非政府組織的發展和改革方向

摘 要:非政府組織在社會各個領域發揮了極大的作用，也存在諸多困境和不足，本文從吸納社會資本、爭取政府支持、引進專業人才、加強國際交流等方面，對中國非政府組織健康發展提出建設性的對策。

關鍵詞:非政府組織 問題 改革路向

中圖分類號:D632.9文獻標識碼:A

一、中國非政府組織發展現狀

(一)非政府組織界定。

非政府組織英文縮寫NGO(Non-GovernmentalOrganization)，也可稱為“第三部門”。其中“第三部門”的概念最早由美國學者萊維特(Levitt)使用，主要是用來描述民間社會組織，如“非營利組織”、“非政府組織”、“志愿者組織”、“慈善組織”、“公民社會部門”等等。使用這些名稱時，主要依據各國使用習慣和組織運行時所需強調的相對屬性而選擇適當的名稱 。NGO主要依靠非營利性收入從事政府部門與營利性部門無力、無法或無意作為的社會公益事業。國際上著名的非政府組織有:美國福特基金會、英國救助兒童會、日本笹川和平財團等。

(二)非政府組織發展成就。

封建社會的中國，幾乎沒有存留下有影響力的非政府組織，鴉片戰爭后，追求進步的中國仁人志士開始為救亡圖存奔走呼號，非政府組織開始成長，如救國會、中國民主同盟等社會團體開始涌現。在新中國成立中，非政府組織作出了不可磨滅的貢獻。1978年十一屆三中全會后開始的政治經濟體制改革為中國的民間組織蓬勃發展提供了契機，其中包括中華慈善總會、希望工程、中國紅十字會、李連杰壹基金等公益性組織。根據王穎等人的研究，浙江的社團組織在1978年至1990年間增長了24倍。 據民政部2004年統計，1989年中國非政府組織只有4446個，全國性社團已發展到1600個，地方性社團達到20多萬。 截止到2003年年底，中國民政部門共登記各類非政府組織26.66萬個，年均增長34%;其中社會團體14.2萬個，基金會1300多家;民辦非企12.4萬個，年均增長23%。而根據民政部2008年第一季度《民政事業統計季報》，我國現有社會團體21萬個、民辦非企業單位17.4萬個、基金會1341個(見表1)。

表1:2003年與2008年第一季度中國NGO數量比較

數據來源:根據民政部統計資料編制

非政府組織不僅僅獲得了數量上的巨大發展，其社會作用同樣不可低估。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立與發展，整個社會越來越趨向多元化。特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領域里，非政府組織的活動尤為活躍和集中，它們往往發揮著政府和企業所沒有或難以充分發揮的作用，推動了社會進步。

二、存在的問題

(一)中國NGO存在經費匱乏，籌資能力弱，籌資渠道少的問題。

調查顯示，41.4%的非營利組織認為資金缺乏是他們面臨的首要問題，其他相關的重要問題依次是:缺乏活動場所和辦公設施(11.7% )，缺乏人才(9.9% )，政府支持力度不夠(8.5%)，組織內部管理問題(7.5%)等。 據調查資料顯示，美國非營利組織的資金來源主要有三個渠道:一是自主經營收入，二是社會捐贈和資助，三是政府的項目資助。比例分別為:50% 來自自主經營收入，30%來自政府的項目資助，20%來自企業、個人捐贈及基金會贈款。 而中國非政府組織的資金來源很大程度上主要靠服務收費和政府資助，這兩個比例分別是49%和40%(見圖1與圖2)。

圖1 美國非政府組織資金來源

圖2 中國非政府組織資金來源

數據來源:根據北京大學中國社會團體研究中心對民間組織進行的問卷調查編制

從中美非政府組織資金來源的比較中可以看出，中國非政府組織對政府資助的依賴性比美國要高，而且，迄今為止，政府在鼓勵個人和企業捐贈方面的措施還極為有限。因此，中國非政府組織一直缺少資金，直接影響了其活動的開展。

(二)中國NGO尚處于發展階段，社會對其地位和作用的認知程度還比較低。

要制定有利于非政府組織發展的法律法規和政策，如:培養非政府組織的自主性、提高其資金管理和工作運行的透明度與信用度等，尚未形成完善、系統的體系，甚至政府限制NGO從事經營活動。英國慈善組織發展以及有400多年的歷史，真正意義上的中國非政府組織的發展是從1978年改革開放后才開始，至今不過30年，中國NGO任重道遠。

(三)NGO的人力資源不足。

據相關調查，中國NGO 的專職人員較少，志愿者就更為缺乏。以北京NGO為例，1999年北京NGOs中8.7%沒有專職人員，34.6%的NGO專職人員規模在1～4人之間，55.8%的NGO沒有志愿人員。另一方面，由于一些特殊原因，中國很多NGO成為吸收離退休人員、機關事業單位的下崗分流人員的“養老院”，其人員素質較低，缺乏創新精神，這也制約了NGO的發展。

(四)缺乏NGO的專業知識與經驗。

中國現有的NGO很多是從原政府機關或事業單位分離出來的，甚至被人稱為“第二政府”或“準政府”。他們有的還保留著原有的官僚習氣，既不了解NGO的管理技能，也缺乏NGO的創新性、靈活性，缺乏解決社會問題、滿足社會需求的經驗與手段。

