關于循環經濟公眾參與的思考

摘 要:我國的循環經濟公眾參與仍處于實驗的初級階段，盡管公眾參與的力度越來越大，但是當前中國循環經濟工作的公眾參與觀念、機制、深度和廣度等諸多方面仍存在許多缺陷和不足。本文擬從法律、制度、組織、意識四個層面上提出構建公眾參與循環經濟的支持保障體系的幾點建議。

關鍵詞:循環經濟 公眾參與 可持續發展

中圖分類號:F124.5文獻標識碼:A

隨著我國資源的日益嚴峻以及政府對建立資源節約型社會和環境友好型社會的高度重視，循環經濟越來越受到重視。學術界從不同領域、不同視角進行了積極的探討，并提出了許多有價值的觀點和建議，但對于公眾參與卻談之甚少。從以往的研究成果以及中國實施循環經濟的實踐來看，循環經濟工作中的公眾參與問題仍然是一個亟待研究的理論課題。

一、循環經濟的含義及其產生背景

循環經濟是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續發展理念的經濟增長模式，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統經濟增長模式的根本變革。

20世紀80年代，我們仿效歐美傳統的發展模式，用資源高消耗和生活高消費來刺激經濟高速增長，導致了在追求資本生產率與利潤最大化的同時帶來了環境的大量破壞。為了減少對自然資源的消耗和生態系統的破壞，人們選擇了循環經濟這一發展模式。中共中央高度重視發展循環經濟問題，江澤民、胡錦濤、溫家寶等領導同志多次發表重要講話，提出明確要求。中共十六屆五中全會通過的中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議也明確提出，要大力發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會。

二、公共參與循環經濟的意義

(一)公共參與的含義。

公眾指的是政府為之服務的主體群眾，而公眾參與是指群眾參與政府公共政策的權利。循環經濟中的公眾參與的主體具有廣泛性，有廣義和狹義之分。廣義的公眾主要指公民個人和民間社會組織。世界銀行認為公眾包括直接受影響的人群、受影響團體的代表和其他感興趣的團體三大部分。

(二) 公共參與循環經濟的意義。

循環經濟是一種有效平衡經濟增長、社會發展、環境保護和資源高效利用的生態經濟發展模式。循環經濟除了需要政府主導、企業采用循環型技術實施生態化轉型外，更需要社會公眾的參與，公眾參與其發展中具有重大意義。

首先，公眾參與是發展循環經濟，實現可持續發展的基礎。發展循環經濟是關系國計民生、子孫后代的重大戰略，它涉及生產和生活、工業和農業等領域，關乎全社會每一個人的切身利益，因此，它需要動員全社會的力量，充分發揮公眾的主動性、積極性和創造性，需要社會每一位成員的透徹理解、大力支持和積極參與。唯有如此，才能實現經濟增長方式的根本變革，實現我國的可持續發展。

其次，公眾參與循環經濟，有效行使公眾監督權。這主要表現在兩個方面。一方面，公眾參與可以有效監督政府的決策和行為。公眾參與通過多種合理、合法的途徑能限制政府的自由裁量權，促使政府決策的科學化、民主化，提高政府決策質量。另一方面，公眾參與能有效監督和引導企業行為，使企業盡快實現經濟增長方式的變革。社會公眾的積極參與可以補充政府監督的不足，易于發現企業不良環境行為，如公眾發現企業有污染環境和破壞環境的行為時可以及時進行舉報，這樣就能避免事態的進一步擴大，也可以幫助解決環保執法力量不足的問題。

第三，公眾參與循環經濟可以減輕政府和企業環保部門的壓力。循環經濟不僅涉及生產領域，還涵蓋消費、工作、學習和生活等領域，資源的減量使用和資源的回收利用不僅適用于生產領域，同樣適用于人們的日常工作、學習和生活，公眾的許多行為如自覺保持公共衛生、生活垃圾分類排放等，能大大減輕政府和企業對環保的投入。

