淺談當前涉農職務犯罪新動向

中圖分類號: D922.1

“三農”問題是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題，農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。近年來，隨著國家“三農”投入的大幅增加，涉農貪污賄賂犯罪呈增多之勢，影響了新農村建設的順利進行。檢察機關作為法律監督機關，在保障社會主義新農村建設工作上肩負重大職責，需要不斷發揮檢察職能，依法查處侵害農民利益的職務犯罪，使檢察工作主動服從和服務于黨和國家的中心工作，強化檢察機關法律監督職能，推進反腐敗斗爭深入開展，切實維護廣大農民的切身利益。筆者結合浙江省慈溪市人民檢察院去年查辦的涉農職務犯罪案件，淺談當前涉農職務犯罪呈現的新動向、產生新動向的主客觀原因及遏制涉農腐敗的預防舉措。

一、涉農職務犯罪案件七大新動向

(一)涉嫌罪名由集中向多樣化轉變

據統計，2006至2007年間浙江省慈溪市人民檢察院院辦理的涉農職務犯罪案件涉及的罪名比較集中，主要是貪污罪和受賄罪;而2008年間，該1院辦理的涉農職務犯罪案件共計8件，其中受賄罪3件3人，占所有涉農職務犯罪案件人數的37.5%，職務侵占罪2件2人，占所有涉農職務犯罪案件人數的25%，濫用職權罪3件3人，占所有涉農職務犯罪案件人數的37.5%，涉及的罪名呈現多樣化特征。

(二)涉及領域由單一向復雜化轉變

2008年以前，涉農職務犯罪領域主要集中在農村土地開發征用、土地使用權轉讓、土地購買等方面，較為單一;2008年以來，我院查處的社會主義新農村建設中發生的職務犯罪案件涉及到農村的土地征用、集體土地轉讓、道路建設、集鎮建設等諸多領域，尤其集中于農村基礎設施建設領域，該領域共發生職務犯罪案件4 件4 人，占所有涉農職務犯罪案件人數的50%。這些領域的案件在作案環節上涉及土地征用開發、企業用地審批、專項款物管理、虛假或減少村集體土地轉讓金入賬等眾多環節上。如我院辦理的某鎮人民政府系列案件，是在土地整理工程中，工作人員利用職務之便，在工程結算中徇私舞弊，濫用職權，違反合同多支付工程款，造成國家重大經濟損失;個別土地儲備中心領導利用職務便利，在企業用地手續審批等環節上，收受賄賂。

(三)涉案人員的身份以村黨支部書記、村委會主任和農辦工作人員居多。在2008年查辦的8人涉農案件中，鄉鎮黨政機關干部(主要是指鄉鎮黨委、政府和財政所等各站所工作人員等對涉農資金的使用具有管理權限的人員)有4人，村正副黨支部書記有2人，村委會正副主任有2人，分別占涉農案件罪犯人數的50%、25%、25%。從中可以看出，享有涉農資金分配權的鄉鎮黨政機關工作人員涉案的較多，而對村級財務開支具有重要決策權的村支書、村委會主任等人，則是涉農案件的高發人群，占所有人數的50%。

(四)涉案人員的年齡結構趨于集中，而文化結構層次多

從2008年涉農職務犯罪案件人員的年齡來看，大多數人都是晚節不保，41至60歲是該案件的高發年齡段。在查辦的8人中，年齡在41歲至50歲之間的有3人，51歲至60歲之間的有5人，分別占涉農案件總人數的37.5%、62.5%，年齡結構較為集中。而涉案人員的文化層次卻呈現多樣化的特點，小學、初中、大專等文化程度不一。通過對涉案8人文化程度的統計分析，發現具有小學文化程度的有4人，初中文化程度的有1人，大專文化程度的有3人，分別占涉農案件人數的50%、12.5%、37.5%。

(五)涉農職務犯罪人員合伙型犯罪突出，且作案手段多樣化

過去涉農職務犯罪一般是單人作案，近年來卻接連出現合伙型犯罪，合伙實施犯罪的比例大大增加，“群蛀現象”嚴重，一查就能“拔出蘿卜帶出泥”。如:2008年辦理的某鎮土地征用及村集體土地非法轉讓賄賂、職務侵占案件中，出現相互利用、相互勾結，形成“利益鏈條”，謀取私利，先后查處該鎮某村黨支部書記1名、某村村委會主任1名和2 名該村從事土地管理工作的工作人員。從作案手段來分析，職務犯罪的作案手段除了截留侵吞、索賄受賄、撈取回扣等傳統型外，還出現了一些新型手段，如有的使用減少財務入賬的方式私分差價款;有的利用手中之權在有利可圖的項目中濫用職權，徇私舞弊，多支付工程款，從中謀利;有的巧立名目，集體私分，公開侵占國有集體資金，等等。

