完善我國(guó)村民自治保障機(jī)制的對(duì)策

摘 要:村民自治是事關(guān)農(nóng)民切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。隨著村民自治制度在農(nóng)村的全面推行，其組織形式、活動(dòng)方式、規(guī)章制度也逐步建立健全。而我國(guó)村民自治保障機(jī)制是其中重要的一部分，它不但使農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利得到發(fā)揮，推進(jìn)了農(nóng)村民主法制建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村基層黨組織和黨風(fēng)廉政建設(shè)，還對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化發(fā)展起著積極作用。

關(guān)鍵詞:村民自治 保障機(jī)制 對(duì)策

中圖分類號(hào):D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、我國(guó)村民自治的現(xiàn)狀分析

村民自治在我國(guó)實(shí)行近26年間，經(jīng)過(guò)了起步建立、成長(zhǎng)完善和鞏固發(fā)展三個(gè)階段，并逐漸地法制化和規(guī)范化。它為我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展及農(nóng)村基層民主建設(shè)顯示出巨大的優(yōu)勢(shì)和成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民的民主法制意識(shí)，提高了廣大農(nóng)民群眾的參政能力。

首先，村民自治增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)。村民自治要求選舉出自己認(rèn)為能代表其權(quán)益的人組成村委會(huì)，在對(duì)村事務(wù)管理上，涉及重大的問(wèn)題還必須交由村民選舉代表組成的全村代表大會(huì)討論決策，這些都使農(nóng)民真真切切地感受到自己對(duì)村務(wù)的主動(dòng)管理權(quán)，同時(shí)意識(shí)到民主與自身的利益聯(lián)系緊密，認(rèn)識(shí)到關(guān)心和參與公共事務(wù)的管理實(shí)質(zhì)是對(duì)自己權(quán)益的維護(hù)。

(二)密切了黨、干、群的關(guān)系。

村民與村干部的關(guān)系更加融洽，《村組法》規(guī)定村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)通過(guò)村民群眾監(jiān)督進(jìn)行自我教育，達(dá)到自我監(jiān)督、自我約束的目標(biāo)。

(三)促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從根本上要靠農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，必須在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，而且要通過(guò)民主權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)來(lái)保證農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯。

二、保障機(jī)制存在的問(wèn)題及原因分析

(一)救濟(jì)機(jī)制存在的問(wèn)題及原因分析。

根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，村民自治制度充分體現(xiàn)了群眾自治和普遍平等的重要原則。然而，受各種因素的影響，現(xiàn)階段村民自治運(yùn)作中的事實(shí)權(quán)利與法定權(quán)利之間存在著相當(dāng)大的差異，法律賦予農(nóng)民群眾的民主自治權(quán)利不同程度地遭受來(lái)自多個(gè)方面的侵害。法律雖然規(guī)定了村民自治權(quán)救濟(jì)途徑，但是，這些規(guī)定卻存在著明顯的不足。

1、救濟(jì)途徑不通暢。

從村民自治組織內(nèi)部的救濟(jì)來(lái)看，村民自治涉及自治主體、自治內(nèi)容、自治權(quán)的行使、自治組織的設(shè)置與權(quán)限及其自治法律保障等內(nèi)容。但現(xiàn)有《村組法》規(guī)定的幾乎只是作為自治體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)的產(chǎn)生、職權(quán)和運(yùn)轉(zhuǎn)，整體上只能算是一部規(guī)范自治體管理機(jī)構(gòu)的組織法，而對(duì)村民資格、村民權(quán)利、村民會(huì)議的組織形式和運(yùn)行規(guī)則、村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等直接關(guān)系村民權(quán)利的內(nèi)容，《村組法》沒(méi)有規(guī)定或缺乏可操作性的規(guī)定，村民會(huì)議制約、糾正村民委員會(huì)的效果經(jīng)常得不到實(shí)現(xiàn)，無(wú)法解決村民自治中產(chǎn)生的各種權(quán)利糾紛。

