優化城鎮財政支出結構 增強公共服務能力

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城鎮財政直接面向廣大農村，擔負著提供公共服務，推動城鎮建設的重要任務，其支出的規模、結構和效率對新農村建設和城鎮化進程具有很強的能動作用。按照科學發展觀要求，調整優化城鎮財政支出結構，充分發揮財政職能作用，對加快城鎮化進程、實現城鄉統籌發展具有重要意義。

一、城鎮財政支出的基本狀況

2001年以來，我國先后進行了農村稅費改革和農村綜合配套改革，三提五統、農業稅全面取消，鄉鎮機構進一步精簡，隨著縣鄉財政體制、農村義務教育管理和醫療衛生等一系列體制改革的推進，基層政府職能和城鎮財政支出結構也發生顯著變化。

(一)從財力結構看，轉移支付資金比重越來越大，但財力增長低于收入增長

為彌補稅費改革后基層財政的收入缺口，中央、省、市加大對下轉移支付力度，逐年提高農村稅費改革、調整工資、緩解縣鄉困難等財力性轉移支付水平，農村義務教育等專項轉移支付規模也不斷提高，有力地保障了基層財政的支出需求。

(二)從支出結構看，公共支出比重逐漸提高，但行政運行支出仍占較大比重

經過綜合改革發展，城鎮財政支出以供給行政運行、教育、衛生、文化體育、農林水利、社會保障和基礎設施建設等支出為主，公共財政特征更加明顯。公共支出比重逐步提高，這是稅費改革后城鎮財政支出的一個顯著特征。

(三)從支出管理看，管理水平逐步提高，但預算職能弱化、自主性差

按照公共財政建設的要求，各級普遍加大預算管理力度，特別是在稅費改革后，對下轉移支付規模日益擴大，為保障資金的支出效益，上級財政加強了對基層財政支出的跟蹤問效，監管制度體系逐步完善。專項資金管理堅持先有制度、后撥資金的原則，每項資金都相應建立全面的使用、撥付、監督辦法;部分縣實施“鄉財鄉用縣管”改革，對鄉鎮實行“預算統編、賬戶通設、票據統管、采購統辦、集中支付”的管理方式，強化預算約束力，規范財政支出，城鎮財政管理水平有了顯著提高。但是，上級財政下達的各種專項資金，大都伴隨著對基層政府的資金配套要求，否則專項資金難以到位。這種“上級點菜、下級買單”的預算決策模式，既增加了城鎮財政的支出壓力，也造成城鎮財政被動地接受指令，預算自主性大大降低。同時，對上級補助的過度依賴，會產生效應扭曲，降低基層政府對自身競爭能力培育的主動性和積極性，不利于城鎮自我發展。

綜上所述，適應經濟改革發展方向，城鎮財政支出正按照公共性、科學性要求發生著積極變化。同時也應該看到，目前城鎮財政收支矛盾仍然比較突出，無論支出規模還是效率都與科學發展觀的要求有很大差距。收入方面，工業經濟基礎還比較薄弱，第三產業發展滯后，經濟結構和財源結構不夠合理，經濟對財政的貢獻率偏低，財政增收的基礎不夠穩固。支出方面，資金投入存在方式單一、引導和放大作用不足、政府債務負擔重等一系列突出問題，在一定程度上影響了城鎮經濟的進一步發展，亟需進一步調整優化。

二、城鎮發展的支出需求

現階段，我國城鄉差距是世界上城鄉差距最大的國家之一，根據有關專家推算，農村落后城市20年左右。統籌城鄉均衡發展既是和諧社會建設的迫切要求，也是我國經濟在新的起點上實現新突破的必然選擇。城鎮作為統籌發展的關鍵節點，在做好穩定農業生產、支持農業發展的同時，要積極承接紡織服裝等不具備大中城市發展優勢的產業、房地產等過剩產業的轉移，這樣既可以使這些產業重新具備成本比較優勢，煥發新的活力，又可以為廣大農民提供平等的非農經濟就業機會，就地有效吸納農村剩余勞動力轉移，增加農村居民收入，加快農業產業化進程，實現城鄉平衡發展。今后較長一個時期，城鎮將在工業化、現代化進程中扮演主要角色。擴展功能、優化環境，引導產業特別是服務業下移，打造具有地方特色的產業體系是城鎮發展面臨的首要任務。同時，要注意吸取改革初期經濟粗放式發展的經驗教訓，堅持以人為本理念和全面協調可持續發展要求，不形成新的欠賬和環境負擔，努力實現公共服務均等化，促進經濟、社會、環境和諧發展。按照上述要求，城鎮財政支出應突出加大以下幾個方面投入，以保障城鎮發展軟硬件環境需求。

一是公共基礎設施建設。公共基礎設施建設是產業發展的基礎，特別是在城鎮經濟基礎薄弱、公共基礎設施建設落后的情況下，更是經濟增長的主動力。當前，應按照輕重緩急原則，對一些經濟發展急需的、關系到區域人民生活水平提高的基礎設施，如道路、供電、供熱、自來水管網、公共交通等，給予充分保障，提高城鎮吸納人口、增加就業、聚集產業的能力，打造區域經濟發展的硬件平臺。

二是公共服務體系建設。保障轄區公共服務或公共產品供給，是城鎮財政的主要職責。繼續加大公共安全、義務教育、公共衛生、文化、就業、農村社區建設、農業生產服務等方面投入，促進社會事業發展。目前，上級財政承擔了較大部分農村義務教育、公共衛生建設、農業生產服務體系建設的責任，緩解了城鎮財政的支出壓力，而公共文化、農村社區、就業服務體系建設基礎相對薄弱，需進一步加大科學投入力度。

