從排污許可證到排污權交易

摘要本文從排污許可證切入，對排污許可證及排污權交易進行了介紹，比較詳細的介紹了排污權交易的內容，發展，國際和我國對此制度的運作情況，經濟學理論的支持，以及它的實質和目的。希望能夠比較清晰的對排污權交易這一“新興”的環境保護手段進行有益的探討。

關鍵詞排污許可證排污權交易

中圖分類號:D922.6

一、環境保護許可證制度

環境保護許可證是排污許可證的上位概念，它是指從事有害或可能有害環境的活動之前，必須向有關管理機關提出申請，經審查批準，發給許可證后，方可進行該活動的一整套管理措施 。環境保護許可證按照作用共分為三類:一是防止環境污染許可證 ，具體是指通過許可證的方式限制特定主體對環境的不良行為，從而減輕對環境的沖擊和壓力，防止環境污染。比如本文的主旨排污許可證、還有比如海洋傾廢許可證等;二是防止環境破壞許可證，具體是制限定環境資源開發利用主體及其行為，以保護環境與資源免遭破壞，比如林木采伐許可證、馴養繁殖許可證等;三是整體環境保護許可證，主要針對保護生態系統的整體性活動而頒發的許可證，比如建設規劃許可證等。

二、排污許可證的內容

防止環境污染最主要的途徑是使排污者減少向環境排放污染物，這就要求對污染物排放量實行控制，而排污許可證制度是對污染物的直接控制方式。它可以有效地對排污者排放的污染物實行總量控制和濃度控制，所以它是環境保護中應用較為廣泛的一種許可證。凡需要向環境排放規定污染物的單位或個人都必須先向環境保護主管部門申請，經環境主管部門審查，頒發“排污許可證”后，方能排放污染物。因此排污許可證是以改善環境質量為目標，以污染物排放總量控制為基礎的一項環境管理制度，包括排污申報登記，排污指標分配，許可證的申請、核發，執行情況的監督檢查等四項內容。

1.排污申報登記。指凡直接或間接向環境排放污染物的排污單位，必須在指定的時間內，向所在地環境保護主管部門填報排污《申請登記表》

2.分配排污量。這是排污許可證制度發放工作的核心，在審核和發放排污許可證前，必須先確定區域污染物排放總量控制指標和區域污染物總量削減指標。因此，排污指標分配包括兩種情況:一是區域污染物排放總量控制指標分配(根據區域環境功能或環境目標的要求，預先推算出達到該區域環境目標所允許的污染物最大排放量數值) ;二是區域污染物總量削減指標分配(根據區域環境目標的要求，以某一年污染物排放總量為基準而確定的今后一定時間內減少的污染物排放總量)。

3.審核發放許可證 。環境保護行政主管部門對排污單位填報的《排污申請登記表》進行審核后，根據環境目標的要求，分配排污總量，確定污染物削減量，根據污染物排放總量控制指標核準排污單位的排放量。

4.發證后的監督管理。主要是指環境保護行政主觀部門對管轄內已頒發排污許可證的單位進行檢查，檢測和管理工作，是事后工作。

三、排污權交易

(一)排污權交易的概念

當一個單位由于改進技術等原因而使分配到的排污指標用不完的時候，就產生了另一個制度——排污權交易制度。也就是說，在實施排污許可證管理及排放總量控制的前提下，鼓勵企業通過技術進步和污染治理節約污染排放指標，這種指標作為有價資源，可以儲存起來以備自身擴大發展之需，也可以在企業之間進行商業交換。那些無力或忽視使用減少排污手段，導致手中沒有排放指標的企業，可以按照商業價格，向市場或其他企業購買污染排放指標。