(六)鄉鎮機關及村“一把手”作案較多

從作案主體的身份來看，在新農村建設中涉嫌職務犯罪案件的主體中，農村基層組織工作人員所占比重較大，主要包括村委的主要負責人，也有鄉鎮負責涉農資金管理的一般工作人員。古人云“上貪則下贓，上廉則下潔，上行則下效”。在我院去年查處的8件8人新農村建設職務犯罪案件中，其中犯罪主體為:鄉鎮政府一般工作人員3件3人，占此類案件總數的37.5%;農村基層組織工作人員的案件有5件5人，占此類案件總數的62.5 %。其中:村黨支部書記、村委會主任等“一把手”就有5人，占62. 5 %。

(七) 損害農民群眾利益，犯罪社會危害性較大

與其他職務犯罪有所區別的是:新農村建設中涉嫌職務犯罪案件的侵害對象比較具體，有些職務犯罪是直接侵害百姓的切身利益，群眾反響大。如:把村集體土地利用職務便利非法轉讓，并通過減少入賬的方式，私分差價，損害廣大農民的利益。還有些公職人員，利用肩負發放農村基礎設施建設工程款的職責，打起惠民利民基礎設施建設工程款的主意，勾結工程實施方，徇私舞弊，多支付工程款，損人利已。如:某鎮在組織土地整理工程中，負責工程資金發放管理的陳某、徐某、方某三人，暗地串通，違背有關要求，打起工程款的主意，并從工程承包方謀取私利，群伙作案造成惡劣的社會影響。

二、涉農職務犯罪案件出現新動態的原因

(一)審批權力集中而監管制約不力，是案件出現新動態的客觀條件

目前在新農村建設基礎設施工程的的資金撥付和結算等方面，一把手的權力過于集中，但卻缺少應有的監督，導致職務犯罪案件的高發。權力失去制約監督必然走向腐敗，這已被大量的職務犯罪事實所證明。“這種非對稱性可以使權力在資源的提取和分配上掌握絕對主動權而造成對公民權利的侵奪。歷史也的確告誡過人們，過大的、無節制擴張的權力與缺乏公共權力一樣，都將給社會生活造成巨大的災害。”i由于基層組織處于權力金字塔的最底端，所以它遠離了最高權力和上級權力的有效監管但卻在基層地域具有巨大的權威，這就在一定程度上導致了對其制約和監督的不足，因而變得極易擴張和濫用。加上農村群眾參與監督的意識不強，在新農村建設的資金管理上，往往缺乏透明度，財務監管措施不到位，造成違法違紀事件的發生。一些農村的黨總支書記、村委會主任及鄉鎮站所主要負責人等在土地征用、企業用地審批、農村集體土地轉讓等方面，隨意造假、虛列，進行經濟違法犯罪活動;案發農村基層組織一把手執行制度時帶有隨意性，以自我意思為中心，稱心的執行，不稱心的變通，造成組織內部管理混亂，給違法犯罪留下縫隙。如王某某身為農村基層組織的一把手，在所屬鎮政府土地征用過程中，利用職務便利，給予十余家企業負責人使用被征土地的便利，并收取企業方給予的感謝費，構成受賄犯罪。

