我國流動商販的治理實質分析及展望

摘 要:本文梳理了建國后我國流動商販治理方式的改變，分析其間權力的運作方式，進一步闡明城市管理中，對流動商販的權力控制增加方式、媒體權力塑造方式、流動商販的話語權擴展。通過其背后權力博弈的變化，對流動商販治理作出展望。

關鍵詞:流動商販 治理 實質 展望

中圖分類號:D631.43文獻標識碼:A

一、建國后對流動商販治理歷史分析

在我國，流動商販的出現，是我國在現代化轉型過程中伴隨而來的現象。在短短的近60年的時間中，大致可以分為四個時期:

(一)流動商販基本杜絕時期(1949-1979)。

1956年，根據當時的統計資料顯示，全國農村中的私營商業人數有267萬，其中絕大多數是小商小販。 國家把他們定性為勞動人民，其改造的方式并不是動用行政力量進行圍追堵截，而是通過“團結——批評——團結”的思路，運用公私合營、合作商店、合作小組、代銷、代購和經銷的方式，把小商小販納入到國家的統籌統配的計劃經濟體制下，最終在全國范圍內基本杜絕了小商小販的現象。

(二)流動商販大量涌現時期(1980-1996)。

改革開放后，隨著農村勞動力的解放，許多農民再次進入到城市中謀生，流動攤販是當時進程農民謀生的主要手段之一。為了美化城市，全國開始大搞創建衛生城市的活動，城市管理部門也是在這樣的背景下得到建立。不過當時還只是一個臨時機構，既無固定編制也無固定人員。當時的問題在于行政執法機構多、行政職能交叉重疊、執法部門互相推諉，爭權奪利，滋生官僚主義和腐敗等問題，“多頭執法”、“重復處罰”、“突擊執法”等現象嚴重，結果是“幾十頂大蓋帽管不好一頂破草帽”、“前治后亂”，治理效果欠佳。當時媒體對流動商販多進行負面的報道，對其的稱呼也多帶有貶義的色彩，如“小商小販”，“盲流”等等。

(三)流動商販治理矛盾凸顯時期(1997-2005)。

隨著中國改革的深入，流動商販的數量大大增加，如何治理城市化進程中的這些無序現象再次成為政府考慮的問題之一。為此，從《行政處罰法》的制定，到2002年中央編辦出臺《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，相對集中處罰權的執法模式在全國得到推廣，相應的城市管理部門建立起來，流動商販目前就主要由這些部門管理。

(四)流動商販治理方式反思時期(2006至今)。

但是，當時的城市管理部門執法并不規范， 流動商販也沒有象今天一樣的引起人們的關注，盡管在網絡上時常有針對城市管理部門的指責，但還沒有產生相應的社會效應。2006年，北京的“崔英杰案件”終于引起了整個社會對城市管理的關注，城市管理部門處于社會輿論的風口浪尖，其中既有支持之聲，更有譴責之音。應該說，這之中，媒體發揮了輿論監督的作用，這是媒體對相關事件的報道，給城市管理部門部門帶來了很大的壓力，這也促使城市管理部門自身尋求突變，正視自身的問題，緩解社會的不滿。

流動商販治理變遷參見表一:

流動商販治理的變遷(表一)

通過對相關歷史的簡要回顧，我們可以發現，整個城市管理部門的權力經歷了一個從無到有，逐漸強化的過程，他是在整個城市化進程中出現的部門。我們也看到，社會的監督權在中間也發揮著自己的作用，輿論監督權在社會中也在運用自己的話語權。所以，我們可以預見，城市管理部門并不會像有些人預見的那樣，會被撤銷，相反其權力會被進一步強化。流動商販自己的話語權是微乎其微的。對其治理歷史的簡單梳理，我們大致可以看到權力對流動商販的規制方式。一種權力是通過行政、法律的方式得到呈現，另一種權力是通過媒體、輿論的方式得到呈現。而二者之間長期處于合作的狀態，他們之間的緊張關系只是最近才出現的。

二、治理方式改變及其權利博弈分析

權力之間的關系是互動的，其間既有積極表現，以產生新的規制，也有消極表現，以否定一些不符合權力的行為。就行政、法律權力而言，面對流動商販的反抗面，他們的選擇是強化權力。同時在“和諧社會”的輿論壓力下，他們也在證明自己在“和諧社會”中的積極作用，改善自己的形象，規范自己的執法，(具體措施參見表二)與媒體爭奪話語權。否則他們就可能成為“和諧社會”中的“他者”。

當前提出的改進(表二)

這樣實行的結果，使得城市管理部門的地位更加強化，他們有更多了力量治理流動商販進行。無論其效果最終如何，我們可以看到，城市管理部門的機動靈活性大大提高了，針對流動商販的治理力度大大增強。用這種柔性暴力治理流動商販的時候，流動商販未必就比以前少受約束。但在控制流動商販中，城市管理部門自身的權力得到加強。

存在媒體在流動商販治理中也充分發揮自己的話語權，城市管理部門和流動商販都是他的“他者”。一方面揭示強勢一方的暴力，另一方面凸顯弱勢一方可憐的生存狀況，和方便市民生活的社會功能。吸引社會的注意力，不斷塑造自己公正正義、為民請命的正面形象。(具體內容參見表三、表四)