第四，公眾的綠色消費有益于循環經濟的發展。發展循環經濟要求公眾進行綠色消費，而公眾是否進行綠色消費以及程度如何就直接影響到循環經濟發展的進程。綠色消費需要公眾的理解、認同與參與。沒有公眾參與，綠色消費就不可能實現，循環經濟與“節約型社會”的建立就更不可能完成。同時，同時社會公眾的消費理念和消費行為也會影響企業的生產，如果公眾都能做到綠色消費，購買綠色產品，就使得不愿意整改的污染企業在社會上毫無生存之地，也可以引導一些愿意整改的企業積極采取措施，采用低消耗、再循環、再利用的清潔生產，徹底解決因生產方式而造成的污染問題，實現對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統經濟增長模式的根本變革。

三、公眾參與循環經濟的現狀分析

近年來，由于全球和我國環境形勢的日益嚴峻，政府對環境保護的愈益重視，人們生活和生存質量的不斷提高，人們越來越渴望有良好的生存環境，參與環境保護的熱情也隨之提高。有學者在循環經濟中公眾參的現狀分析中曾指出，公眾參與的政策、法律、機制不斷完善;循環經濟中公眾參與的方式不斷拓展;循環經濟中公眾參與的內容不斷充實。盡管公眾參與的力度越來越大，但是當前中國循環經濟工作的公眾參與觀念、機制、深度和廣度等諸多方面仍存在許多缺陷和不足。

(一) 公眾參與的形式比較單一。

一方面，中國循環經濟一方面中國循環經濟法律體系中有關公眾參與的環境資源法律法規對中國公眾參與的方式、內容規定過于原則化、不明確、不易操作。 如現行的環評法僅規定了建設項目和少許專項規劃可以有公眾參與的機會，而對國家的立法、政策等戰略方面沒有公眾參與的規定，且參與的形式僅局限于聽證會或論證會。另一方面，社會公眾還沒有很好地

認清自己在中國循環經濟事業中的角色定位，從而也沒能主動、積極地參與到中國循環經濟工作中去，而只是被動地、從自身利益出發從事有利于環境和節約資源的行為。另外，這種政府主導下的公眾參與，如不涉及自己的根本利益，公眾很難把自己的獨立立場充分地表達出來，從而很難實現真正意義上的公眾參與對政府決策和政策執行的有效監督。

(二)公眾參與的機制不健全，參與度低。

從目前情況來看，公眾參與只限于意識參與、自為參與和監督參與，而決策參與減少。即使進行決策參與，也只有很小的協商參與權，僅限于接受調查，或參加相關的聽證會或論證會，而參會人員的社會階層和人數，往往是由組織者單方決定，這就難免會引發公眾對參會代表身份的質疑，從而削弱了會議的公正性，繼而使做出的一些決策有失公正、合理，而這些決策一旦實施后就不可避免地造成環境污染、生態破壞，這時公眾再進行反映、舉報，乃至上訴、上告，雖然“亡羊補牢，猶未為晚”，但是仍然屬于事后參與，甚至已經給國家、集體和人民造成了很大的損失。

(三)公眾參與循環經濟意識不強，環保行為不足。

在我國，普通民眾對于循環經濟的認識是遠遠不夠的，循環經濟在我國是剛剛起步，而且我國民眾在環保意識上呈現出比較強的政府依賴心理，缺乏主動參與、主動維護的意識和行為。中國環境文化促進會最近公布了“2007中國公眾環保民生指數”，其中指出，中國公眾的“環保意識”、“環保行為”、“環保滿意度”三項指標均“不及格”。

(四)公眾參與的社會組織(NGO)影響力有限。

環境資源NGO是具有超越個體利益和經濟利益特質的專門環境非政府組織，具有民間性、志愿性、非營利性等特征。它是公眾基于環境態度同一性而自發組織參與環境資源治理的第三方力量。環境資源NGO更深入社會的日常生活，更貼近百姓生活。其參與手段多樣而靈活，大大減少政府環境管理與監督成本，而且在具體工作上比政府組織少官僚主義而多活力。雖然目前中國的環境資源NGO的發展較以前有了很大進步，但總體來說，作為環境資源社會治理機制核心的環境NGO的力量還比較薄弱，非政府組織的會員人數、規模、資金、號召力、組織能力、對政府決策的影響力等都非常有限。

