青海省六州牧區義務教育經費投入研究

教育投資是經濟和社會長期發展的一個必不可少的條件，還是一種會產生長期效益的經濟和政治投資，也是提高教育質量的物質基礎和教育優先發展戰略地位是否得到落實的主要標志。近幾年是青海省教育財政制度變革強度最大、教育經費增長最快的重要時期。在國家實施西部大開發戰略和省委省政府“科教興省”戰略方針的指引下，全社會支持教育事業的發展，體制改革和機制創新取得重大進展，全省教育總經費、國家財政性教育經費以及財政預算內教育經費撥款均有了不同程度的提高，尤其是義務教育階段實施經費保障機制改革后，全省義務教育經費投入有了大幅度提高，充分發揮了教育經費投入在保證、促進青海省義務教育發展和改革中的作用，并成為青海省“兩基”攻堅最重要的支撐與保障。

一、2004-2009年青海省六州義務教育經費投入及辦學情況

（一）教育經費持續、快速、穩定增長，投入總量大幅度提高。近幾年，隨著義務教育經費保障機制改革政策的實施，國家加大了對義務教育的經費投入力度，青海省教育經費投入有了大幅度提高，全省預算內教育經費撥款由2004年的18.49億元增長到2009年的70.58億元，年均增長30.28%，其中六州預算內教育經費撥款由2004年的6.13億元增長到2009年的26.66億元，年均增長33.56%，高于全省同期年均增長比例3.28個百分點。另外，六州牧區國家財政性教育經費占教育經費總收入的比例由2004年的91%提高到2009年的96.8%，提高了5.8個百分點，說明國家財政對教育的投入力度逐年增長，而事業收入等在教育經費構成中的比例逐年減少。

（二）普通小學生均預算內教育經費增幅較大，普通初中生均教育經費投入有增幅，也有波動。隨著義務教育經費保障機制的實施，六州牧區小學生均預算內教育事業費逐年增長，年均增長23.8%。到2009年，六州牧區初中生均預算內教育事業費和公用經費都比實施新機制前有了大幅度的提高，生均預算內教育事業費2009年達到6324.33元，比2004年的2671.95元增長了2.37倍，生均公用經費由2004年的366.59元增長到2009年的2327.86元，增長了6.35倍。但也存在教育經費增長的波動性，尤其是2007年生均公用經費比2006年有了很大幅度的降低，減少了37.71%。

(三)小學和初中辦學條件有了改善。六州小學和初中辦學條件有了明顯的改善，生均校舍面積、生均固定資產、生均專用設備都有了不同程度的提高，小學生均校舍面積由2004年的5.08平方米提高到2009年的5.53平方米，生均固定資產由2004年的2272.52元提高到2009年的3909.54元，生均專用設備由2004年的130.78元提高到2009年的260.88元，但是提高幅度不大，部分州生均校舍面積、生均圖書還有些下降。這說明，近幾年雖然國家對六州牧區的投入力度很大，實施了寄宿制學校建設工程、義務教育工程、現代遠程教育工程等一批工程項目，但是由于這些地區學校底子薄，原來辦學條件就很差，加之近幾年隨著“兩基”攻堅力度的加大，這些地區義務教育階段學生人數增加的較多，2004年到2009年六州義務教育階段學生人數增加48901人，所以生均校舍面積、生均固定資產、生均專用設備提高幅度都不大，生均圖書還下降。

二、存在的問題

（一）地區之間義務教育生均教育事業費、公用經費有一定差距。六州牧區到2009年底，義務教育階段生均教育事業費地區之間有一定差距，果洛州小學生均預算內教育事業費2009年高達6458.92元，而海北州只有3507.26元，比果洛州低近一半，同屬青南的黃南州也比果洛州低600.83元；初中生均預算內教育事業費地區之間也有很大的差距，最高的玉樹州比海北州高6881.19元。而生均公用經費地區之間差距就更大，玉樹州小學生均預算內公用經費比海北州高5.3倍，比同屬青南的黃南州也高1.5倍，初中玉樹州比海北州高9.4倍，比黃南州高4.2倍。雖然青海省地域遼闊，各地區之間辦學成本不一致，青南三州生均辦學成本高于其他地區，但同屬青南的果洛和玉樹也有很大的差距，這值得引起我們的注意。

