經濟的支柱產業來發展的必然結果。

(二) 堅持以人為本的原則

國外的旅游公共服務中，有相當的內容是以公眾和旅游者為服務對象的。在這些服務的設計和提供過程中，“以人為本”成為其初衷和終極目標。因而，“以游客的需求為目標”、“嚴格維護游客的權益”成為國外旅游公共服務體系構建中普遍的規劃理念和設計方式。從澳大利亞星羅棋布的旅游咨詢網點和唾手可得的宣傳圖卡，到美國國家公園中工作人員對游客多種方式、語重心長的安全意識教育;從日本旅游交通中各項細致周到的服務，到西班牙觀光局派駐在機場的問卷調查員對旅游者意見的傾聽，無不是力求最大化地為游客的出游創造諸多便利并對其出游期間的合法權益提供強有力的保障。

(三) 創新服務方式，引入高科技

當代旅游業的發展瞬息萬變，因而旅游者和公眾總會對出游服務提出更高的需求，這就要求旅游公共服務體系不斷地創新、升級，以適應旅游業的發展趨勢和游客的需求。國外的旅游公共服務總能適時地推陳出新，吸收利用高科技，特別是信息技術發展的成果，有針對性地改進服務機制。作為頭號科技大國的美國，其國家公園充分利用高科技，建立并即時更新數據庫，為游客選擇出行時間、準備出游裝備等提供詳實的參考信息。各國游客服務中心里使人身臨其境的生動、逼真的景區、景點的多媒體展示，更是對高科技發展成果成功的吸收和利用。

(四) 采取競爭機制，發揮私營機構作用

在旅游業發達的國家和地區，政府通常根據提供服務的數量，采取零基預算法核定旅游公共服務機構的年度運行經費。政府對公立旅游公共服務機構沒有人員編制限制，公共服務機構可以在工作需要的情況下適當增減員工。政府在旅游公共服務中的主導作用在于“掌舵”而非“劃槳”，它會把某些旅游公共服務事項委托給私營機構。對一些適宜由私營機構提供的旅游公共服務，通過公開招標、特許經營等方式，委托給私營機構負責提供。在英國，1997年的布萊爾政府改革后，大力實行私有化政策，74%的公共服務職能轉向了執行代理機構。為了確保代理服務的質量和效率的提高，政府責任單位必須要與代理機構簽訂包括數量目標、服務質量、效率目標和財政目標的《公共服務協議》(PSA)[6]。這種以委托代理并簽訂服務協議的方式進行管理，在我國還是個全新的概念。除此之外，國外政府通常會對臨時性和特殊的旅游公共服務項目實行購買服務，政府一般不直接舉辦或提供，而是面向全社會開放申請，擇優購買服務，并設立基金會，選擇支持某些創新項目。

三、我國建設旅游公共服務的對策

目前，我國的旅游行政主管部門、旅游學術界及旅游業界已經在旅游公共服務體系建設的問題上獲得了一定共識，各地尤其是一些發達地區正在積極構建旅游公共服務并取得了不小的成就。但是相比于世界上其他國家和地區的旅游公共服務體系來說，還存在對公共服務的認識不足、政府公共管理職能和行政管理缺失、旅游行政部門協調不強、旅游發展資金不足、旅游第三部門發展不完善等問題。因此，需要積極借鑒旅游公共服務體系建立的國際經驗，并結合我國旅游業發展的基本情況，提出科學、合理、可行的建設對策和行動方案，以加快我國旅游公共服務建設的步伐。 (一)積極轉變政府職能，建立服務型政府

首先，要牢固樹立公共服務意識，形成以效益為中心提供公共產品和公共服務的公共管理理念。旅游管理部門要逐步從經營性事務中脫離出來，工作重點就是要提升旅游產業素質、提高旅游服務質量，進行行業管理。二是要不斷完善旅游公共服務設施，加快旅游交通及其標識系統、旅游咨詢服務平臺、散客集散中心等公共服務設施的建設。此外，還要加強對紀念品、電子圖片的設計，對地鐵票、景區門票的通票的完善。

(二)加強公眾參與，發揮非政府組織的作用

雖然政府在建立旅游公共服務的過程中起著主導作用，但是其必須引導并保障公眾的參與，從而真正實現惠及全體人民的最終目的。政府要通過積極鼓勵和適當賦權，充分發揮旅游行業協會及其它非營利性組織(第三部門)在規范行業紀律、促進交流等旅游公共服務方面的作用。

(三)加大對旅游業的政策支持力度

各級旅游行政主管部門應充分認識旅游信息服務、安全保障、市場監督等工作在旅游發展中的重要作用，確定旅游公共服務建設為其工作重點之一，通過一系列政策的制定與實行，不斷擴大在旅游公共服務建設上的投資，全面規范和整頓旅游市場秩序，切實維護旅游者的合法權益。

(四)加快旅游公共服務的法制法規建設

目前亟需加快旅游立法，從根本上確立國家、地方和部門發展旅游業的基本原則和措施，明確旅游公共服務的主要內容、各部門的職責分工、經費來源等，確立旅游公共服務部門的法律地位等。

(五)積極構建旅游人才體系

首先，要在有條件的院校設立旅游公共服務課程，強化旅游專業人才的旅游公共服務理念。其次，各級地方旅游行政部門要積極參與進行旅游公共服務知識培訓，加強在職人員公共服務意識。

(六)引進新的科技手段，創新公共服務的方式

科技引進、創新和旅游公共服務的科學研究，將是國家旅游公共服務能力不斷增強的重要保障。我國要加強旅游業對高科技特別是信息技術的引進力度，不斷創新政府公共服務的方式，為全體公民構建一個高效、全面的旅游公共服務體系。

鳴謝:

本文在寫作過程中得到了澳門基金會及澳門科技大學的關注與支持，特此致謝。

參考文獻:

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(責任編輯:石樹文)