行政不作為防范與救濟中的障礙分析

摘要:當行政不作為發生前，如何進行有效的防范;在行政不作為發生后，如何給予行政相對人合理、公平而有效的救濟。我國目前救濟領域對于行政不作為救濟的相關規定上存在著一些障礙，阻礙了行政相對人救濟權利的實現。本文就我國目前行政不作為防范和救濟制度中存在的障礙進行簡單分析，并闡述一些設想，以更好地消除行政不作為。

關鍵詞:行政不作為防范救濟障礙

中圖分類號:DF74

一、行政程序防范措施不力

由于受“重實體，輕程序”觀念的影響，長期以來，我國立法的重點一直集中在實體法的制定上，程序法的制定沒有引起足夠的重視。國家立法機關制定的法律大多數是實體法，規定行政程序的法律數量很少。現有的行政程序制度存在許多的缺陷，對于行政不作為不能達到有效的防范。

(一)行政程序違法責任機制過于簡單和原則

行政主體的程序違法是指行政主體實施行政行為時，違法法定程序規則或者正當程序原則的行為。根據行政法治的要求，行政主體程序違法應承擔相應的法律責任，行政主體程序違法的法律責任是行政程序違法法律責任的一個重要組成部分，是行政程序法中一項不可缺少的內容。

考察我國目前對行政程序違法責任的規定，可以發現我國的行政程序違法機制過于簡單和原則，有待改善。《行政訴訟法》第54條規定:違反法定程序的行政行為，人民法院判決撤銷或者部分撤銷;《行政復議法》第28條規定:違反法定程序的行政行為，復議機關決定撤銷、變更或確認該具體行政行為違法。從中可以看出，我們對程序違法的行政行為本身的追究方式上就是撤銷、變更，方式很簡單，這種立法上的簡單化必然帶來實踐中的混亂化。由于程序不作為這種程序違法行為的特殊性，它的責任的追究方式必然不同于其他的程序違法行為。所以，我們有必要借鑒國外先進的做法，對程序違法的法律責任，采取多樣化的、比較靈活的追究方式。

(二)行政時效制度不完備

行政時效是指一定的事實狀態經過法定期限而產生某種特定法律后果的程序法律制度。它的理論基礎是:現代社會行政管理活動紛繁復雜、形勢多變，要求行政主體及時、迅速地進行行政管理，以維護社會公共秩序。確立行政時效制度，可以督促行政主體及時、迅速地完成行政管理事務，防止行政主體議而不斷、拖而不決的行政不作為的現象。在國外，許多國家行政程序立法的過程中，都毫無例外地在行政程序各階段確立時效制度。在我國，也有單行法律、法規作了一些規定，但從總體上來講，時效制度仍是我國行政程序法規定中的一個薄弱環節。

檢討我國現有的有關涉及行政時效的法律規范，大多都著重于行政高效的目的，而忽略了對行政相對人權益的保護。如有的只規定行政相對人服從行政秩序管理的時限，對行政主體的行政行為卻沒有明確的時限規定，導致行政主體隋怠論行政不作為行政。有的雖然有對行政主體的行政行為的時限作了規定，卻沒有明確的違反時效期限后的法律后果，致使這些規定形同虛設。現代行政時效的基本價值取向應當是在公平的基礎上追求行政主體與行政相對人雙方的效率。即首先是為了實現公平，進而在公平的基礎上追求效率。要給行政相對人因行政主體隋怠行政所造成的合法權益受到侵害予以法律救濟，就應當適應行政時效制度價值目標的轉變。

二、司法救濟手段不足

(一)行政不作為訴訟原告資格標準過于嚴格

決定特定行政爭議能否進入訴訟程序的因素有兩個:受案范圍和原告資格。受案范圍解決行政行為的可訴性問題，原告資格確定對可訴行政行為有權提起訴訟的主體的范圍問題，行政不作為案件大多以提起訴訟的主體沒有原告資格被駁回。以江蘇為例:開展行政訴訟十幾年，全省幾乎沒有審理過一件形式意義上的行政不作為案件。如某消費者認為工商行政機關對假冒偽劣產品查處不力，狀告工商行政管理局行政不作為。由于種種原因，這些行政不作為案件最終沒有真正進入訴訟程序，主要的障礙就是原告的資格問題。

根據《行政訴訟法》第2、11條的規定，能夠向人民法院提起訴訟的公民、法人和其他組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關系，不具有這種關系的公民、法人和其他組織不能提起行政訴訟。但是這種“一以貫之的做法遭到了新司法解釋的強烈挑戰:新司法解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟，這一規定相對于行政訴訟法的第二條規定的“認為具體行政行為侵犯其合法權益”來說，無疑大大擴充了行政訴訟原告資格的范圍，一定程度上彌補了行政訴訟法關于原告資格規定上的缺陷，但是不應該忘記的是，新司法解釋不可能對我國的行政訴訟制度產生根本性的影響。

