淺論城管執法實踐中法律體系的完善

摘要: 城管執法，是指與城市規劃、建設相關聯的基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的行政管理與執法工作。城管執法在城市工作中的重要地位和作用決定了必須不斷完善城管執法的法律體系，努力破解新時期城管工作難題，為構建和諧社會奠定基礎。本文旨在通過分析城管工作中的難題來探究完善法規以及破解城管難題的有效途徑。現階段，可醞釀出臺城市管理單行法規，進一步理順城市管理的工作體制，嚴把城管工作的選人用人關，從而不斷破解城管難題，并最終把城市管理的更加美好靚麗、繁華和諧。

關鍵詞: 城管 執法實踐 法律體系 完善

中圖分類號:DF12

一、城管執法在社會生活中的重要性

城管執法，是指與城市規劃、建設相關聯的基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的行政管理與執法工作。城管執法在城市工作中的重要地位和作用，至少可體現在以下幾個方面:

首先，城管執法是由城市在經濟和社會發展中的中心地位所決定的。城市化是人類文明的必然趨勢，我國已進入城市化推動經濟增長的新階段，城市在區域發展中起著中心作用，在現代化建設中起著主導作用，在整個經濟社會發展中起著骨干作用，在三個文明建設中起著示范和引導作用。做好城市管理工作，意義深遠，影響重大。

其次，城管執法是由市場經濟發展對城市管理的要求所決定的。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場對資源配置起著基礎性作用，企業將成為經濟活動的主體，政府將不再干預企業的具體經濟活動。從當前的實際情況看，城市政府的職能過于寬泛，而城市自身的規劃、建設和管理卻沒有做好，反過來又對經濟和社會發展產生制約。根據黨的十五大和九屆人大一次會議關于政府機構改革的部署，政府的經濟管理職能將逐步弱化并最終退出微觀管理領域，由直接參與轉為宏觀調控、規范和政策引導，轉向為企業發展提供公平有序的競爭環境和外部基礎條件。根據上述思路，以集中精力搞好城市的規劃、建設和管理，提供高效的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事物服務為主要內容的職能，將逐步得到加強，將成為城市政府的主要工作。

第三，城市自身發展的要求決定了城市管理的重要性。“城市管理是以城市為對象，對城市的運轉和發展所進行的決策引導、規范協調、服務與經營行為。它包括城市的社會管理、經濟管理、基礎設施管理及生態環境管理等，是一種復雜綜合的系統管理，一種多層次、分系統、從宏觀到微觀的縱橫交織的網絡管理”①。

第四，人民群眾的愿望和要求決定了城市管理的重要性。隨著人民物質生活水平的不斷提高，對精神文明的要求也在不斷增強。城市環境是否整潔優美，城市公共設施、公共事業是否給人們的衣食住行娛提供方便舒適的服務，這不僅體現了人民群眾的迫切愿望和要求，也關系到黨和政府是否關心群眾生活，關系到黨和政府在全國范圍內開展的順民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。

二、城管執法的現狀及產生城市管理難題的主要原因、

通過幾年來的工作實踐，筆者認為城市管理難具體表現在以下幾個方面:

一是城市管理法律體系不健全，法規滯后。城市管理行政執法單位是各省級人民政府根據《中華人民共和國行政處罰法》以下簡稱《行政處罰法》)及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[2002]17號，以下簡稱《決定》)的規定和國務院的授權，在本行政區域內設立的開展相對集中行政處罰權工作的機構。

二是執法力度不大，有關部門協同作戰不力。《行政處罰》和《決定》的出臺，主要是給予城市管理行政執法單位相對集中行政處罰權，亦即城市管理行政執法單位擁有市容、規劃、園林、市政、環保、工商、公安交通等部門的全部或部分行政處罰權。這是為了解決原先職權交叉、多頭執法，各行其是的局面，避免不同層級的執法主體之間、同一層級的不同執法主體之間，或者是“互相打架”，或者是互相推諉，缺乏協調配合，難以形成合力和提高效率的情況。

三是城管執法人員的素質有待提高。近年來，隨著政府加大力度反對“三亂”(亂收費、亂攤派、亂罰款)和實行行政罰款收費的罰繳分離與收支兩條線管理，一些“自費執法”的“執法隊伍”得到清理，雇傭工、臨時工上街、上路“執法”的現象被制止。

