我國環(huán)境管理現(xiàn)狀及問題對策

摘要:本文探討了我國當前環(huán)境管理的手段，分析了當前境管理存在的問題，提出了健全環(huán)境管理機構，加強環(huán)境管理法制建設，完善官員政績考核體系，建立環(huán)境管理公眾參與機制等相應的解決對策。

關鍵詞:環(huán)境管理 手段問題 對策

中圖分類號:X32

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，由此產(chǎn)生的環(huán)境問題也日益凸顯。這些環(huán)境問題廣泛復雜，其處置也需要大量的人力財力，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。而環(huán)境管理作為運用計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等手段，為達到預期環(huán)境目標而進行的一項綜合性活動，可以很好的預防環(huán)境問題的發(fā)生并對已有環(huán)境問題進行處理，在環(huán)境保護中起著舉足輕重的作用。因此，完善我國的環(huán)境管理體系，提高環(huán)境管理水平已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

一、 環(huán)境管理的概念

1974 年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議(UNCTAD)聯(lián)合召開了“資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針”專題討論會，提出協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展目標的方法就是環(huán)境管理。環(huán)境管理的概念也首次被正式提出。我國學者葉文虎認為:環(huán)境管理是通過對人們自身思想觀念和行為進行調(diào)整，以求達到人類社會發(fā)展與自然環(huán)境的承載能力相協(xié)調(diào)[1]。

現(xiàn)階段，環(huán)境管理主要是運用行政、法律、經(jīng)濟、教育和科學技術手段，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展同環(huán)境保護之間的關系，處理國民經(jīng)濟各部門、各社會集團和個人有關環(huán)境問題的相互關系，使社會經(jīng)濟發(fā)展在滿足人們物質(zhì)和文化生活需要的同時，防治環(huán)境污染和維護生態(tài)平衡。它主要包括三方面的內(nèi)容:環(huán)境計劃的管理、環(huán)境質(zhì)量的管理和環(huán)境技術的管理，涉及到多種環(huán)境要素和多個部門，具有高度的綜合性。

二、環(huán)境管理手段

現(xiàn)階段，我國環(huán)境管理已形成了行政手段、法律手段和經(jīng)濟手段同時發(fā)揮作用，相互協(xié)調(diào)的綜合管理制度，逐漸走上了規(guī)范化、法制化、科學化的道路。

(一)行政手段

在環(huán)境管理的各種手段中，行政手段是最早使用的，到目前為止，也是我國環(huán)境管理中最重要的手段。1973年起我國先后實行的八項環(huán)境管理制度中，除了排污收費制度和排污許可制度為，基本都屬于行政手段。其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在:(1)針對性強。它能因事、因地、因時制宜地處理復雜的環(huán)境問題，有針對性地發(fā)出行政指令。(2)執(zhí)行迅速、有力。行政管理網(wǎng)絡是實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件，借助政府的各級行政管理系統(tǒng)，能有效地發(fā)揮高層領導的規(guī)劃、決策作用，依靠行政權威，形成政府的環(huán)境綜合決策機制，對各地區(qū)、各部門、各行業(yè)之間的環(huán)境管理活動實行組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，集中力量辦大事，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，從而促使環(huán)境管理目標的有效實現(xiàn)，并充分發(fā)揮管理的整體效能。(3)事先控制性。它可以通過對當事人行為的直接控制，在一定程度上預

防污染的發(fā)生，或?qū)⑵湎拗圃谝欢ǖ姆秶鷥?nèi)，管理效果直接明確。(4)其它管理手段的運用，都離不開行政手段的有機配合和協(xié)調(diào)[2]。

(二)法律手段

將環(huán)境管理納入法制軌道，是實現(xiàn)其效率與公平的基本保證。1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第一章第十一條明確規(guī)定，“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”。這是我國歷史上第一次在憲法中對環(huán)境保護做出明確規(guī)定，為我國環(huán)境管理法制建設和環(huán)境保護事業(yè)開展奠定了堅實的基礎。1979年9月，五屆人大十一次常委會通過我國的第一部環(huán)境保護基本法《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，這是我國環(huán)境保護的基本法，標志著我國的環(huán)境保護工作進入了法治階段，也標志著我國的環(huán)境法體系開始建立[3]。經(jīng)過幾十年的努力，形成了由憲法、環(huán)境保護基本法、環(huán)保單行法律法規(guī)及標準、環(huán)境管理機構組織法規(guī)及處理程序和方法法規(guī)、地方環(huán)保法規(guī)等組成的較為完善的環(huán)境法體系。

