淺析我國(guó)地方公債的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

摘 要:提出發(fā)展地方公債的關(guān)鍵因素在于地方債務(wù)的普遍存在以及相關(guān)各級(jí)地方政府的舉債行為，對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，普遍存在著大量債務(wù)，為了使地方債務(wù)更加透明化、規(guī)范化。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方公債的發(fā)行具有了現(xiàn)實(shí)可能性。本文論述了地方公債現(xiàn)狀，可能存在的問(wèn)題，以及相關(guān)建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞:地方公債 問(wèn)題 政策建議

中圖分類(lèi)號(hào):F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、公債、地方公債的含義

公債，又稱(chēng)公共債務(wù)，是以政府債務(wù)為核心的，所有與政府相關(guān)聯(lián)的單位、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體乃至企業(yè)所舉借的債務(wù)與欠款。狹義上是指政府以債務(wù)人的身份向個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)等借款取得的一種債務(wù)收入，是相對(duì)于私債(私人、企業(yè)等舉借的債務(wù))而言的。它既包括中央政府舉借的債務(wù)，也包括地方政府舉借的債務(wù)，前者叫做國(guó)債，后者叫做地方公債。從廣義的角度來(lái)看不僅僅包括政府直接舉借的債務(wù)，還應(yīng)當(dāng)包括由政府承擔(dān)最終償還責(zé)任的政府附屬機(jī)構(gòu)舉借的若干債款，即大量的政府間接債務(wù)和借款。

地方公債，是指地方政府為了彌補(bǔ)地方財(cái)政收入不足，以舉債形式面向地方或全國(guó)發(fā)行債券;是地方政府依據(jù)信用原則， 從社會(huì)上籌措用于滿(mǎn)足地方公共支出需要。如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保健、城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設(shè)等資金的一種手段， 也是政府公債體系的重要組成部分，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。

二、地方公債的歷史簡(jiǎn)述及其現(xiàn)狀

(一)地方公債的歷史。

我國(guó)在1949年到1958年期間，共發(fā)行了兩種地方公債，一是1950 年前東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，二是50年代末60年代初，部分地方政府根據(jù)1958 年6 月5 日國(guó)家公布的《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》， 不同程度地發(fā)行了“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。由于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步完成，我國(guó)于1959年開(kāi)始停止國(guó)債的發(fā)行，并于1968年還清了所有的內(nèi)外債。直至1981年成為著名的“既無(wú)內(nèi)債，又無(wú)外債”的國(guó)家，那時(shí)更無(wú)地方公債。但1981年以后恢復(fù)國(guó)債發(fā)行以來(lái)，地方政府債券未曾發(fā)行過(guò)，20世紀(jì)80年代末至90年代初， 許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經(jīng)發(fā)行過(guò)地方債券。到了 1993年，國(guó)務(wù)院因?yàn)閷?duì)地方政府償還公債能力的懷疑便制止了這一行為。后來(lái)頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

(二)地方公債發(fā)行的現(xiàn)狀。

據(jù)國(guó)家發(fā)改委估算，2009年地方政府資金配套任務(wù)將達(dá)到6000億元，而地方政府僅能拿出3000億元，缺口有3000億元左右。同時(shí)為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，擴(kuò)大內(nèi)需確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)舉債籌資成為地方政府的迫切選擇。2009年財(cái)政部預(yù)算安排2000億的地方公債發(fā)行額度，并于 3月23日發(fā)布通知，決定代理發(fā)行2009年新疆維吾爾自治區(qū)政府債券(一期)，這意味著地方公債正式問(wèn)世，新疆成為首個(gè)發(fā)行地方債的省級(jí)政府。2009年地方政府債券期限全部為3年，利息按年支付，利率通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)確定。截至到5月22日，財(cái)政部代理了23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)發(fā)行26期地方政府債券，發(fā)行總額1118億元，各期債券發(fā)行利率與國(guó)債接近，已上市交易的22期地方政府債券(949億元)共成交約379.2億元，平均投標(biāo)倍數(shù)(當(dāng)期債券投標(biāo)總量/招標(biāo)總量)為1.58倍，投資需求較穩(wěn)定。