(二)法制意識薄弱，淡化思想教育，是案件出現新動向的主觀原因

由于農村工作的特殊性，學習制度、工作制度相對松散，農村的法制教育、思想教育薄弱是存在于村干部中的普遍現象，有些農村干部長期不讀書、不看報，鄉鎮領導也不重視對村干部的思想改造。因此，相當一部分人員的法律意識較差，對罪與非罪的界線認識不清，錯誤地認為在土地征用中，利用職務之便占點、撈點都是正常的，構不成犯罪，導致了犯罪的發生。鄧小平同志曾在總結改革開放教訓時明確指出，改革開放最大的失誤在于教育。一段時間以來，在“一切向錢看”誤導下，有些人把搞活經濟，以經濟建設為中心，誤解為不必要講學習、講政治，不重視政治教育，認為教育是虛的。有些人甚至用低層次文化需要來攏聚人心，使教育教條化、形式化，大大削弱了政治教育功能。正是因為疏于教育，部分干部的思想不斷霉變，一遇金錢利益誘惑就涉足違法，直至犯罪。據統計，去年在全市涉及新農村建設的職務犯罪案件中，涉案主體的文化程度參差不齊、法律意識和組織觀念淡薄，如:村委會主任陳某，僅為小學文化，卻身居村“一把手”的要職，在土地征用中，伙同其他村干部將集體土地非法轉讓，并以減少入賬的方式集體私分土地轉讓款差額，直至案發，才意識到原來自己私分差額款的行為已經觸犯刑律，構成職務侵占罪。

(三)財務制度不健全，制約機制形式化，是涉農職務犯罪出現新動向的催化劑

從財務角度來看，涉農職務犯罪案件中普遍存在財務制度混亂的問題。主要表現在三個方面:一是財務監管虛設或效果甚微。一些基層組織在財務制度上有章不循、無章可循，出納、會計一人兼，甚至有的村干部直接經手財務，這種違背財務制度的做法使會計的外部監督幾乎為零;二是賬目“糊涂”。有些單位資金應收、應付、預收等賬目混亂，部分賬目長期不審核、不對賬，渾水摸魚，如陳某等三人濫用職權案中，該三名干部就是利用村帳目混亂的現狀，多支付農村建設工程款項，構成犯罪;三是集體私分現象突出。部分案件涉及一個部門工作人員集體私自侵占公款，這也是涉農案件中職務侵占案件居多和共同犯罪案發比例高的重要原因之一，反正“別人都在拿，不拿白不拿”。雖然被查處的各罪犯所在村都建立了村務公開制度，但是，真正將這一制度落實好的并不多，大多也就是走走過場流于形式，這種混亂局面給貪婪者大肆侵吞村集體財產留下了空間。

(四)農村群眾法律意識淡薄，且司法機關查處懲罰力度偏輕，是涉農職務犯罪出現新動向的重要誘因

由于歷史、經濟和文化的原因，農村群眾的法律意識比較淡薄，使犯罪分子可以恣意妄為。多數農民對鄉村干部向來有敬畏感，他們不懂得干部的哪些行為是違法或違紀的，即使利益受到侵害也不知揭發、舉報。一些犯罪分子正是利用了農民的這些弱點，有恃無恐，連續作案。

而且，據統計，2008年查處的涉農職務犯罪案件中，只有3人被判處3年以上有期徒刑，其余5人或者免予刑事處罰、或者被判處有期徒刑緩刑、或者所獲有期徒刑少于1年，總體看來，在量刑上還是偏輕的。按照利潤最大化原則，只有當收益大于犯罪成本時，犯罪的決策才會形成進而實施。由于農村案件在處刑上的寬松政策，使得犯罪分子所獲取的和“付出”的自由不成比例，有的農村基層組織工作人員認為這樣也“劃算”，更加肆無忌憚。雖然每年都有農村基層工作人員被追究刑事責任，但農村職務犯罪案件的特點是持續時間長，案件所涉標的額小，情況復雜，真正受到查處的與有違紀違法問題而未被查處的相比又相差懸殊，顯得打擊力度不足。而這也大大地降低了人民群眾舉報的熱情和對政府、司法機關的信任，客觀上成為了職務犯罪的滋生和蔓延的重要誘因。

三、多策并舉遏制涉農腐敗

“腐敗產生于任何機會和心理并存的地方”，“如果對腐敗置之不理，不加遏制，腐敗就很可能會蔓延”。ii社會主義新農村建設，離不開穩定的社會環境和良好的法治環境，離不開檢察機關的積極參與，除了發揮檢察機關自偵職能、打擊涉農職務犯罪之外，還必須有針對性、有計劃地摸索懲治和預防社會主義新農村建設中職務犯罪的有效途徑，多策并舉遏制涉農腐敗。

