發(fā)揮政府職能 治理農(nóng)村污染

摘 要:農(nóng)村環(huán)境不僅具有生活和生產(chǎn)功能，而且還具有生態(tài)功能，農(nóng)村居民是農(nóng)村環(huán)境享有者，因此，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)與維權(quán)是考察農(nóng)村環(huán)境法律與標(biāo)準(zhǔn)的最佳視角。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村環(huán)境 環(huán)境侵權(quán) 法律與標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào):F427文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀和特點(diǎn)

農(nóng)村不同于城市、城鎮(zhèn)，是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的聚居地。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，農(nóng)村環(huán)境是相對(duì)于與城市環(huán)境、城鎮(zhèn)環(huán)境而言的，是以農(nóng)民聚居地為中心的一定范圍內(nèi)的自然及社會(huì)條件的總和。而農(nóng)業(yè)環(huán)境一般是指以農(nóng)業(yè)生物為主體，圍繞主體的一切自然條件以及社會(huì)條件的總和。

中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的特點(diǎn)包括:

(一)中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染來(lái)源的復(fù)合性。

中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的污染物來(lái)源有來(lái)自于城市的工業(yè)污染和生活污染，也有農(nóng)村自身的農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染和生活污染。

(二)中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的媒介是水污染。

隨著城市污染治理特別是空氣污染治理力度的加大，空氣污染逐步減輕，而中國(guó)的水污染卻沒(méi)有減緩的趨勢(shì)。

(三)中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染影響的系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性。

中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染不僅影響到農(nóng)村居民的生活、生產(chǎn)，而且還影響整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。由于中國(guó)中西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)落后，因此很多污染產(chǎn)業(yè)從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到中西部，中西部地區(qū)是我國(guó)大部分江河的上游或發(fā)源地，生態(tài)極其脆弱，因此污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移造成的是中國(guó)最脆弱地區(qū)的生態(tài)破壞，這種破壞帶有源頭性。

(四)中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染影響社會(huì)性。

這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，中國(guó)是個(gè)以農(nóng)業(yè)人口占絕對(duì)多數(shù)的國(guó)家，況且中國(guó)的農(nóng)村大多分布在中國(guó)的中西部落后地區(qū)，因此中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的受害者占據(jù)中國(guó)人口的大多數(shù)，而且這些地區(qū)又屬于經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地區(qū)，再加上中國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療、社會(huì)保障較差，因此中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的承受者是占據(jù)中國(guó)人口中絕大多數(shù)并且本來(lái)就處于弱勢(shì)地位的廣大農(nóng)村居民。另一方面，農(nóng)村環(huán)境污染最終要通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品等形式影響到城市居民的生活、生產(chǎn)。農(nóng)村是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)地，農(nóng)村環(huán)境污染最終會(huì)影響到農(nóng)產(chǎn)品供給的質(zhì)量、數(shù)量，并最終會(huì)影響全體公民福利的增加。因此中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的影響帶有全局性和社會(huì)性。

二、農(nóng)村環(huán)境污染形成的主要原因

(一) 農(nóng)村居民在環(huán)境污染轉(zhuǎn)移中處于被動(dòng)地位。

在環(huán)境污染轉(zhuǎn)移中，農(nóng)村居民不知道污染者是誰(shuí)，因?yàn)橛泻芏辔廴菊?，并且這種污染轉(zhuǎn)移很多是跨行政邊界的，因此不可能找到污染者，所以農(nóng)村居民在污染物轉(zhuǎn)移中的地位是被動(dòng)的，這主要是由環(huán)境管理的城鄉(xiāng)差別所決定的。

1、 農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)收入低。

在環(huán)境污染源的轉(zhuǎn)移中，因?yàn)榄h(huán)境污染轉(zhuǎn)移的主要?jiǎng)恿κ鞘杖氩罹?，一般是沿著發(fā)達(dá)地區(qū)向區(qū)、從城市等到農(nóng)村的路徑進(jìn)行的。

2、 農(nóng)村居民的政治參與能力低。

在環(huán)境污染源的轉(zhuǎn)移中，由于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用，往往由地方政府出面進(jìn)行招商引資，至于環(huán)境影響評(píng)價(jià)及當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)則很少考慮。

3、 處于農(nóng)村社會(huì)中下層的居民能力較弱。

在農(nóng)村社會(huì)中，由于各種原因引起的內(nèi)部分層，導(dǎo)致在村莊內(nèi)部是由幾個(gè)精英主導(dǎo)本村的重大事務(wù)。而這些主導(dǎo)本村事務(wù)的人可能在利益方面與污染者有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，處于下層的農(nóng)村居民在這些問(wèn)題上是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的，因此大部分農(nóng)村居民的地位是被動(dòng)的。

4、 農(nóng)村基層組織有待加強(qiáng)。

農(nóng)村社會(huì)由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制造成的農(nóng)村基層組織管理的松散。