三、發(fā)行地方公債可能存在的問(wèn)題

(一)部分地方公債投資項(xiàng)目少，公債不能被及時(shí)充分地利用，或者投資項(xiàng)目收益低、效率低。

一些地方政府在取得公債的同時(shí)，由于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境條件限制，投資項(xiàng)目少，不能及時(shí)地將公債用于投資，于是地方公債不能及時(shí)的加以充分利用，這樣使用地方公債的發(fā)行來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展便不會(huì)產(chǎn)生明顯的效果。地方公債的使用也由中央政府進(jìn)行了明確的規(guī)定，主要是用于地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目，目的是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。主要的投資行業(yè)如:醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、生態(tài)建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、交通建設(shè)等等，這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)投資數(shù)額巨大，收益水平較低，并且投資回收期長(zhǎng)，若前期工作做的不夠充分，項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作不完善，容易使項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中半途而廢，造成公債的浪費(fèi)，效率地下。這些方面的影響會(huì)增加相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)地方政府發(fā)行公債可能存在償還能力欠缺，對(duì)政府信用造成不利影響的問(wèn)題。

由于地方政府發(fā)行的公債一般用于公共基礎(chǔ)建設(shè)，雖然項(xiàng)目的收益可以作為資金來(lái)源之一用于償還本金利息的一部分，但是公共產(chǎn)品的屬性限制了基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)，項(xiàng)目收益低，存在著償還的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)薄弱，缺乏支柱財(cái)源的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，支出壓力大，進(jìn)一步加大了到期償還本金的風(fēng)險(xiǎn)，再加上市

場(chǎng)條件變化多端，一些基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品價(jià)格也無(wú)法保持穩(wěn)定，如果價(jià)格出現(xiàn)較大幅度的下跌，則地方政府的償債負(fù)擔(dān)加重，如果到期不能償還本金，地方政府的誠(chéng)信將受到威脅，這樣將會(huì)影響債權(quán)人的利益，使債權(quán)人的投資風(fēng)險(xiǎn)加大，可能致使債權(quán)人對(duì)其購(gòu)買(mǎi)地方公債的信心減弱，為后期的地方公債順利發(fā)行帶來(lái)了困難，除此之外，還可能使不能如期償還的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到中央政府身上，中央的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)進(jìn)一步加大，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)地方公債管理體制的不完善，使地方公債的使用效率不高。

雖然地方公債的資金管理和資金使用的監(jiān)管已有了較為具體的程序，但是在具體管理中仍然可能存在一些問(wèn)題。如果地方公債沒(méi)有統(tǒng)一的管理體制，地方財(cái)政部門(mén)便對(duì)公債的規(guī)模、使用狀況、償還能力等等沒(méi)有系統(tǒng)、清晰的管理程序，同時(shí)也加大了中央政府對(duì)地方公債的管理難度，使其對(duì)公債的有效控制減弱。監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的管理體制不完善便很可能增加公債使用的風(fēng)險(xiǎn)，容易影響投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行，有可能發(fā)生配套資金不能按時(shí)到位，造成資金沒(méi)有及時(shí)安排發(fā)放或者投入使用，致使公債的使用效率不高。

四、對(duì)策和建議

(一)加強(qiáng)項(xiàng)目管理機(jī)制的健全，注重項(xiàng)目投資質(zhì)量及項(xiàng)目資金的運(yùn)作效率。

利用地方公債投資的項(xiàng)目，主要是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，由于其投資回收期長(zhǎng)且收益較低，加強(qiáng)項(xiàng)目管理機(jī)制就顯得尤為重要。根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度和作業(yè)特點(diǎn)，優(yōu)化配置人力資源，完善管理職能，建立和完善地方公債項(xiàng)目的審批制度。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理職責(zé)需要明確的規(guī)定，對(duì)由于管理的疏忽造成的項(xiàng)目損失設(shè)立相應(yīng)的懲罰制度，保證投資項(xiàng)目的質(zhì)量。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的集中統(tǒng)一管理，確保資金及時(shí)足額到位，避免由于資金管理不善造成的項(xiàng)目損失。嚴(yán)格執(zhí)行資本預(yù)算程序，降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行及時(shí)合理的評(píng)估，若評(píng)估結(jié)果不理想，及時(shí)采取相應(yīng)的措施，如引入民間資本進(jìn)行運(yùn)作，避免到期無(wú)法償還本金的困難。在項(xiàng)目順利進(jìn)行的前提下，提高地方公債的利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)在有效的監(jiān)督機(jī)制下進(jìn)行合理的預(yù)算管理，確保地方政府的償還能力。