從村民自治組織的外部救濟(jì)來(lái)看，其一，由于村民自治體為基層群眾性自治組織，不是國(guó)家機(jī)關(guān)，而依據(jù)我國(guó)憲法和法律，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)，難以對(duì)自治組織內(nèi)部出現(xiàn)的權(quán)利糾紛進(jìn)行監(jiān)管。其二，在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村司法實(shí)踐中，常常會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)通過(guò)隨意干涉自治組織管理村務(wù)，干預(yù)村民選舉等行為來(lái)侵犯自治主體的自治權(quán)的現(xiàn)象。

2、救濟(jì)程序不規(guī)范。

在法治社會(huì)，法律既要規(guī)定公民等社會(huì)主體的基本權(quán)利，同時(shí)也必須對(duì)權(quán)利的保護(hù)設(shè)定救濟(jì)程序，否則，權(quán)利在實(shí)際動(dòng)作中極易出現(xiàn)虛置。《村組法》作為村民自治的一部基本法，程序性規(guī)定極為簡(jiǎn)略，甚至存在缺失，嚴(yán)重影響了村民自治實(shí)踐的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、責(zé)任追究不明確。

綜觀整部《村組法》，幾乎沒(méi)有任何法律責(zé)任方面的具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一些義務(wù)性規(guī)范，而沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定違反這些義務(wù)性規(guī)范行為應(yīng)承擔(dān)的法律后果。《村組法》十六條、十八條、十九條和二十二條分別規(guī)定了村民對(duì)村委會(huì)成員的罷免權(quán)、村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)和報(bào)告工作、村民會(huì)議的召集、村民會(huì)議的決定權(quán)和村務(wù)公開(kāi)制度。但這些制度的安排是以自治組織為主導(dǎo)的，若是自治組織拒絕，或違法履行職責(zé)，法律并沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)追究哪些相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，出現(xiàn)此類違反義務(wù)性規(guī)范行為時(shí)，由于法律責(zé)任追究依據(jù)的欠缺，基層執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)難以介入，村民自治權(quán)也因此而被虛化和置空。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障(以下簡(jiǎn)稱“社保” )機(jī)制存在的問(wèn)題及原因分析。

本文所稱的農(nóng)村社保機(jī)制主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障三個(gè)方面。它與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障存在很大的差距。其主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，農(nóng)民收入持續(xù)緩慢增長(zhǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民難以承擔(dān)社保費(fèi)用。尤其近些年來(lái)受通貨膨脹的影響，生活消費(fèi)支出逐年上漲，收入和支出相抵之后就所剩無(wú)幾了。農(nóng)民的個(gè)人投保能力十分薄弱，即使社保費(fèi)用相比城鎮(zhèn)的已經(jīng)低很多，但其所占農(nóng)民純收入的百分比仍然是相當(dāng)可觀的。

第二，資金不足，政府投入資金太少。社會(huì)政策的有效執(zhí)行，需要政策資源的支持。概括而言，政策資源主要包括人力、財(cái)力、物力等，其中最重要的是財(cái)力的支持。就現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，其資金籌集以“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”。①集體補(bǔ)助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn):國(guó)家政策扶持，僅限于通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支，除此之外再無(wú)其他扶持政策;地方財(cái)政，除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)費(fèi)用(一些地方此項(xiàng)費(fèi)用財(cái)政也不負(fù)擔(dān))，也沒(méi)有其他扶持政策。在缺乏強(qiáng)制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。

第三，法律不夠完善。我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有一部針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的完整獨(dú)立的法律規(guī)范。一方面，社保基金的籌集工作得不到有效的保證，組織管理機(jī)構(gòu)不健全，使基金的管理工作難以開(kāi)展起來(lái);另一方面，由于得不到有效的法律保證，很容易受到來(lái)自社會(huì)各方面的干擾。

三、完善我國(guó)村民保障機(jī)制的措施

由于種種原因的制約，我國(guó)村民自治還很不平衡，各種機(jī)制還很不完善，因此，進(jìn)一步完善村民自治機(jī)制已成為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要課題。關(guān)于農(nóng)村保障機(jī)制牽涉的方方面面很多，筆者在此著重對(duì)救濟(jì)機(jī)制的建立與完善提出幾點(diǎn)建議。