三是社會保障體系建設。社會保障是確保社會穩定、推動經濟發展的“平衡器”。現階段應以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，在城市社會保障框架已經建立的基礎上，積極向農村延伸。當前，城鄉最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度已經建立，需繼續加大投入，以“擴面”和“提標”為重點，努力實現動態管理的“應保盡保”和城鄉基本醫療保障的全覆蓋。缺項是對農村勞動力轉移有著重要作用的農村養老保險制度尚未建立，需財政加大投入，盡快推進。

四是環境優化和污染治理。隨著城鎮工業的發展，越來越多的環境問題已成為影響人民生活的重要問題，特別是當前城鎮排污、治污設施相對比較薄弱，有不少城鎮的污水處理設施處于空白狀態，環境承載能力非常弱，需突出予以支持。另外，目前農村垃圾、污水處理系統基本上是空白，環境改造的任務較重，應考慮對農村垃圾處理、環境衛生保持等方面給予支持，促進村容整潔和農村生態環境改善。

三、提高城鎮公共服務能力的對策建議

與城鎮發展的支出需求相比，當前城鎮財政收入相對不足，收支矛盾突出。因此，增強城鎮公共服務能力，既需要城鎮加快自身管理改革，調整現有財力的支出結構，提高財政的引導吸附能力和支出效益，又需要縣以上各級政府資源傾斜支持，完善城鎮收入體系，提高城鎮自身發展能力，滿足日益增長的支出需求。

(一)壓減機構，精兵簡政，完善精干高效城鎮運行機制。深化機構改革，壓縮行政成本，節約財力投向社會事業建設領域，是調整支出結構最直接、最有效的方式之一。(二)完善財政分配體制，財力下移，完善城鎮財力持續增長機制。一是優化縣與城鎮間財政體制。強化縣級政府的保障責任，在省、市對縣級財政體制中，加大縣級對城鎮保障的考核力度，督促改革收支劃分、體制補助、基數、稅收返還、財政結算、資金調度、專項資金補助、債務償還等縣鄉財政分配關系，突出向城鎮特別是困難城鎮傾斜，以縣級人均財力的一定比例為標準，平衡城鎮財力水平。將農村中小學教育經費、醫療和社會保障等重點支出納入縣級財政預算，提高城鎮保障能力。二是提高財力性轉移支付比重。專項轉移支付是當前基層財政保障能力不足情況下的過渡性制度，往往造成基層財政為爭取資金進行虛假配套。增加財力性轉移支付是發達國家的普遍做法，也是完善分稅制財政體制的一個重要方向。因此，應加大各類專項資金的整合力度，逐步提高財力性轉移支付比重。上級新增財力，重點用于增加對下財力性轉移支付規模，并盡量減小配套規模，避免對城鎮財政造成負擔。三是保障重點鎮的建設財力。對重點城鎮建設，地市級財政給予適當傾斜。具體操作上，可考慮將征管潛力較大的城市建設維護稅、與地方資源密切相關的土地出讓金等收入應盡量留歸鎮財政，賦予相應的理財權限，通過監督使用，確保用于城鎮建設;設立專項建設資金，通過以獎代補方式支持重點城鎮建設。

(三)深化體制改革，拓寬渠道，增強城鎮財政的引導吸附能力。一是積極探索公共服務供給新方式。運用補貼、以獎代補、民辦公助等多種形式，引導更多的公益組織提供助學、助殘、活躍社區文化等公共服務。通過冠名等作法，提高社會捐贈積極性，支持路、橋等基礎設施建設。充分利用企業所得稅法有關捐贈優惠政策，吸引社會資金用于學校和敬老院建設、貧困群體救助、社區建設等公益事業。二是積極探索公共服務在農村的實現形式。三是積極探索產權制度改革，拓寬基礎設施投入新渠道。長期以來，農村基礎設施建設投入不足，欠賬較多，一個重要原因就是產權不清。當前亟需明晰部分基礎設施的使用權和林地使用權、林木所有權等，利用市場競爭機制，吸引民間資本進入，開辟投資新渠道。四是加快農村金融制度改革。組建農村商業銀行，擴大村鎮銀行、貸款公司、農村貸款互助社試點范圍，建立完善、多層次、運行健康的金融體系，為城鎮建設提供金融支持。

(四)加強支出管理，提高效益，增強城鎮財政的統籌能力。以增強基層財政支出效益為重點，積極推進財政管理制度改革，不斷提高基層財政管理水平。一是全面實施以“鄉財縣管”為核心內容的鄉鎮財政管理方式改革，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，有效地控制鄉鎮財政支出，緩解財政收支的壓力。二是突出對重點支出比重的考核激勵。建立績效評價制度，準確、全面地掌握各地轉移支付資金安排使用情況，科學、客觀地評價各地緩解縣鄉財政困難的努力程度和工作實績，將評價結果與下一年度轉移支付安排掛鉤，確保轉移支付資金用于基本公共服務領域，切實提高轉移支付資金的使用效果。專項資金投入更多采取以獎代補等支持方式，提高鄉鎮政府主動增加投入的積極性。三是建立項目資金的跟蹤問效機制，加強對項目資金的管理和監督;堅持對基礎設施建設項目實行招投標制度，提高資金使用效率和效益。

當前，城鎮財政承載著保障基層穩定、改善民生、縮小城鄉差距的重要任務。郡縣治則天下治，如果沒有城鎮財政的穩定發展，就難以實現十七大提出的全面建設小康社會的任務目標。因此，需要進一步加大體制、機制的改革力度，努力推動實現城鎮科學發展、和諧發展。