(三)經(jīng)濟手段

環(huán)境管理經(jīng)濟手段能夠?qū)ξ⒂^主體的行為產(chǎn)生刺激，使微觀主體的決策考慮費用—效益的對比，經(jīng)濟手段的特征表現(xiàn)在:靈活性以及應用領域的廣泛性、高效性、政治上的可接受性。由于環(huán)境物品具有外部效應和非排他性，以及經(jīng)濟主體的有限理性等原因，這種物品在很大程度上不適合于市場，市場機制在這里不能單獨運行，這就要求有政府的干預，所以在環(huán)境領域討論的經(jīng)濟手段通常劃分為兩類:一類是側(cè)重于政府干預的經(jīng)濟手段，如環(huán)境資源稅、環(huán)境污染稅、排污收費、產(chǎn)品收費、環(huán)保補貼、押金退款制度等;另一類是側(cè)重于市場機制的經(jīng)濟手段，如自愿協(xié)商制度、排污交易制度、污染者與受污染者的合并等。國內(nèi)有學者將前一類稱為庇古手段，后一類稱為科斯手段。沈滿洪對經(jīng)濟手段和其他管理手段的效果進行比較，得出庇古手段的排污收費制度效果較好，而科斯手段則一般，表明經(jīng)濟手段在我國仍有改進的潛力[4]。

三、環(huán)境管理中的問題

雖然我國的環(huán)境管理取得了很大的進步，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題也變得更為復雜、嚴峻。在處理這些更復雜的環(huán)境問題，現(xiàn)階段的環(huán)境管理體制仍然存在一些問題，需要進一步完善。

(一)環(huán)境管理機構的設置不夠健全、完善

環(huán)境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政區(qū)界線的限制，如酸雨、流域水污染、沙塵暴等均為跨行政區(qū)域的，然而現(xiàn)階段我國的環(huán)境管理還停留在地方各自為政，缺乏統(tǒng)一管理的階段。由于地方政府作為“經(jīng)濟人”往往表現(xiàn)為把本行政區(qū)的環(huán)境成本外部化的機會主義傾向，這種傾向使地方政府在處理跨行政區(qū)域的環(huán)境問題時容易陷入囚徒困境[5]。因此，建立區(qū)域性和流域性環(huán)境管理機構已經(jīng)刻不容緩。雖然環(huán)保部成立了華南、華東、東北、西南、西北和華北六大環(huán)保督察中心，負責承辦跨省域和流域的重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作，但是其并沒有得到充分的立法支持和財政支持。而對各大水系，只有水利部成立了黃河水利委員會和長江水利委員會，負責跨省的水資源調(diào)配和工程建設，環(huán)保部則沒有專門的環(huán)保機構對黃河、長江等水系的污染事件就行管理和防治。

(二) 環(huán)境管理成本高、資金不足

目前，我國環(huán)境管理實行的是政府直控型政策，存在的問題表現(xiàn)在環(huán)境管理政策實施成本高，而環(huán)保部門無力來承擔。環(huán)境管理成本主要包括組建機構、增加人員、購買裝備、上下聯(lián)絡、左右協(xié)調(diào)、開展監(jiān)測、法律訴訟等，這些成本大部分都落在承擔環(huán)境政策職能的環(huán)保部門身上，由于各級環(huán)保部門規(guī)模和經(jīng)費是十分有限的，所以面對大量違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)或?qū)ο螅h(huán)保部門無法長期有效監(jiān)管，由于這個特征，我國環(huán)境政策需要耗費較多的財政資源，這與十分有限的財政支持能力形成突出矛盾。以有限的政府力量監(jiān)督數(shù)量龐大的污染行為，必然力不從心。

(三) 環(huán)境法律體系不健全

我國的環(huán)境法律體系包括自然資源歸屬、環(huán)境污染預防、環(huán)境資源利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價以及跨區(qū)域環(huán)境糾紛管轄及解決等內(nèi)容，體現(xiàn)了預防、管理、監(jiān)督、救濟的法律控制思維，但卻散見于不同的環(huán)境法律法規(guī)之中，且在具體控制制度方面存在諸多缺陷，導致實施效果欠佳。同時，我國現(xiàn)行環(huán)境法律體系只粗略規(guī)定了地方政府對當?shù)丨h(huán)境負責，而具體到如何負責、負責到何種程度、失職后承擔何種責任則沒有明文規(guī)定。這種情況極易造成地方政府環(huán)保工作的缺位與機會主義行為。