(一)加強法制教育，增強農村干群的法制、防范意識是減緩涉農職務犯罪高發的基礎

腐敗的思想必然會產生腐敗的行動，因此必須加強參與新農村建設的廣大黨員干部的思想政治教育，使他們確立正確的人生觀、世界觀和價值觀，同時針對農村干部法律知識匱乏的現狀，大力開展法制教育，通過廣播、電視、報紙、網絡等媒體開展法制教育工作，切實增強農村干群的法制意識。檢察機關可以會同有關部門定期發布預警通告，就常見的貪污、賄賂、職務侵占、濫用職權等侵害農民群眾利益的職務犯罪活動之特點、手段及預防措施進行宣傳，提升干群的自我防范能力。同時加大典型案例的宣傳力度，營造打擊職務犯罪活動的氛圍。檢察機關可以牽頭組織涉農職務犯罪高發部門，結合典型案例，到法制教育基地接受警示教育，定期送法上門。充分利用新聞媒體開展多層次、新鮮化的宣傳活動，強烈營造打擊涉農職務犯罪活動的氛圍，震懾涉農職務犯罪分子。

(二)健全監督制約制度是減緩涉農職務犯罪高發的有效途徑

在中國傳統的人生哲學思想發展的過程中，往往倡導為官清廉。然而，“我們無法保證使每個職務行為的行使者都是道德品質高尚，不為外界環境影響的圣人，因此，也就無法保證他們都不愿或不敢犯罪”。iii因此，為減緩涉農職務犯罪高發的現狀，我們需要多策并舉，其中一條有效途徑即健全監督制約制度。一是建立權力有效的監督制約手段。權力缺乏有效的監督制約手段是導致涉農職務犯罪愈演愈烈的一個重要原因。因此，有關部門應該建立健全一系列制度，對涉農權力加以制約。二是加強審計監督力度。現在，有些鄉鎮的審計部門根本沒有對涉及農村的征地費用、集體土地轉讓費用的流向等情況進行過專項審計，對征地、土地轉讓情況缺乏必要的審計監督，造成一些村干部利用職務便利，侵占公有財產的案件層出不窮。由此，審計部門完全有必要加強審計監督來減緩涉農職務犯罪高發的趨勢。三是從內部著力，加強鄉鎮、各村內部監督的能力。有些鄉鎮、村雖然設有內部監督員制度，但是這些人員往往不敢監督、不愿監督，甚至放棄監督聽從領導，使監督流于形式，這樣必然導致腐敗。因此，需要定期開展監督檢查，使村鎮組織的重大活動按規章、制度辦事，讓權力的行使置于陽光照耀之下。

(三)加大打擊查處涉農職務犯罪活動是減緩涉農職務犯罪高發的保證

查辦職務犯罪案件是法律賦予檢察機關的神圣職責，也是國家專政機關的重要手段。對妨害社會主義新農村建設的職務犯罪，要加大查處打擊力度。首先，我們需要提高認識，切實加強領導。檢察機關和各有關責任部門要把打擊涉農職務犯罪擺在重要位置，充分認識打擊涉農職務犯罪活動的重要性和緊迫性，依靠人民群眾的力量，掃除新農村建設發展中的絆腳石。其次，我們需要明確職責，認真落實責任制。為了便于集中研究掌握涉農職務犯罪情況，加強打擊涉農職務犯罪工作，檢察機關的自偵部門要全面實行辦案責任制，把偵查破案任務落實到每位辦案干警，做到誰辦案誰負責。再次，需要加強檢察機關與其他執法部門之間的協作能力。檢察機關在打擊涉農職務犯罪中要與其他執法部門協同作戰，通過違法犯罪線索移送、情報共享等制度，加強彼此的協作能力，以有力維護社會主義新農村的和諧發展。最后，拓寬信息來源、搜集線索、促進辦案。檢察機關可以在鄉、村兩級組織中聘請聯絡員，建立案件線索移交制度，還可以定期深入鄉鎮、村，注意發現并搜集職務犯罪案件線索，發揮嚴厲打擊涉農職務犯罪的威懾作用。

作者單位:浙江省慈溪市人民檢察院。

注釋:

1

i征漢年，章群.限制與平衡:法社會學視野下的權利與權力的對話.新疆大學學報(哲學人文社會科學版).2007年第5期，第62頁.

ii[新西蘭]杰瑞米?波普. 清華大學公共管理學院廉政研究室譯.制約腐敗——構建國家廉政體系. 中國方正出版社2003 年版，第18頁.

iii駱群.結構洞理論分析職務犯罪根源的啟示.甘肅理論學刊.2006年第2期，第154頁.