(一)救濟(jì)機(jī)制的建立與完善。

無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利，是指當(dāng)事人的權(quán)利受到損害時(shí)，國(guó)家必須有一套相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制以恢復(fù)其權(quán)利，否則，法律所賦予的權(quán)利必將淪落為無(wú)源之水。這既是現(xiàn)代法治的基本要求，也是人權(quán)保障的應(yīng)有之義。同樣，法律規(guī)定了在農(nóng)村實(shí)行村民自治，村民享有自治權(quán)。但是救濟(jì)機(jī)制的不完善，就有可能導(dǎo)致自治權(quán)被虛置，村民自治無(wú)法得到切實(shí)的實(shí)行。因此，有必要從權(quán)力救濟(jì)、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)來(lái)保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而司法救濟(jì)是最為重要的途徑。

1、權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)方式的完善。

權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)是權(quán)威的救濟(jì)，因此，在村民向權(quán)力機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)時(shí)，必須明確規(guī)定有權(quán)處理的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期間調(diào)查并依法處理;若鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者縣級(jí)人大常委會(huì)在法定期間不處理或違法處理時(shí)，村民有權(quán)向上一級(jí)人大常委會(huì)申訴。必須建立和完善人民代表大會(huì)監(jiān)督制度，通過(guò)事前的立法監(jiān)督和事后的工作監(jiān)督，對(duì)村民自治權(quán)利實(shí)施有效救濟(jì)。

2、行政機(jī)關(guān)救濟(jì)方式的完善。

行政機(jī)關(guān)對(duì)村民自治權(quán)的救濟(jì)主要是通過(guò)行政復(fù)議和行政調(diào)解來(lái)實(shí)現(xiàn)的。行政復(fù)議救濟(jì)主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵害村民自治權(quán)，或不履行法定職責(zé)時(shí)的違法行政行為而實(shí)施的一種救濟(jì)方式。村民的自治權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵害時(shí)，均應(yīng)可提起行政復(fù)議救濟(jì)，但《村組法》中對(duì)此并沒(méi)有明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《村組法》的相關(guān)條款后面增加行政復(fù)議條款，并明確規(guī)定，對(duì)復(fù)議不服的可以向法院提起行政訴訟。應(yīng)該抓緊完善行政復(fù)議制度，將行政復(fù)議制度納入村民自治權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中，使有關(guān)行政機(jī)關(guān)以作為和不作為方式實(shí)施的侵害村民自治權(quán)利的具體行政行為均能通過(guò)行政復(fù)議得到糾正。

3、司法救濟(jì)方式的完善。

權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)雖權(quán)威，但途徑少，行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)迅捷，成本低，但不具有終局性。因此，救濟(jì)的主要方式是司法救濟(jì)，“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”中的救濟(jì)也是指此。村民自治權(quán)既不是人身權(quán)，又非財(cái)產(chǎn)權(quán)，難以進(jìn)入司法程序，因此，必須在《村組法》中相應(yīng)增加司法救濟(jì)條款，將村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛納入到民事訴訟和行政訴訟的受理范圍內(nèi)。

首先，除了村民自治組織外，還應(yīng)當(dāng)賦予一般村民以訴權(quán)。不管是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，侵犯村民自治的行為，還是村民自治內(nèi)部的自治權(quán)糾紛，最終都阻礙了每個(gè)村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，每個(gè)村民自然都同該行為有法律上的利害關(guān)系或直接的利害關(guān)系。所以，不僅自治組織可以提起訴訟，每個(gè)村民也應(yīng)有權(quán)對(duì)此提起訴訟。

其次，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)與村民自治組織的權(quán)責(zé)范圍。要進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)在村民自治中的法律定位。行政機(jī)關(guān)尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確自己的指導(dǎo)地位，若行政機(jī)關(guān)干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，違法行政指導(dǎo)或依法應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)而不予指導(dǎo)的行為，村委會(huì)或村民可以向法院提起行政訴訟。②行政訴訟救濟(jì)主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方及干部濫用指導(dǎo)權(quán)，違法干預(yù)、侵犯村民自治權(quán)的具體行政行為而實(shí)施的救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)增加對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯村民自治權(quán)利所應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任的規(guī)定，建立對(duì)違法行政行為的行政賠償制度。