四、對策建議

(一)健全環(huán)境管理機構

設置高規(guī)格、高權威的環(huán)境管理機構并配置高規(guī)格、高權威的專門性協(xié)調(diào)和咨詢機構，明確協(xié)調(diào)的范圍、具體內(nèi)容和工作程序等。設置獨立的政府環(huán)保部門， 健全環(huán)保部門的內(nèi)設機構，要與環(huán)保部的設置對口，以確保政令暢通，提高工作效率。合理界定環(huán)境管理部門與政府其他職能部門之間的關系，明確政府各職能部門在環(huán)境管理方面的職責、職能與職權，從而使環(huán)境管理協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效。實行環(huán)境保護部門垂直管理，克服中央環(huán)境政策和目標在地方政府實行時的扭曲。另外，建立跨區(qū)域環(huán)境管理機構，負責跨省區(qū)和流域的環(huán)境事物，同時加強環(huán)境管理的國際合作機制的建設。

(二) 完善環(huán)境保護法律體系

以法律形式確認各級各類環(huán)境管理機構的管轄分工、職權范圍和活動規(guī)范， 尤其要明確區(qū)域環(huán)境保護督察機構與環(huán)保部和各職能機構及各省級環(huán)保部門的關系，進一步明確區(qū)域環(huán)境保護督察機構的執(zhí)法權，以使其工作能合法有效地開展。針對目前環(huán)保執(zhí)法不嚴，違法不究，行政干預環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象，要加強執(zhí)法監(jiān)督和監(jiān)察工作，可實行環(huán)境稽查制度，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效果，對原有的環(huán)境管理制度之間，需加以改革和完善。

(三)完善現(xiàn)行官員政績考核體系

官員政績考核指標對地方官員行為具有極強的導向作用，通過完善官員考核體系，可以改變地方官員的效用函數(shù)，進而影響地方官員行為。目前的領導干部政績考核體系過于依賴GDP增長，而GDP增長只是一個數(shù)量概念，無法代表經(jīng)濟增長的質(zhì)量，盲目追求GDP增長會引發(fā)不及資源環(huán)境成本的破壞式經(jīng)濟發(fā)展。因此，應進一步建立健全綜合的領導干部考核機制，建立一套考核地方政府的環(huán)境指標體系，以此作為考核地方官員政績的重要內(nèi)容。現(xiàn)階段，此方面的一個重要舉措是國務院批準了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將減排指標跟地方官員的政績直接掛鉤。

(四)建立環(huán)境管理公眾參與機制

我國環(huán)境政策的發(fā)展方向應是根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的邏輯，把政府直控型環(huán)境政策轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣⑴c型環(huán)境政策。需要大量政府力量以外的社會實體從事環(huán)境監(jiān)督和制約工作，這些實體可以是盈利性企業(yè)、非盈利組織和公民個人。我國的環(huán)境政策特別是環(huán)境法律，要在強調(diào)公民應該承擔環(huán)境保護責任的同時，擴大他們享有的環(huán)境權益，具體而言主要包括知情權、監(jiān)督權、索賠權、議事權等，通過責權利的規(guī)定來激勵公眾對污染環(huán)境的行為進行監(jiān)督和制約，以此鼓勵群眾關心環(huán)保、參與環(huán)保，使公眾參與成為環(huán)境保護的一種基本力量。

五、結(jié)語

近十幾年來，環(huán)境管理的觀念與模式不斷地得到發(fā)展與創(chuàng)新，污染預防、清潔生產(chǎn)、生態(tài)工業(yè)園的發(fā)展，為從根本上解決環(huán)境問題提供了越來越多的可能。但是多年來形成的以末端治理為主的管理方式，仍然是我國環(huán)境管理的主要方式，其種種弊端仍然不可避免，這也是我國生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護工作面對巨大壓力的原因之一。因此，如何盡快地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的環(huán)境管理思想和模式，找出適應我國的有效的環(huán)境保護與管理模式，是一項迫切而有重要現(xiàn)實意義的工作。

(作者單位:四川省阿壩州環(huán)境科研監(jiān)測站站長，工程師，從事環(huán)境監(jiān)測與管理工作)

參考文獻:

[1]葉文虎.環(huán)境管理學.高等教育出版社，2000:12

[2]謝鈺敏.環(huán)境管理手段研究.地質(zhì)技術經(jīng)濟管理.2004，26(5):26-30.

[3]白永秀，李偉.我國環(huán)境管理體制改革的30年回顧.中國城市經(jīng)濟.2009，(1)24-29.

[4]莫創(chuàng)榮，張世喜，陳新庚.我國環(huán)境管理中經(jīng)濟手段的應用現(xiàn)狀和發(fā)展對策. 環(huán)境保護科學.2005，31(5):26-29.

[5]唐冀平，曾賢剛.我國地方政府環(huán)境管理體制深陷利益博弈.環(huán)境經(jīng)濟.2009，(3):35-39.