(二) 農(nóng)村環(huán)境污染缺乏社會(huì)監(jiān)督。

很多公民認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是政府的事情，因此還沒(méi)有形成公眾監(jiān)督機(jī)制，在現(xiàn)有的公眾監(jiān)督中，城市居民對(duì)于環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督比農(nóng)村有力并富有成效。中國(guó)擁有較高的媒體覆蓋率，3億多臺(tái)收音機(jī)，2.5億臺(tái)電視機(jī)，不少于5500種報(bào)紙。 中國(guó)環(huán)境在繼續(xù)惡化，日益成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民健康的因素。這一點(diǎn)是它引起注意的前提。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府日益重視環(huán)境問(wèn)題并積極采取一系列措施加以緩解，這在很大程度上鼓勵(lì)媒介的環(huán)境宣傳，直接表現(xiàn)為宣傳量的擴(kuò)大。

三、農(nóng)村居民、企業(yè)和地方政府之間的關(guān)系問(wèn)題

(一)主體地位不對(duì)等。

由于地方政府擁有強(qiáng)大的政治資源、企業(yè)有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)資源，而中國(guó)農(nóng)村居民由于歷史、制度的原因經(jīng)濟(jì)收入微薄，政治表達(dá)路徑和能力有限，因此博弈主體之間不是一種平等的地位。

(二)主體之間信息的不對(duì)稱。

污染企業(yè)在信息方面具有優(yōu)勢(shì)，而政府對(duì)污染信息次之，所以政府在監(jiān)督上要付出很大的成本，而農(nóng)村居民污染信息的擁有最少，因此這種關(guān)系是在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱下進(jìn)行的。

(三) 在不平等關(guān)系中政府和企業(yè)很容易形成合作。

由于中國(guó)的政府體裁決定了地方政府做到中立很難，地方政府也有自身的利益所在，日益成為帶有企業(yè)化的行為模式而追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，因此地方政府的目標(biāo)和企業(yè)逐利目標(biāo)會(huì)一致起來(lái)，這樣地方政府和企業(yè)會(huì)產(chǎn)生合作并成為利益共同體，這樣強(qiáng)大的兩個(gè)集團(tuán)的合作使農(nóng)村居民很可能無(wú)法進(jìn)入局勢(shì)而被排除在外。

四、關(guān)于農(nóng)村地方政府的職能的思考

地方政府是一個(gè)國(guó)家政府制度中很重要的組成部分，地方政府的地位非常重要，地方政府與中央政府及地方政府間的關(guān)系也直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化。孟德斯鳩說(shuō)過(guò):“一個(gè)共和國(guó)，如果大的話，則亡于外力;如果小的話，則亡于內(nèi)部的不完善。”

地方政府與民眾的日常生活息息相關(guān)。由于地方各級(jí)政府所處的行政層級(jí)不同以及行政客體的差異，不同層級(jí)的地方政府之間的職能，既是對(duì)中央政府職能的承接，也是對(duì)中央政府職能的延伸。中央政府通過(guò)職能的分解和調(diào)控的分工，賦予地方政府相應(yīng)的責(zé)任，使地方政府的職能既與中央政府相匹配，同時(shí)又擁有行使職權(quán)的獨(dú)立性。筆者認(rèn)為，地方政府應(yīng)當(dāng)具有以下職能:

(一) 推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)、管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，始終是政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)下，地方政府以管理者的身份介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅是可行的，而且是必要的。一是引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng);二是培育市場(chǎng);三是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;四是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。

(二)管理地方市場(chǎng)運(yùn)行。

地方政府是市場(chǎng)規(guī)則的制定者以及規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督者，維護(hù)市場(chǎng)秩序，必須由地方政府出場(chǎng)一是建立政府監(jiān)管體系;二是規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體行為;三是強(qiáng)化對(duì)中介組織的管理。

(三)管理地方所屬國(guó)有資產(chǎn)。

作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者和管理者，地議政府的任務(wù)不僅是根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)管理的各項(xiàng)法律法規(guī)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)依法進(jìn)行管理和監(jiān)督，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值，更重要的是發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)增值，使其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于主導(dǎo)地位。

(四) 管理社會(huì)事務(wù)。

社會(huì)公共事務(wù)管理的范圍主要包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)，社會(huì)公共事務(wù)管理的職能，由中央政府和地方政府共同來(lái)承擔(dān)。

(五) 保護(hù)資源環(huán)境。

一是建設(shè)優(yōu)美的環(huán)境;二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);三是提供良好的政策服務(wù)。

(六)保護(hù)資源環(huán)境。

地方政府必須彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，一是環(huán)境保護(hù)的收入;二是制定和完善有關(guān)環(huán)保的地方性法規(guī)，使環(huán)境保護(hù)制度化;三是監(jiān)督企業(yè)，按照法律法規(guī)的要求，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行絕色生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染的有效控制和預(yù)防。

(作者:新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 08 級(jí)研究生)

注釋:

周紀(jì)昌.中國(guó)農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年12月第一版.

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王陽(yáng).轉(zhuǎn)型期地方政府定位.人民出版社，2005年8月第一版.