三江源地區資源開發與利益補償模式研究

為保證生態環境與經濟社會的協調發展，必須建立科學、合理、高效的利益補償模式，按照受益者補償原則，解決經濟發展對生態環境的價值補償。本文結合三江源區現實狀況與已取得的實踐經驗，主張建立市場經濟條件下政府主導的利益補償模式，提出了建立利益補償模式的政策建議。

一、三江源區自然資源開發及補償現狀

三江源區被譽為“中華水塔”，是我國長江、黃河和瀾滄江的發源地。其地處青海省青南地區青藏高原腹地，包括青海省玉樹、果洛兩個藏族自治州全境以及黃南、海南、海西州的部分地區，人口絕大部分為藏族牧民。其平均海拔4000米以上，總面積達31.8萬平方千米，占我國國土面積的3.3%，是我國江河中下游地區和東南亞國家生態安全及區域可持續發展的生態屏障。因此，該地區自然資源開發過程中生態環境的保護問題備受社會各界廣泛關注。

三江源區資源開發主要體現在四個方面：一是能源開發，如風能、太陽能等的開發利用；二是草原開發，如退牧還草、退耕還林等項目的實施；三是森林開發，如封山育林等項目的實施；四是礦產資源開發，如鉀肥、鹽工業、煤田等的開采加工。

從2004年政府啟動三江源區保護工程以來，在利益補償方面采取的措施來看，主要有以下幾個方面：在退牧還草工程中對涉及搬遷、休牧的牧民，政府按有關標準進行生活補助。同時，在勞動力產業轉移方面給予優惠政策，如生態移民①進城從事個體工商業或創辦私營企業免于工商注冊;放寬經營范圍;5年內免收工商行政管理行政性收費;減免稅收等。對凡在三江源區實施的基礎設施建設項目，要求各建設單位在制定工程施工投標文件中必須明確規定吸納20%以上的生態移民作為普通工。在礦產資源開發地區，主要是按規定要求開發部門及時向當地政府部門上繳一定的管理稅。

二、三江源區自然資源開發中利益補償的困境

以上補償措施的實施，在一定程度上促進了生態保護，較好協調了資源開發與社會和諧發展。但從實踐來看，還存在較多問題，具體表現如下。

（一）土地征收后存在的問題。在我國，土地所有權屬于國家，國家對土地資源具有使用配置權，國家依法征用土地無可厚非。從現實中反映出的問題來看，農牧民也并非反對征地行為本身，而是對土地征用后的補償合理性有很大的質疑甚至不滿。一般來講，土地是農牧民賴以生存的基本保障，失去土地在一定程度上即意味著失去了生活來源，所以，總是希望在土地被征用后能獲得較高的補償②。但從實際看，民族地區征地補償標準普遍較低，三江源區則更低。以公路建設為例，三江源地區建設公路的土地取得成本只占工程總投資的10%-15%，而在其他地區這個比例最高可達50%-60%。大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的生活水平。土地征用前，放牧收益雖不高卻能滿足最低生活保障，土地征用后，農牧民失去了最穩定的經濟來源。雖然短期內，失地農牧民在不同程度上獲得的補償可以維持生計，實際生活水平不致明顯下降，甚至還會有部分提高，但失地后，除少數農牧民能自主擇業繼續穩定收入外，絕大部分無穩定經濟來源，而一次性補償金額有限，補償金用完后，這些農牧民將成為新的“生態難民”③，連基本生活質量亦無法保證。同時，在我國現行制度下，失地農牧民尚不能進入到社會保障體系中，這亦使得失地農牧民的生存受到一定的壓力。

（二）退牧還草后存在的問題。退牧還草工程實施后，三江源區實施了移民工程，但從實施情況來看，在生態狀況得到一定改善的同時，移民的生產和生活卻面臨多重困難。以筆者對青海果洛州瑪多縣的調查，2003年，退牧還草項目在瑪多縣扎陵湖鄉試點，2005年時瑪多縣退牧還草工程已涉及1396戶6166人，禁牧草場5590349畝;減畜138014只羊單位。從實施狀況來看，問題主要集中在如下方面。