我國(guó)地方政府層次較多，地方發(fā)行的債務(wù)種類(lèi)也比較多，這種情況下就需要進(jìn)行嚴(yán)格的管制和監(jiān)督，防止出現(xiàn)債券規(guī)模過(guò)大。地方政府公債最大的風(fēng)險(xiǎn)就是償還風(fēng)險(xiǎn)，容易引起嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和金融危機(jī)。地方公債的使用要自覺(jué)接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查，對(duì)于違反規(guī)定者要追究其責(zé)任，這也要求地方人民代表大會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督。地方公債償付時(shí)如果以稅收為還款保證的，納入地方政府預(yù)算接受監(jiān)督，由投資項(xiàng)目收益進(jìn)行還款保證的，也要對(duì)該項(xiàng)目的資金運(yùn)行編制統(tǒng)一的預(yù)算表，便于以后的監(jiān)督。與此同時(shí)，也可以建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金，將地方公債的不確定因素考慮進(jìn)去，便于公債投資的項(xiàng)目收益不能償付本息時(shí)利用。

(三)地方公債的發(fā)行量要嚴(yán)加審核管理，制訂相關(guān)的法律法規(guī)。

因此地方公債的發(fā)行數(shù)量要與其今后的償債能力相一致，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)自身的能力對(duì)公債的發(fā)行數(shù)量進(jìn)行慎重的權(quán)衡，避免造成到期無(wú)法償還本息的狀況出現(xiàn)。中央政府的重點(diǎn)是監(jiān)控各地公債的發(fā)債規(guī)模，從宏觀上把握地方政府公債的發(fā)行總量，并根據(jù)各地的不同發(fā)展?fàn)顩r及其不同的償債能力，幫助地方政府預(yù)測(cè)公債發(fā)行的上限。地方公債規(guī)模可用地方政府支出規(guī)模占地方GDP的比重及其公債發(fā)行的地方政府的償債能力、經(jīng)濟(jì)狀況為依據(jù)進(jìn)行限制。法律層面上，制定《地方公債法》，并對(duì)現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他財(cái)政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修訂。通過(guò)立法，明確規(guī)定地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，如地方公債的最終審批權(quán)歸中央政府。與此同時(shí)，明確規(guī)定發(fā)行主體資格、發(fā)行方式，發(fā)行范圍及其償還機(jī)制等等，使地方政府在接受法律約束的同時(shí)得到相應(yīng)的法律保護(hù)，以使地方公債的效用發(fā)揮最大化。

五、結(jié)論

綜上所述，在地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)巨大需求的情況下，地方政府面臨著資金短缺問(wèn)題，在這種狀況下發(fā)行地方公債便起了很大的作用。在減少中央政府的財(cái)政壓力與地方政府財(cái)政資金困難的同時(shí)可以有效地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在地方公債的發(fā)行中仍然會(huì)存在一些問(wèn)題，如有可能存在的投資項(xiàng)目管理體制的不完善，監(jiān)管體制下的漏洞，資金不能充分利用等等問(wèn)題。因此，地方公債的發(fā)行有利也有弊，發(fā)行前進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，發(fā)行過(guò)程中及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，建立一套科學(xué)的制度，使地方公債的發(fā)行對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到良好的促進(jìn)功能。

(作者單位:云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院2008級(jí)財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè))

注釋:

http://www.china.com.cn/economic/txt/2009-03/24/content_17489669.htm

http://www.ndac.org.cn/article.jsp?catid=1newsid=20090320104333

參考文獻(xiàn):

[1]張馨.透視中國(guó)公共債務(wù)問(wèn)題:現(xiàn)狀判斷與風(fēng)險(xiǎn)化解.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社. 2004.10.

[2]http://www.ndac.org.cn/article.jsp catid=1newsid=20090318090154.

[3]王瑋.地方財(cái)政學(xué).武漢大學(xué)出版社，2006.09.

[4]李蘊(yùn)函.關(guān)于發(fā)行地方公債問(wèn)題的探討.經(jīng)濟(jì)視角. 2004.04

[5]刁厚勤，李紅艷，孟執(zhí)芳 關(guān)于建立我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)的可行性研究報(bào)告.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 2005.5.

[6]王光宇. 關(guān)于我國(guó)發(fā)行地方公債問(wèn)題的探討.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究. 2003.05.

[7]高培勇主編.政府債務(wù)管理.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.