(二) 地區之間辦學條件不平衡。雖然近幾年國家加大了對六州牧區義務教育的投入力度，使這些地區中小學校辦學條件有了明顯改善，但地區之間辦學條件還很不平衡，到2009年，六州小學生均校舍面積為5.53平方米，生均校舍面積最高的果洛州達6.22平方米，最低的海西州比果洛州低1.18平方米；中學生均校舍面積最高的海西州達13.4平方米，果洛州生均校舍面積9.6平方米，而同屬青南地區的玉樹州只有4.5平方米，固定資產最高的玉樹州6341.25元，最低的果洛州只有2831.35元，比玉樹州低3509.9元；生均專用設備小學最低的果洛州只有88.52元，比黃南州的436.9元低348.38元，初中生均專用設備最高的黃南州比最低的果洛州高334.57元。這些數據可以說明，六州雖然同屬牧區，但辦學條件各地區層次不齊，發展很不均衡，就是同屬青南的果洛州和玉樹州生均校舍面積、生均固定資產、生均專用設備也都有很大的差距。

（三）義務教育生均經費比實施新機制前有了很大幅度的提高，但增長有波動，起伏不定。由于青海省地方財力不足，大多數縣沒有什么支柱產業，財政相對困難，是典型的“吃財政飯”，對教育的扶持能力有限，教育經費主要靠國家財政的支持。雖然國家在逐年加大對教育的投入力度，但2007年六州牧區生均教育事業費和生均公用經費出現下滑現象。筆者分析是由于六州牧區隨著實施“兩基”攻堅力度的加大，學生人數大量增加，而國家下撥經費保障資金時測算的依據不是按上年事業報表學生數為依據，而是以2004年學生數據為依據，2004年到2007年六州義務教育階段學生人數增加了43794人，因此，與學生人數大量增加有一定關系。當然也與地方財力不足有關，經費保障資金80%是國家投入，在學生人數急劇增加，國家投入的資金有缺口，地方財力又無力承擔的情況下，生均經費只能下降，這樣就出現了生均教育事業費和生均公用經費上下波動，起伏不定的現象。

（四）辦學成本高，規模小的學校運轉困難。據筆者近幾年的調查，實施新機制后，青海省農村牧區中小學公用經費雖比改革前有了很大提高，但很多地方規模較小的學校仍然反映運轉困難。由于青海省農村地區特別是六州牧區特殊的生存環境和生產生活方式決定了當地發展教育必須走寄宿制為主的辦學路子。寄宿制學校除了具備一般的辦學條件外，還需要學生宿舍、伙房、餐廳等，須配備炊事員、管理員、保育員、放牧員等，同時要解決學生的生活補助等，其費用比其他地區學校高出4—5倍。另外，這些地區人口居住分散，盡管采取相對集中的辦學措施，但學校規模仍很小，難以形成規模效益，加大了教育成本。學校公用經費又是按生均計算的，學校規模小，辦學成本高，公用經費開支范圍又很廣，就勢必造成公用經費不足的問題。各地也采取了統籌的辦法解決了一部分規模較小學校的公用經費不足的問題，但還是沒有徹底解決，教育投入難集中，辦學條件難改善，辦學效益難提高。

三、對策建議

(一)繼續加大政府對義務教育的經費投入力度，實現“三個增長”。教育事業，從某種意義上說，是國家的一種基本經濟設施，它為社會提供合格的熟練勞動力和各種專業人才，保證社會經濟的發展。因此，教育投資的受益者首先是國家和社會。在社會主義市場經濟體制下，教育不僅可以促進社會主義物質文明建設，而且可以促進社會主義精神文明建設，可以促進社會主義民主法制建設。因而，國家及其各級政府應當千方百計地加大對教育的投入力度。此外，政府集中的財政收入，在國民收入分配中是居于主導地位的。因此，從政府財政收入在國民收入構成中的地位來看，緩解教育投資短缺的局面，增加政府的投入也是關鍵所在。增加政府對教育投入的主要途徑有：1.制定教育投資政策，保障教育投資穩定的來源。2.開辟為教育服務的多種稅種。3.調整支出結構，壓縮不必要的財政支出，以保證政府對教育投入的穩定增長。4.采取切實有效措施，克服當前政府財源的巨量流失浪費現象，增加政府對教育投資的財政實力。