首先，補償標準低。2004年，政府給瑪多縣整體搬遷戶基礎設施建設費8萬元（用于移民戶建設定居房屋和搬遷的專款）。飼料糧補助每戶一年8000元，相當于人均1900元(能夠用于補償牧民純收入的就是飼料糧補助)，這些錢雖然基本上能補償減少的純收入，但無法補償隱性收入，牧民未搬遷以前，肉、奶食、油、燃料等生活必需品可以自給自足，而搬遷以后，這些生活必需品均需購買，支出大幅增加，對牧民生活水平產生明顯影響。由于自然條件差，地理位置偏遠，高寒牧區的生活成本非常高。2003年，瑪多縣一個中等收入牧戶的牧民一年花在衣食和燃料上的開支就有4958.5元，其中，食物開支3306元，占66.7%，衣物開支1045元，占21.1%，燃料開支547.5元，占11%。可見，國家的生活補助(即飼料糧補助變現)還不及一般牧民基本生活開支的1/3。2004年零散搬遷戶國家補償的基礎設施建設費為4萬元，飼料糧補助6000元，相當于人均1667元，補償標準更低。

其次，按戶補償的方式缺乏公平性。青海省退牧還草補助實行以戶為單位，按戶數平均。但由于瑪多縣牧戶之間牲畜頭數、可利用的草場面積和戶均人口差異較大，從而導致以戶為單位的補償方式產生很大的不公平問題。調查表明，扎陵湖鄉整體搬遷戶、零散搬遷戶、已搬遷戶和自主安置戶的戶均人口為4.14人，比全鄉總戶數的戶均人口少0.56人;以草定畜戶戶均人口數為5.13人，比移民戶多出1人。假設對以草定畜戶也采取整體搬遷方式，這部分牧戶人均獲得的基礎設施建設費(8萬元/戶)比目前的移民戶要少3700元左右，而飼料糧補助(5000元/年/戶)每人每年不到1000元，比目前的移民戶要少236元。這樣一來，家庭人口多的認為自己吃了虧。目前，以草定畜戶還可以獲得戶均2萬元的基礎設施建設費和3000元的飼料補助費。在這種情況下，以草定畜戶更不會愿意采取整體搬遷方式了。

第三、牧民后續發展融資困難。從調查來看，瑪多縣地方政府財力極其有限，基本依靠上級轉移支付，無力為草場建設和生態移民提供資金支持。牧民減畜或者遷移后，需要大量的資金維持基本生活條件和發展生產。目前，牧戶很難獲得金融支持。瑪多縣只有農業銀行一家金融機構，筆者調研時，有人舉例反應說，2004年，該行儲蓄存款1700萬元，其中農牧戶存款380萬元;貸款1700萬元，其中不良貸款占97%。作為商業性金融機構，農業銀行提供貸款的意愿嚴重不足，當地的金融供給能力低下。

（三）水庫移民后存在的問題。三江源黃河上游地區蘊藏有豐富的水利資源，從1970年開始，國家在此流域已共建了大中型水電站14座。但資源的開發卻未能惠及當地民眾，一些地區群眾甚至在資源開發過程中，因生態環境惡化、耕地減少等，造成生活貧困，從而導致各種矛盾突出。如水庫建設過程中，根據需要對水庫周圍群眾進行了移民搬遷，以龍羊峽和李家峽水庫為例，搬遷后龍羊峽庫區人均耕地不足2畝，李家峽水庫古日羊麻村人均耕地1.23畝、螞蟻灘村1.03畝。且隨著人口的增加，人均耕地進一步減少，土地沙漠化、鹽堿化日趨嚴重。據2004年統計，龍羊峽庫區水澆地鹽堿化面積達23930畝，占水澆地總面積的62.5%。農作物生產和農牧民收入受到嚴重影響。資料顯示，龍羊峽庫區近年來普遍缺糧，糧食生產低于國際糧食安全線400公斤/人標準。部分庫區移民與非移民經濟收入差異很大，1997~2007年庫區移民比海南州農牧民平均人均純收入不僅相差很大，且收入差距逐年拉大，如1999年，人均收入相差200元左右，而2007年擴大到900元左右。以共和縣和貴南縣移民鄉鎮和非移民鄉鎮比較，移民鄉鎮比非移民鄉鎮的人均純收入低至少1000元左右，甚至達到2000元，目前龍羊峽庫區仍有9696人生活困難。群眾在項目建設中不能獲益，從而導致各種矛盾突出。如龍羊峽庫區，不僅移民沒有享受到任何電價優惠政策，而且龍羊峽庫區政府每年還不得不為庫區移民承擔灌溉電費355萬多元，水電路維修費130萬多元。上述這些問題不僅導致群眾與企業、政府之間的矛盾突出，而且因此也導致了地方與上級國家機關和政府之間的矛盾日益尖銳。如近幾年一些地方移民喊出“還我土地”，一些地方政府公務員乃至官員提出“水電站建設對國家和青海省利大弊小，而對地方利小弊大”等看法，就是這些矛盾激化的表現。如何處理這些矛盾，對搬遷后的農牧民如何合理安置和進一步的利益補償，需引起高度關注。