(二)排污權交易的發展

排污權交易發源于美國，由美國經濟學家戴爾斯于1968年提出，基本思想是把排放廢物的權利像股票一樣賣給最高的投資者。美國原來實行行政命令和控制式的手段，效率底下，成本過高，防礙經濟的發展。二十世紀八十年代，美國頒布了排污許可貿易政策。1990年，《美國清潔空氣法修正案》應用了基于市場的控制策略，在控制二氧化硫排放方面實施了排污權交易。在美國允許排污權交易，有一個所謂氣泡政策(又譯為泡泡政策，bubbles)，它是指將眾多排污點想象為位于一個理想的氣泡內，或將由多個排污點排放的污染物總量比作一個氣泡，著眼于控制整個氣泡的污染物總排放量，而不是氣泡內每個排污點的排放量。美國氣泡政策的最初設想是:就排污管理而言，可以把含有多個排污點的工廠看作是一個大的污染源即氣泡，可以把從該廠所有的排污點排出的污染物看作一個整體;實質是允許工廠的經營者對那些所需治理污染費用最少的排污點最大限度地減少污染物，對那些所需治理污染費用最多的排污點放松治理或少減少污染物，以達到用最少的費用實現最大限度地減少排污總量的目的。目前在美國，氣泡既可以視為包括多個排污點的某一工廠，工廠可以在此氣泡內調節各排污點的排放量，即允許一個工廠內各排污點之間的交易;也可以視為包括多個工廠的某個公司，該公司的一個工廠的某種污染物的排放減少量可用于抵消該公司的另一個工廠的同類污染物的相應的排放增加量;還可以視為包含多個污染源的某一區域，即允許多個污染源之間進行排放交易。

在我國，排污許可證在近些年來也有很大發展。國家環境保護局于1990年開始在16個城市進行大氣排污許可證的試點工作。1996年國務院批準了《“九五“期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，試點證明總量控制是可行的。目前我國法律已經規定排污總量控制和排污許可證制度。2000年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了新修訂的《大氣污染防治法》。2001年11月，南通天生港發電有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污權簽字儀式在江蘇省南通市舉行，《中國環境報》認為這是我國第一例真正意義上的二氧化硫排污權交易。

(三)推行排污權交易的經濟學理論

1.外部性理論

經濟活動的外部性是指被排除在市場作用機制之外的經濟活動的副產品或副作用，主要指未被反映在產品價格上的那部分經濟活動的副作用。經濟活動的外部性分為外部經濟性和外部不經濟性兩個方面。外部經濟性又稱正面的、積極的或有益的外部性。在環境資源保護活動中外部性是指:人的經濟活動對他人、對環境造成了影響而又未將這些影響計入市場交易的成本與價格之中。外部不經濟性是使經濟主體忽視環境保護即不愿意在環境保護方面投資的內在原因;或者說，包括資源開發利用活動在內的經濟活動的外部不經濟性，是造成環境污染和環境破壞的基本原因。

2.“公有地的悲劇”

“公有地的悲劇”(又譯為“公地的悲劇”、“公有性的悲劇”，tragedy of the commons)該論文描述了一個向所有牧民開放的牧場的經營情況。該牧地或草場是公有的，在草場的畜群是私有的。現實的自然法則是草場對牲畜的承載力是有限的;現實的市場法則是每個牧民都力求使自己個人的眼前利益最大化。從牧民情況看，站在個人利益立場上，牧民盡可能地增加自己的牲畜頭數，因為每增加一頭牲畜，他將獲得為此帶來的全部收入。從草場情況看，每增加一頭牲畜都會給草場帶來某種損害，但是這一損害由全體牧民分擔。作為“經濟人”的牧民，他們只考慮如何擴大自己的畜群以增加自己的收入，完全不考慮整個草場的破壞和退化。這個事實說明，公有的環境資源的自由利用，會促使人們(“經濟人”)盡可能地將公有資源變成私有或某些團體的財富，從而最終使全體成員的長遠利益遭到損害甚至毀滅。

3.稀缺理論

人類的生產和生活活動對環境功能的需求開始產生競爭、對立、矛盾和沖突，即在一定時間和空間范圍內，既要求同一環境要素滿足人們的生產需要(即容納、承載污染物)，又要求同一環境要素滿足人們生活的需要(即享受環境美)，由此產生了環境資源多元價值的矛盾和某種環境功能的稀缺性。二是環境凈化功能難以滿足人類生產、生活排放污染物需要的問題特別突出，環境容量資源特別稀缺。這種環境功能資源的稀缺性和環境容量資源的稀缺性是導致排污權交易的經濟原因。