(二)實施國家戰略，完善教育財政政策，為義務教育的健康發展創造內外部條件。鑒于六州牧區的特殊地位和特殊問題和教育對這些地區的特殊作用，國家應對這一地區的教育應發揮更為廣泛和富有力度的特殊作用。這就是實施國家戰略，在保證地方政府行為到位的同時，國家行為到位。從輿論導向、觀念更新、產業政策、投資政策、財政政策、教育政策等方面實行全方位的干預和安排，造成有利于義務教育發展的內外部條件，完善教育財政政策，使教育經費保持穩定增長的態勢。我國實現財政體制改革以后，教育支出主要由地方政府負擔，而青海各地區地方財力微薄，人民群眾普遍貧困，單靠地方財政，難以解決教育經費需求和供給之間的矛盾。從青海的實際情況看，如果沒有國家的扶持，就不可能有現在這樣較為完備的教育體系。同理，如果沒有國家的繼續扶持，就不可能有青海教育的發展。因而國家應以實現教育機會均等為目標，保持青海的教育有穩定增長的流量。

（三）拓展公用經費的籌資渠道。教育經費的數量同教育經費的籌措有著直接的聯系，不同的籌措方式，獲得的經費不同，最終教育發展的速度也就不同。“經濟狀況相同的國家或地區，由于采用了不同的教育經費籌措方法，結果教育發展速度卻大不相同”[1]。農村牧區義務教育公用經費應在拓寬政府財政這一主渠道的基礎上實行多渠道籌資方式。1.開辟義務教育公用經費稅收來源。我國在20世紀80年代中期，開始征收城市教育費附加、農村教育費附加并將其用于教育，雖然教育費附加還不是法定稅種，僅僅是權宜之計的收費項目，但它為籌集教育資金發揮了重要作用[2]。近年來，盡管國家加大了對農村牧區義務教育經費的投入，實施了義務教育經費保障機制改革政策，農村牧區義務教育公用經費得到不斷增加，但是選擇某些稅種將其一定比例用于投資農村義務教育公用經費仍然是一種較好的方法。例如，征收奢侈品消費稅，將其部分用于增加農村牧區義務教育公用經費，就是一舉兩得的辦法。2.鼓勵社會各界捐資助學。在國外，社會捐助也是發展義務教育的重要經費來源，很多地區都建立了資助義務教育發展的基金會。例如，美國加利福尼亞州內大約就有260個學區建立了較穩定的基金會，其中三分之二的基金會運轉良好[3]。這種通過鼓勵社會捐資助學來發展義務教育的做法，對我們拓展農村牧區義務教育公用經費的籌資渠道同樣具有一定的借鑒意義。近年來，我國也出現了不少投身于捐資助學的個人或組織，但不論是捐資助學的組織，還是相關的制度都還有待于進一步發展。3.嘗試發行教育彩票。當前，許多國家和地區都在通過發行彩票來籌集資金，主要用于社會福利、公共衛生、體育、教育公共事業等，以彌補國家財政對公益事業撥款的不足。由于其籌資規模巨大，有“第二財政”之稱。據不完全統計，2010年我國彩票市場規模將達到846億。而其他融資方式操作起來十分困難，比如已開展十幾年的“希望工程”總共才籌集不足l7億資金，遠遠不能滿足教育發展對資金投入的需求[4]。雖然發行教育彩票未必能像人宣稱的“每年可向教育注入近百億資金”，但是將發行教育彩票作為一種拓寬農村牧區義務教育公用經費籌集渠道的方式仍然是可取的。

(四) 進一步加大中央和省級財政轉移支付力度，發揮中央和省級兩個政府主體在轉移支付上的作用。在轉移支付的出資主體上，可分為兩個層次：一是中央對地方(省級)的轉移支付；二是省級對市縣的轉移支付。按照目前的財政體制，省級政府的財力集中度僅次于中央財政，而且負有對所屬州縣進行財力調控的職能，因此，有必要對財力困難州縣的義務教育進行轉移支付。中央和省級政府應加大財政轉移支付力度，使大多數財政比較困難縣增強義務教育經費的保障能力，有力地支持這些縣建立和完善農村中小學教職工工資、公用經費和校舍維護的投入保障機制，從而使青海省的財政性教育經費有較大幅度增長。

參考文獻：

[1][2]李祖超．教育經費籌措方法的比較與借鑒.教育理論與實踐，2002，(3)．

[3]孫霄兵，盂慶瑜著．教育的公正與利益.華東師范大學出版社，2004：80．

[4]王寧，吳潔．教育彩票：一種準公共物品的籌資方式.華東經濟管理，2005，(1).

（作者單位：青海教育科學研究所）