（四）“生態移民”后的移民文化適應問題。為減輕三江源區生態壓力，近年來政府有計劃地從該地區實施了生態移民。從實際來看，在生態保護方面確實產生了很大的功效，但與此相伴隨出現了一些問題，其中一個重要問題是在實施過程中只關注到了對農牧民物質生活的補償，而對其精神生活的關照不足，從而在很大程度上模糊了國家利益補償的正面效應。美國著名學者露絲·本尼迪克特曾指出，個體生活歷史首先是適應由他的社區代代相傳下來的生活模式和標準。三江源區生態移民搬遷到異地后，在生活方式、風俗習慣、交往群落、宗教場所等方面與其世居地存在巨大反差。拋離故土后的精神失落以及由于文化程度、語言、經濟基礎等原因，融入城鎮的不適應短期內難以消除。而政府在這方面如何關照尚未引起足夠重視。據調查，截至2007年底，黃南牧區共有13，595戶牧民，其中已定居的牧民6909戶，占黃南州牧民總戶數的51%，常年游牧未定居的牧戶6686戶，占黃南州牧民總戶數的49%。定居牧戶雖占1/2強，但他們對國家補償的評價卻是毀譽參半。其中一個重要原因就是因為政府對移民的精神關照不足。因此，在對搬遷農牧民給予物質利益補償的同時，充分考慮其精神需要，予以“補償”，是現階段一項十分迫切的任務。

三、完善三江源區利益補償模式的思考

三江源區自然資源開發與利益補償模式的建立，不僅僅是單純的經濟發展與環保問題，而且還是事關整個西部地區能否實現政治和諧的戰略問題，必須從政治、經濟、文化等各方面系統思考。

（一）健全投入保障機制，建立下游省區對三江源地區的利益補償。三江源地區自然資源開發保護的價值被全流域乃至全國共同享有。環境保護部生態司司長萬本太表示，“作為我國重要江河源頭區，要維持和保護好三江源區特殊的生態地位，僅靠國家財力支持是無法滿足的，需要下游各發達省市和地區共同提供資金、技術和智力上的支持。”目前，我國已出臺的相關法律在反映這些精神方面還明顯不足，因此，有必要在國家層面制定比較規范的利益補償機制，根據建設者受益，享用者盡責的原則，經濟發達地區和環境密集型產業應該承擔起必要的生態環境保護責任，對草場嚴重退化地區、水土嚴重流失地區等生態脆弱地區給予應有的補償。從戰略層面考慮，有必要將三江源區的開發建設納入國家與地方國民經濟與社會發展長遠規劃，在中央財政預算科目中建立重點區域資源保護與建設財政支出預算項目，采取多樣化的利益補償方式，包括政府直接補貼、地區間橫向經濟補償、實施生態環境保護項目等。條件成熟時，可以考慮制定《資源開發與利益補償法》。

（二）完善補償方式，調動不同類型不同區域牧戶的積極性。目前，以戶為單位進行補償的方式過于簡單。大牧戶的可利用草場面積較大，擁有資產較多，退牧還草后減收過多，缺乏減畜和搬遷的積極性。且由于環境、交通、城市化程度的差異，統一的利益補償模式難以統籌兼顧。因此有必要按不同區域的農牧戶實施不同的利益補償模式。首先，在受氣候、自然和交通等客觀條件制約嚴重，經濟滯后，貧困人口分布量大的邊緣農牧地區如果洛州的瑪沁縣、瑪多縣，農牧戶面臨的問題是基本生存問題，因此利益補償模式應以保障農牧民生存為主；其次，在城郊或較發達農牧區如海南州的同德縣、黃南州的同仁縣、尖扎縣、澤庫縣，受益于周邊城市輻射及相對便利的交通、通訊條件，經濟較富裕，可支配收入相對較多，面臨的主要問題是發展經濟，因此利益補償模式應以發展地區經濟為主；再次，在農牧業較集中的地區如海西州農牧民收入相對穩定，基礎設施相對完善，傳統的村落和家族體系已開始瓦解，傳統的社會控制機制也開始解體，但現代性的社會控制機制尚未完全建立，面臨著生存問題與經濟發展交織的困境，因此，該地區的利益補償模式應兼顧文化教育投資、政治權利的落實。