行政行為和民事行為相比，其特點表現為公益性和復雜性。行政訴訟和民事訟相比，除了保護當事人的合法權益，還擔負著監督行政權力依法行使的使命。果一部行政訴訟法不能反映出行政行為和民事行為這種本質上的差別，不能完實現行政訴訟法的根本目的，只能說這還不是一部現代意義上的行政訴訟法，所謂的行政訴訟其實也只是帶有行政因素的民事訴訟。對于行政不作為之訴訟，前文所說，有的并不以保護當事人的合法權益、對其合法權益損害進行救濟為要目的，而是在于監督行政機關依法履行職責。對于此類行政不作為之訴，一定強求行政行為和當事人的合法權益受侵害之間存在著某種“特定”聯系是沒有理的。同時，在行政法領域，公共利益和個人利益合一的現象普遍存在。雖然在有同一公共利益的群體里，提起訴訟的原告所受到的利益損害也許并不比他人，但是利益受損卻是一種不爭的事實。從“有權利必有救濟”的角度而言，也應賦予其原告資格。

(二)行政不作為受案范圍狹窄

受案范圍是行政訴訟制度中必不可少的核心內容。對行政訴訟受案范圍的確定具有十分重要的意義:一是表示行政主體的行政行為受司法監督的程度，即決定了法院對行政機關的行政行為進行司法審查的深度和廣度;二則關系到公民、法人和其他組織在合法權益受到行政主體行政行為侵犯后得到補救的程度①。

從目前的情況，我國《行政訴訟法》對行政不作為的受案范圍有如下規定:

行政不作為案件的受案范圍:根據《行政訴訟法》第12條第1款的規定對于下列三種依申請的行政不作為案件，公民、法人和其他組織才可以提起行政訴訟，1、認為符合法定條件，申請行政機關頒布許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的;2、申請行政機關履行保護人身權利、財產權利的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的;3、認為行政機關沒有依法發放撫恤金的。

同時根據《行政訴訟法》第12條第規定，對于下列行政不作為，不屬于法院的受案范圍。

其一、抽象的行政不作為。根據我國憲法、組織法的規定，對于抽象行政行為的監督權歸各級人大和上級行政機關，并沒有將此權力賦予人民法院，因此法院不能審查這類行為。

其二、內部行政不作為。即行政機關內部的獎懲或者任免等不作為行為，例如，公民、法人或者其他組織要求某行政機關作出獎懲或任免，其行政機關不答復，公民、法人或者其他組織不服，不能向人民法院提起行政訴訟。因為行政機關對其內部工作人員的獎懲、任免屬于內部行政管理行為，根據我國法律的有關規定，對這類行為的監督權，分別由其上一級的行政機關、監察機關和人事部門行使，法院對此不能進行司法審查。

其三、法律規定由行政機關最終裁決的行政不作為。由于法律規定對這種行政行為只能由行政機關作出最終裁決，因此，法院也無權進行司法審查。

綜上所述，在我國，根據行政訴訟法的規定，凡是涉及到行政相對人人身權和財產權的外部的具體的行政不行為，都屬于司法審查的范圍。對于涉及相對人其他權利的行政不作為，須由單行的法律法規作出肯定性規定的，才可以進行司法審查。對行政訴訟法己作出司法審查排除性規定的行政不作為，法院無權進行司法審查。筆者認為，根據我國《行政訴訟法》的第1條確立的宗旨及其第2條規定的總體范圍，我國行政訴訟法所保護的應該是公民、法人和其他組織的合法權益。由此可見，我國行政訴訟法所保護的公民的權利是相當的狹窄。而公民、法人和其他組織的合法權益有著廣泛的范圍，它們是由憲法、法律所確認的、由相應義務所保證的各種資格、利益、自由和權能，其內容涉及基本人權、政治、經濟、文化教育、社會活動等各方面的權利和自由。在現代社會，公民、法人和其他組織的權利范圍還在日益擴大，權利要求日趨細密，并體系化。公民、法人和其他組織的各種權利在行政管理過程中，都有受行政主體行政不作為侵犯的可能性。行政訴訟法只規定針對侵犯公民財產權、人身權的行為，公民、法人和其他組織可提出訴訟，對于上述公民權利則排除在外，并且可予審查的行政不作為只能是侵害個人利益的行政不作為，而不包括侵害公共利益的行政不作為。只能是具體的行政不作為，而不包括抽象的行政不作為，但是當前行政管理領域大量存在的正是這兩種行政不作為。

完善的行政訴訟法律制度就應該全面而廣泛地保護公民、法人和其他組織的各種權利和自由。這是社會主義文明和進步的要求，也是法治國家的基本要求

(作者:河南省政法管理干部學院講師，主要從事行政法方面的研究)

參考文獻

[1]石佑啟.行政不作為引起的國家賠償責任探討.行政法學研究.1998年第6期.

[2]丁麗紅.關于擴大行政訴訟對合法權益保護范圍的思考.行政法學研究.

[3]朱新力.行政不作為違法之國家賠償責任.浙江大學學報.2001年第2期.