四、加強循環經濟下的公眾參與

(一)公眾參與的法律建設。

以法律形式明確公眾在循環經濟發展中的權利義務。我國法律規定了公眾參與管理國家事物的權利，但是缺乏可操作的程序性規范，遇到問題時，公眾很難通過有效的途徑介入。對此，有學者認為首先以法律的形式明確公民在何種范圍內參與循環經濟，通過何種途徑和方式參與。其次，明確公民參與的具體程序與方法，使得公民參與循環經濟構建有軌可循。最后，對于公民參與的反饋問題。公民參與循環經濟的構建不僅是為了參與而參與，而是為了能產生有效的結果。在公民參與過程中，對于公民提出的意見應該如何及時公正地進行處理，使其轉化為有效資源，是公眾參與中最關鍵的一步，在法律上應該予以明確的規定。

(二) 公眾參與的制度建設。

這里所講的制度建設主要是指信息公開制度建設。信息公開是公眾有效參與的基本條件和前提。信息公開，可完善和改進現行的環境管理，促進企業改善其社會行為，促進公眾參與和提高環境意識。 政府及時、真實、全面公開信息是現代民主政治的重要保障。政府和企業主動向社會公眾提供循環經濟工作信息，不僅可以大大降低公眾參與的成本，也可以起到對公眾參加循環經濟建設的教育、引導作用。所以應保證信息的透明性以及公眾獲知信息的便利性，完善國家環境、資源、能源信息公開發布制度，鼓勵公眾監督，從而促進全社會參與循環經濟。

(三)公眾參與的組織建設。

鼓勵和引導非政府組織發展壯大，建立有效的公眾參與機制。NGO是公眾參與的主體之一，是實現公眾參與的一種有效的組織形式。從某種意義上說，它是通過修正政府失靈和市場失靈，代替政府向公眾提供良好的環境，有助于解決公眾利益代理人缺失的問題。 政府應該為NGO提供更為開放的政治空間和寬松的政治環境，使其在保持獨立性的前提下真正成為溝通政府和民眾的渠道，進一步發揮NGO協調不同利益、不同時期、不同區域之間利益的功能。

(四)公眾參與的意識培養。

觀念是行為的先導。國外實施循環經濟的經驗表明，對社會公眾開展循環經濟宣教工作是推行循環經濟的關鍵和基礎。因此，中國政府應通過各種媒體、手段(包括報刊、書籍、廣播、電影、互聯網、公益廣告等)來宣傳中國環境資源問題的嚴重性和循環經濟的知識，在全社會倡導生態價值觀、節約意識、綠色消費觀，提高全民對循環經濟的認識、參與意識、能力、深度和廣度。卓有成效的宣教工作能使社會公眾形成適應循環經濟發展方略所要求的價值觀、消費觀、生活觀，從而使公眾自覺使用環境友好型、資源節約型產品，擁護綠色、適度消費，節約資源，自覺參與循環型社會建設。

總之，循環經濟是實施可持續發展戰略的主要模式和重要途徑，而公眾參與是發展循環經濟的重要動力。然而，由于社會公眾普遍較弱的環境保護、資源節約、循環利用意識等原因，使得社會公眾參與中國循環經濟工作的效率低下。解決該問題的有效途徑在于通過政府在法律、制度、組織和公眾意識等層面上的創新和變革，來構筑適應公眾參與循環經濟的平臺，使社會公眾能夠普遍地認識、了解、支持和自覺參與中國的循環經濟工作，以推動可持續發展戰略的實施。

(作者:華東理工大學法學院資源與環境保護法學專業碩士研究生)

注釋:

國家環境保護總局監督管理司.中國環境影響評價培訓教材.化學工業出版社，2000

常紀文.歐盟循環經濟立法經驗及其對中國的啟示.當代法學，2005

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