（三）擴大生態移民移入地范圍，為移民提供更多的就業機會、金融支持和社會保障。生態移民是三江源地區主要的退牧還草方式之一，其目的在于引導牧民搬遷，使其放棄放牧，徹底減輕草場壓力。三江源城鎮經濟容量有限，產業發展潛力不大，就業機會不多。牧民遷入后，雖然在短期內能夠通過國家補償的方式解決基本生活問題，但是發展問題很難得到解決。因此，要考慮在更大范圍內選擇移入地。一方面，下決心從那些已失去生存條件的高寒地帶有計劃遷出大部分人口，一部分轉入新開辟的開發區，一部分相對集中到半休牧區和生態牧區，把用于偏遠地區的公共設施資金投入集中于主要項目與城鎮建設上，降低公共消費成本。另一方面，適當考慮牧民跨縣域搬遷、跨市域搬遷甚至跨省搬遷的問題。在更大地域范圍內實施移民搬遷工程不僅能爭取更大范圍的支持，而且還可以避免每個項目縣都建立移民區的問題，減輕縣一級的搬遷壓力，而且還可以產生規模效應，降低遷入地的建設成本。

此外，退牧還草等資源開發項目，不僅應給牧戶提供金融支持，且應對部分牧民提供社會保障。社會保障方面，目前對退牧還草后牧民的生活保障政策還沒有特殊的規定，民政部門對于“不救不活”的特困人口和災民的補助水平也較低。為保障牧民生活，應在三江源區實施財政傾斜，大力提高當地的社會保障水平。中央財政和省級財政應大力支持牧區養老保險的發展，以解決現有牧區人口的后顧之憂;推行牧區最低生活保障制度等。金融支持方面，應重點加強對三江源區資源開發的政策性金融支持。實施退牧還草工程所需信貸資金屬于政策性金融范圍，比較現實的辦法是在當地設立政策性銀行，如農業發展銀行的分支機構，為退牧還草提供支持。相關資源開發企業，應積極吸納當地勞動力，并且在惠農惠民方面有切實的措施。

（四）尊重社會變遷中農牧民的文化不適應，將發展教育作為凸顯國家利益補償的戰略手段。資源開發中伴隨的農牧民搬遷而產生的文化不適應是一個現實存在，政府在制定政策和作出制度性安排時有義務應予尊重和認真考慮。因為“文化生存”不僅是服飾漢化、民族語言弱化、精神迷茫困惑等內容，還應包括本土民族與自身環境之間世代發展而成的協調生產、生活方式。“資源保護”也不應只考慮野生動植物棲息的自然生態環境，還應關注作為牧業社會基礎的高原草場生態環境。“發展”的真正含義，不在于國民生產總值增長的數值和速度，而在于社會是否更加“安居樂業”。

再者，從現實情況看，由于缺乏培養現代人文理念的文化教育，民族地區農牧民大都存在經濟權利較為充分以后，存在消費行為不理性，可持續發展行為不足的現象。部分地區農牧區的經濟狀況已步入現代化，他們的生活空間雖已遷移至城市邊緣，但他們的生活態度并沒有隨著社會的變遷而變遷，他們的意識依然是傳統且孤懸于城市文明之外，他們的精神依然根植于“重土安遷”的草原文化之中，他們沒有積極的融入城市文明的自覺。這就充分顯示出培養農牧民現代意識的緊迫性。只有移民戶的素質提高了，草場的壓力才能真正減下來。從牧區的實際情況來看，牧民子女高中或者大學畢業以后，或者如果有了一技之長并有穩定的非牧就業機會后，一般不愿意再回草場。因此，發展教育對于減輕草場壓力具有釜底抽薪的作用，是三江源地區的一項迫切需要解決的問題。

注釋：

①生態移民是指為了保護某個地區特殊的生態或讓某個地區的生態得到修復而進行的移民，也指因自然環境惡劣，不具備就地扶貧的條件而將當地人民整體遷出的移民。

②逐利是人的天性，但在人類的價值排序中，有一條基本原則：避惡重于求利。目前在農牧區的土地征用過程中，由于對失地農牧民的社會保障這一安全底線欠缺，加上農牧民整體上低素質現象，自然就會要求更多補償款的民間方式，來彌補國家這種利益補償機制的不足。

③黃河源頭第一縣瑪多，近年來每當冬季臨近時，全縣1535戶牧民中，就有630多戶棄家而走。當年扎陵湖地方水草肥美過馬鐙，如今幾十萬公頃的草場上幾乎寸草不生，牧民們只得攜家帶口，趕著牛羊，游動“乞牧”。據反映，四處“乞討”的牧戶，達日縣已有1400多戶，僅瑪沁縣昌馬鄉就多達80戶。（楊虎德.青海藏區社會穩定研究[M].云南教育出版社，2010：74-80.）

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（作者單位：青海民族大學政治學院）