四、排污權交易的性質、目的

(一)排污權交易的性質

排污權交易是一種以市場為基礎的經濟政策和經濟刺激手段，排污權的賣方由于超量減排而剩余排污權，出售剩余排污權獲得的經濟回報實質上是市場對有利于環境的外部經濟性的補償;無法按照政府規定減排或因減排代價過高而不愿減排的企業購買其必須減排的排污權，其支出的費用實質上是為其外部不經濟性而付出的代價。

排污權交易實質是環境容量使用權交易，是環境保護經濟手段的運用，是一種典型的私法手段。它以追求最大的成本效益為原則，在價值取向上較好地把握了公平與效益這一對矛盾的衡平，可以刺激環境保護工作的發展。這一機制不但可以在一國內運用，還可以用于國際社會，包括在發達國家與發展中國家之間進行交易。對發達國家而言，可以避免因履行控制污染(如溫室氣體)排放的承諾而可能導致的對國內經濟發展的限制;對發展中國家而言，可以為其帶來較多的國外資金、技術并提高其資源能源利用率;從總體上看，它有利于以低成本、高效益實現全球環境中污染物濃度和數量的減少。但是，在這種交易中應該注意防止轉嫁環境污染或沖擊污染者負擔的原則、逃避污染者負擔的責任。

(二)排污權交易的目的

實施排污權交易的目的是當然是提高治理污染費用的效率，加快達標的速度。實踐證明，排污權交易是鼓勵企業通過技術進步治理污染和精打細算，最大限度地節約防治污染費用和減少排放總量，追求以最低費用使用最少排放指標的一種新興市場手段。企業節約下來的污染排放指標，將成為一種可以用于交易的“有價資源”和“無形財產”，既可在企業與企業間進行商業交易，也可“儲存”起來以備自身擴大發展之需。而那些無力或忽視使用減少排污手段、導致手中缺乏排放指標的企業，將不得不按照市場價格，向市場或其它企業購買指標。

在社會主義市場經濟條件下，排污權交易是一種運用經濟杠桿的作用，調動排污企業的積極性，實現污染物總量削減的辦法。但是目前我國實行的是水環境資源、大氣環境資源的公有制和政府供給制度，排污權沒有進入市場、排污權轉讓市場遠未形成。實踐證明，在完全由政府供給自然資源的國家里，普遍存在著環境資源管理的無效率或低效率的現象。這是因為，政府管理與限制的主要目標是實現社會公平與正義，產權交易的主要目標則是獲取最大的經濟效益。在市場經濟體制下，擁有可供支配的排污權是企業選擇治理污染的方式和投資的先決條件，一個排污企業只有擁有可以由其自由處分的排污權(排污減少信用)，才能成為能夠自覺合理利用排放減少信用的獨立主體。要想使排污權交易市場得到發展，必須合理安排政府對排污權的管理的限度與范圍。如果不設立可以自由處分的排污權(排污減少信用)，排污企業就沒有合理選擇治理污染方式的激勵與約束機制。

五、結語

目前我國在排污權交易的實踐已經在黃河，長江，珠江流域漸次展開，有關排污權交易的理論研究也在環境科學，環境經濟學，環境保護法學等領域爭鳴應和。但是畢竟從法律到政策，從理論到實踐中還有很多亟待解決的問題，還有多方面的原因都使這一制度在我國不能很好的實施。我國市場經濟體系的不完善，排污權交易制度本身的缺陷，環境保護相關制度的滯后，區域經濟發展水平的巨大差異以及地形氣候條件的千差萬別，使我們必須深入地思考其基礎理論問題，縝密的思考其適用條件，謹慎的運作相關制度。

(作者:中國政法大學2007級民商經濟法學院研究生)

參考文獻:

[1]蔡守秋.論排污權交易的法律問題.來源:中國環境法網.

[2]竇玉珍，馬燕主編.環境法學.中國政法大學出版社，2005年8月第1版.

[3]王樹義主編.環境法系列專題研究.第一輯.科學出版社，2005年7月第一版.