媒體對城市管理部門的批評(表三)

媒體對流動商販的同情(表四)

可以看到，在探討如何規范自身中，城市管理部門同時也強化了自身的管理色彩，他的地位更加鞏固，他的運作更加規范，更加法制化，其他權力試圖與其博弈，會更加困難。城市管理部門部門在法制化的外衣下，得到了較好的保護。應該說這種治理方式的改變是整個社會輿論監督的結果，但是，針對流動商販的權力不是減少了，而是增多了。以前是行政權力在治理，現在還有很多社會權力也在“|治理”著流動商販。整個社會對流動商販的認識和評價，以前是靠城市管理部門單一的評價，流動商販通過玩“貓鼠游戲”應對管理者，現在社會輿論、媒體對流動商販的評價也會對其生存產生影響，流動商販通過相關渠道，從中也可以看見輿論媒體對自己的評論，這都會對他們的行為產生很多的影響。

當前，和諧理念的出現，使得媒體輿論在選擇與城市管理部門合作的同時，也可以選擇通過“和諧社會”的理念，批評城市管理部門中的不和諧現象。自從我們提出“建設社會主義和諧社會”的理念以來，關注社會弱勢群體成為一種社會價值的體現。媒體在尋找新聞點的時候，流動商販的問題，正好吻合了關注弱勢群體理念的要求。這時的主流媒體報道中出現了很多對城市管理部門的負面報道，其社會效應如多米諾骨牌一樣，在全社會發生反響，之所以如此，是因為這些媒體在報道中，有意識的與城市管理形成對立，刻畫出了城市管理執法這個“他者”形象，從而樹立自己形象。

三、流動商販治理的展望

首先，行政權力對流動商販的管理，并不會因為社會的譴責而減弱，相反，只會增強。因為城市化在某種程度上就是規范化，流動商販的游擊生存方式是與整個城市化理念不相適應的。但是我們也要看到，在西方社會中，任何一個現代化城市，都沒能從根本上消除流動商販，這說明行政權力的治理力度是有限的。所以，行政權對流動商販的著眼點應該是規制，而不是清除。相應的行政法規、部門規章、政府規章會制定出來，一方面控制權力，防止權力濫用，但同時也是在制造權力的合法形象。只要是符合法律規范的權力運作方式都是合法的運作方式，是應該得到首肯的運作方式。流動商販除了服從與違法抗法之外，沒有選擇的余地。總之，行政權力會主動的在“和諧社會”理念之下，通過各種形式在一定程度上改變自己，把自己塑造為符合“和諧”標準的職能機構。但是其實際權限很難說真正的受到了限制。

其次，社會輿論監督權的方向。盡管在目前，很多媒體，特別是網絡，都是在批評城市管理執法部門的暴力執法、野蠻執法，但是，如果我們仔細的查看全國報刊，特別是一些地方報刊，我們可以發現，情況并非是這樣。很多地方報刊仍然在贊同維護社會秩序、城市環境、市容市貌而查處流動商販，這些報道背后的原因，我們無法一一查找，但這說明，對流動商販的治理態度上，整個社會是有爭議的，這也決定，我們的媒體很難說是聲音統一，內部之間也存在博弈，最后媒體會是什么態度，現在還很難說。不過本文的關注點并不在于媒體到底采取什么立場，而在于媒體權力如何表述，自身權力如何得到增強。我們可以試想，如果全社會形成了批評城市管理部門同情流動商販的輿論風氣之后，部分媒體完全會反其道而行之，批評流動商販的無序和稱贊城市管理部門的功績。總之，媒體的權力也是在否定“他者”的前提下成就自己。

最后，就流動商販而言，他們自身要慢慢的學會改變自己這種游擊隊的生存狀況，要把自己改變為適應當前城市化、規范化管理方式。至于是否一定會和現有制度采取合作或者對抗的態度，這在很大程度上要取決于我們的行政權力如何對待他們。

(作者:蔣鴻，文山學院政史系講師，云南大學法學院2009級碩士研究生，主要從事基礎法學教育工作;劉華，中央民族大學法學院2007級博士研究生， 主要從事公法、法人類學、法社會學研究)

注釋:

當時的小商小販是指城市和農村中的夫妻店和攤販、流動小販。(參見:馬嘉.《談談小商小販的社會主義改造》.江蘇人民出版社1956年版，第1頁)可見，當時小商小販的范圍比本文探討的流動商販的范圍要大。本文的流動商販主要是指城市中占道經營的人群，其主體不僅有農民，也有城市低收入者。

這些不規范現象主要表現在執法主體上，有些執法人員是事業單位編制，而有些是公務員編制;執法程序上，缺少相應的規定，執法權難以得到有效遏制;執法依據上，規范效力過低，規定缺乏一定的合理性。

呂傳忠.300名城管局長做出文明執法承諾 望重塑形象.http://news.qq.com/a/20080426/002155.htm，最后訪問日期2009年2月20日

以昆明市為例，以前市執法總隊和四個城區的各個執法中隊相互之間的執法權限就是交叉重合的。在2004年，為了改變這種局面，由市政府決定，要建立“兩級政府、三級管理、四級同網、重心下移、上級監督”的新體制，將7個方面，41項管理職權下放四城區。

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