再次，對(duì)村委會(huì)違法行使權(quán)力，不依法召開(kāi)村民會(huì)議、罷免會(huì)議和公開(kāi)村務(wù)等行為，村民可以提起民事訴訟，但在起訴時(shí)，還必須滿足一定的條件，遵循正確的法律程序。只是在筆者看來(lái)，有些條件過(guò)于嚴(yán)苛，在現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到，應(yīng)適當(dāng)放寬。如《村組法》第十六條規(guī)定:“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村委會(huì)成員。”建議降低聯(lián)名人數(shù)，這樣更有利于村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督，也更便于村民監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對(duì)村委會(huì)成員也更具威懾力。

最后，對(duì)村規(guī)民約和村民會(huì)議通過(guò)決議的合法性和公正性，法院有司法審查權(quán)。村規(guī)民約和通過(guò)村民會(huì)議作出決議是村民行使自治權(quán)的主要方式，但是，任何個(gè)人或組織都必須在法律規(guī)范內(nèi)行使權(quán)利，如果該規(guī)定同法律所規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)范相抵觸，或剝奪了法律授予或賦予個(gè)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者違背公平原則，那么，即使村民會(huì)議通過(guò)的決議程序合法，司法機(jī)關(guān)仍然有權(quán)確定該規(guī)定無(wú)效。

(二)農(nóng)村社保機(jī)制的建立與完善。

第一，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保熱情，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及農(nóng)民參保意愿提供多元化的社會(huì)保障供給模式。政府供給農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制作為一種公共物品，其存在目的是為了滿足人們的公共需求，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。政府代表全體公民，管理社會(huì)公共事務(wù)，供給公共物品。農(nóng)村社會(huì)保障特殊的公共產(chǎn)品屬性，決定了政府責(zé)任的義不容辭。政府提供的同時(shí)，在市場(chǎng)供給中政府并不是唯一的提供者，一方面現(xiàn)實(shí)中的公共需求存在不同的質(zhì)與量的差別，即會(huì)不同程度的出現(xiàn)“超額需求”。而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)這類公共物品的合理、有效供給，既能夠滿足部分社會(huì)成員的“超額需求”，又可實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)公司的積極性，參與農(nóng)村社會(huì)保障。

第二，健全各級(jí)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)資金管理。為確保農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的實(shí)施，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集和支付過(guò)程實(shí)行有效的控制和監(jiān)督，在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的建立過(guò)程中，需要從上至下逐級(jí)設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的組織、協(xié)調(diào)、管理和指導(dǎo)工作，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的管理。實(shí)行獨(dú)立建賬、專戶儲(chǔ)存、專款專用，確保資金的按時(shí)足額到位，實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)作的公開(kāi)、公平、公正。除此之外，還應(yīng)自覺(jué)接受社會(huì)各界和廣大農(nóng)民的監(jiān)督，增加透明度，增強(qiáng)投保的吸引力，提高農(nóng)民的參保率。

第三，構(gòu)建并完善能夠覆蓋大多數(shù)公民的基本保障法律體系。以法律的形式明確社會(huì)保障體系的構(gòu)成、帳戶管理模式、資金籌集方式等，對(duì)各管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)作出詳細(xì)的規(guī)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)利。可參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，有法可依和執(zhí)法必嚴(yán)是建立和健全社會(huì)保障體系的必要條件。

(作者單位:中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院)

注釋:

①孫光德，董克用主編.社會(huì)保障概論(修訂版).中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004.7，第178頁(yè).

②盧福營(yíng).構(gòu)建合理的村民自治權(quán)利救濟(jì)機(jī)制.福建論壇.人文社會(huì)科學(xué)版.2007年第7期.

參考文獻(xiàn):

[1]盧福營(yíng).構(gòu)建合理的村民自治權(quán)利救濟(jì)機(jī)制.人文社會(huì)科學(xué)版.2007年第7期

[2]王旭寬.村民自治權(quán)沖突及法律救濟(jì)的不足與完善.云南社會(huì)科學(xué).2006年10月第5期

[3]楊中柱.新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村社保制度完善之探討.經(jīng)濟(jì)前沿.2007年10期

[4]王惠娟.建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的思路.北方經(jīng)貿(mào).2008年2期

[5]孫光德，董克用主編.社會(huì)保障概論(修訂版).中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004.7