城市管理難，癥結何在?這主要是由我國的國情所決定的。首先，建設中國特色的社會主義市場經濟仍舊是國有經濟為主體的格局，民營及其他各種成分的經濟發展不充分，家庭經濟、小作坊等經濟形式大量存在;其次，我國仍處于農業國向工業化國家轉型階段，仍然是發展中國國家，國民收入低，人口的科技、文化、法律素質不高，城市中大量的流動人口工作不穩定;其三，政府主導、法規強制仍是城市管理的主要模式，以人為本、教育為主的模式亟需強化。

三、提高城管行政執法水平的對策

(一)完善城市管理法律體系

“立法是國家的一項基本政治活動，是國家治理的重要基礎和依據”①。首先，要盡快制定全國性的《城市管理法》。目前城市管理涉及國家和地方法規60多部，涉及國家一級的有城市規劃、土地管理、道路管理(條例)、行政訴訟等10個法規。隨著城市管理逐漸規范，法律覆蓋面不夠，銜接性不強等問題日益突出。國家應盡快制定國家級的《城市管理法》并制定或完善相應的城管方面的子法律，如土地監察、道路管理、市容環境衛生、公園、路燈、市政排水、垃圾處理、廣告管理等，形成完整的城市管理法律體系，為各地制定城管法規提供依據，以此規范市民的行為，提高全民法律意識。主要解決地方性法規存在的一是法規不全，不能全面覆蓋;二是各法規間銜接不夠、不明晰;三是過時或不當，難以實際操作等問題。

(二)各方聯動促進城市管理行政執法的優化

建立公眾參與、社會監督、依法治市的城市管理體制就是要“通過一定的途徑和相應的措施，增進市民在城市規劃、建設、管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引市民參與現代城市管理，并使城市建設與開發活動在‘公正、公開、公平’原則下透明開放地進行”②。

一是城鄉聯動。城鄉結合部容易成為各種矛盾滋生的場所，所以我們必須摒棄原有的觀念，必須把城市管理與鄉鎮管理結合起來，加強城鄉聯動，有益于執法環境的改善。

二是各執法部門的聯動。各執法部門的聯動既要解決原先職權交叉，多頭執法、各行其是的局面，避免不同層級的執法主體之間、同一層級的不同執法主體之間，或者是“互相打架”，或者是互相推諉，缺乏協調配合，難以形成合力和提高效率的情況，又要主體有所突出，有帶頭人和領導者協調各方面的力量。

三是管理者與被管理者聯動。城市建設、規劃又存在很多歷史遺留問題，難免使得群眾對城市管理行政執法工作抱有成見。在實際工作中，工作人員與群眾沖突時有發生，成為阻礙城市管理工作繼續順利開展的絆腳石，成為我們建立社會主義和諧社會的攔路虎。所以，妥善疏導化解城市管理行政執法帶來的社會矛盾，規范城市管理執法行為，真正使城市管理行政執法能成為保障多數市民利益的工具與手段。

四是改革城市管理模式。教育先行，處罰為輔，剛柔并濟，體現人文關懷。首先，宣傳深入人心。城管執法人員走上街頭，進到社區，聯系單位，宣傳有關法律條文，查找、發現違法、違規、違章行為，采取口頭警告勸阻，同時依靠和組織群眾開展廣泛的“口碑”宣傳，達到違規者和其他人都接受教育的目的。其次，延伸執法服務，人性化執法過程。執法隊員在警告勸阻違法、違規、違章行為的同時，盡可能地提供“幫一把、拉一把、扶一把、推一把”的延伸服務，以言傳身教、滲透式的服務引導行政相對人遵紀守法。

作者單位:趙永偉，海門市茅鎮街道辦事處;顧海紅，海門市人民檢察院

參考文獻:

[1]李光明著.關于城市管理有關問題的思考.當代建設，2002年06期;

[2]張波、劉江濤著.城市管理學.北京大學出版社2007年9月出版.

[3]姚愛國著.論相對集中行政處罰權》，蘇州大學學報，2004年版.

[4]周游著.城市化與城市現代化.江蘇人民出版社，2006年出版.

[5]繆蒂生著.依法執政.江蘇人民出版社，2006年出版.