三、中國NGO健康發展的改革路向

(一)吸納各種社會資本，解決NGO發展的資金難題。

法國社會學家皮埃爾#8226;布爾弟厄(P#8226;Bourdieu)1980年在《社會科學研究》雜志中提出“社會資本是實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網絡有關，而且這些關系或多或少是制度化的”。 簡單的說，潛在的資源的集合就是社會資本，深圳經濟特區經濟基礎雄厚，其經濟發展和社會結構為公益事業的發展帶來了得天獨厚的優勢，使得社會力量有能力參與到公益事業中來。中國NGO應借鑒這種成功經驗，吸納各種社會資本，壯大NGO自身的經濟實力。

(二)爭取政府的支持。

非政府組織應盡力爭取政府的支持，包括資金支持、政策支持等。根據清華大學NGO研究所對全國社團組織的抽樣調查(有效樣本1546個)，政府的支持力度不夠被民間組織列為主要問題，有92.5%的民間組織表示在開展活動和組織發展方面，需要政府的支持。 之所以要爭取政府的支持，主要基于以下三方面的考慮:

首先，政府是NGO籌集資金的保障。據深圳關愛行動委員會的調查數據顯示:政府發起的公益組織僅占到公益組織總數的7%，草根公益組織占93%，而草根公益組織籌集到的資金卻是最少的，85%的資金都是政府發起的公益組織籌得(見圖3和圖4)。從圖中可以看出，盡管93%的公益組織是民間自發組成，帶有很強的草根性，但是，其籌集到的資金卻是少之又少，相反，政府可以利用其掌握的社會資源，籌集到更多的公益資金。可見，政府的支持是NGO籌集資金的保障。

圖3:中國兩種公益組織所占比例

圖4:中國兩種公益組織收到的資金占公益資金比例

(資料來源:深圳關愛行動委員會)

其次，政府是法律、法規的制定者。為了管理NGO，政府制定和頒布了一些法律法規，如1950年頒布了《社會團體登記暫行辦法》，1989年頒布了《社會團體登記管理條例》、1998年9月頒布了新修訂的《社會團體登記管理條例》以及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《公益事業捐贈法》。與改革開放之前相比，民間組織發展的法制環境已有了很大的改觀。但是，這些法規不能滿足非政府組織的發展，目前，對非政府組織的發展還存在諸多的限制，總的來說，改革開放后中國有關民間組織的法規還不完善、還存在不少問題，立法工作滯后于民間組織的發展。

例如，立法層次不高，至今未有一部法律;條例的內容側重于登記程序，在稅收、財務管理、員工社會保障方面尚未有突破等等(李勇，1999)。爭取政府及時制定有利于NGO發展的政策法規，創造有利于NGO發展的法律環境，更有利于中國非政府組織發展壯大。

最后，政府能壯大NGO的社會聲譽。深圳NGO在參與深圳關愛行動中，政府吸納各種非政府組織和社會資本參與其中，壯大了NGO的社會聲譽，NGO拓寬了自己的活動空間。因此，爭取政府的支持，可以更加壯大NGO的社會聲譽，全社會更加理解與支持NGO的工作。

(三)引進NGO專業人才。

由于人才匱乏，NGO活動受到更多的限制，拿中國紅十字會李連杰壹基金計劃來說，這個團隊有17名工作人員，李連杰負全責，大小事務都要過問，身先士卒的精神固然可嘉，但是一個人的精力和能量是有限的，事必躬親的弊端難以避免。但是深圳關愛行動很好地解決了這個難題，在深圳關愛行動中，政府是倡導者也是參與者，政府擁有一批高級智囊團，隨時提供政策咨詢，以利于政策的制定和實施。從公共政策角度來說，政策周期的關鍵和核心在于政策得到執行，政策執行中，人才的作用被無限放大。因此，NGO的發展離不開精英人才的鼎力相助，引進專業人才迫在眉睫。

(四)加強國際交流。

加強國際交流，有利于積累專業知識，學習成功的經驗，彌補自身的不足。2008年5月12日，汶川大地震發生后，國際上許多知名的NGO不遠萬里來到汶川，支援中國抗震救災，這種國際主義的援助，更是加強交流與學習的好機會。2004年12月26日，印度洋海嘯爆發后，澳大利亞國際非政府組織在此次救災中所謀求的同本國政府、聯合國及其附屬機構以及當地非政府組織的合作的做法，使得救援和善后工作緊然有序，極大地緩解了政府在救援工作上的巨大壓力。加強國際加流與合作有利于NGO取長補短，共同解決難題。

(作者:中國地質大學(武漢)公共管理專業碩士研究生，研究方向:公共行政學、資源產業經濟與管理)

注釋:

陳振明.公共管理學.中國人民大學出版社，2005，第390頁.

王穎、折曉葉、孫炳耀.社會中間層.中國發展出版社，1993，第34頁.

畢監武.社團革命:中國社團發展的經濟學分析.山東人民出版社，2003年版，第86、85頁.

王名 賈西津.中國非營利組織: 定義、發展與政策建議.上海人民出版社，2003年.

廖世銖 美國非營利組織發展經驗及啟示.發展研究，2008 年第 12 期.

李惠斌等.社會資本與社會發展.社會科學文獻出版社， 2000，第3頁.

鄧國勝.中國NGO問卷調查的初步分析.http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkwzdetails.asp id=16762005.