論行政聽證制度

摘 要:行政聽證制度是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)作出影響行政相對(duì)方一方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的決定前，給與當(dāng)事人就重要事實(shí)表示意見機(jī)會(huì)的程序性法律制度。本文由行政聽證的概念及其理論基礎(chǔ)、行政聽證制度及其性質(zhì)、特點(diǎn)、原則、作用和國內(nèi)外行政聽證制度的現(xiàn)狀及其分析、完善我國行政聽證制度的一些設(shè)想和建議等部分構(gòu)成。

關(guān)鍵詞:行政聽證 有限政府 行政權(quán) 行政程序

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

行政聽證制度已經(jīng)成為現(xiàn)代行政程序法中的核心制度。行政聽證制度的推行和運(yùn)用，可以限制政府權(quán)力、實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化，可以更好的保護(hù)公民和法人合法權(quán)利，是監(jiān)督行政權(quán)力、防止行政權(quán)腐敗的有效措施，并能促進(jìn)政府管理職能同國際接軌、進(jìn)一步適應(yīng)WTO規(guī)則的要求。健全和完善我國行政聽證制度，這對(duì)于促進(jìn)我國依法治國的進(jìn)程，具有重大的意義。

一、我國行政聽證制度存在的問題

行政聽證制度在我國雖然已經(jīng)存在了十多年，且經(jīng)過這十年的發(fā)展和有關(guān)法律制度逐漸完善，但是聽證制度在我國法律制度中仍是一個(gè)比較年輕的制度，仍有很大的發(fā)展和完善空間，況且我國《行政程序法》的制定雖已經(jīng)提上日程，但至今位置仍未頒布實(shí)施。各種導(dǎo)致現(xiàn)存的聽證制度存在很多缺陷和不足。從我國現(xiàn)有法律的規(guī)定來看，聽證制度在以下方面還存在著問題。

(一)聽證的適用范圍。

根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，聽證的適用范圍非常狹窄。行政處罰法規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序。實(shí)踐中，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)聽證的行政處罰僅限于這三類。但是僅僅在這些事項(xiàng)上進(jìn)行聽證是不能有效地保護(hù)相對(duì)人的利益。

(二)聽證主持人。

行政處罰法規(guī)定，聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。其他有關(guān)法律則沒有涉及到聽證由誰主持，但在實(shí)際操作中也是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定為多。由于主持人是行政首長在本機(jī)關(guān)內(nèi)指定的，而行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，所以，主持人很難擺脫行政首長的影響?yīng)毩⒅鞒致犠C，這就有可能影響行政決定的公正性。

(三)聽證的參加人員。

現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢(shì)之一就是擴(kuò)大公民對(duì)行政程序的參與，體現(xiàn)在聽證領(lǐng)域，各國都規(guī)定，除了行政管理相對(duì)人以外，權(quán)利和利益間接受到影響的第三人，都可以參加聽證。我國行政處罰法規(guī)定了當(dāng)事人可以申請(qǐng)進(jìn)行聽證，但是并沒有規(guī)定和案件有關(guān)的第三人是否可以申請(qǐng)參加聽證。

(四)聽證的公開原則。

公開原則是一般行政程序的基本原則，行政公開可以起到監(jiān)督行政行為依法進(jìn)行、保護(hù)公民合法權(quán)益的目的。我國行政處罰法第四十二條規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開進(jìn)行。可見，我國行政處罰中的聽證也是堅(jiān)持公開原則的。但其他領(lǐng)域當(dāng)中的聽證是否公開進(jìn)行，法律并未明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的隨意性很大。

(五)關(guān)于聽證記錄的約束力。

各國的行政程序法都規(guī)定，聽證必須制作相應(yīng)的筆錄，但是，行政機(jī)關(guān)是否只能以聽證記錄為行政決定的惟一依據(jù)，各國規(guī)定并不相同。有些國家規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽證記錄并結(jié)合其他事實(shí)作出相應(yīng)決定，而不是必須以聽證記錄為惟一依據(jù)。比如，德國的《聯(lián)邦行政程序法》第69條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌全部程序的結(jié)果再作出決定。日本的《行政程序法》第26條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為不利益處分決定時(shí)，應(yīng)充分考慮記錄內(nèi)容及主持人意見。美國的規(guī)定與此相反，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請(qǐng)書，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)作出裁決的惟一案卷”。

二、我國行政聽證制度的完善

(一)聽證范圍的完善。

我國行政聽證范圍比較狹窄，不能有效地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，因此可以考慮在以下方面予以完善:

第一，將較為嚴(yán)厲的行政處罰，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響較大的行政處罰都納入聽證范圍。因?yàn)椋姓幜P法的目的在于通過聽證規(guī)范和限制嚴(yán)厲的行政處罰行為，但是由于法律條文的局限性，又不可能將所有嚴(yán)厲的行政處罰都一一列舉，所以采用了“等”字來概括。因此，在具體操作中，將嚴(yán)厲的行政處罰都納入聽證范圍是符合立法目的的。

第二，適用聽證的具體行政行為不只局限于行政處罰領(lǐng)域，凡是行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)公民、法人或者其他組織有重大影響的行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入聽證的范圍。

第三，抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證。立法法規(guī)定，國務(wù)院制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府制定政府規(guī)章是否要進(jìn)行聽證，由行政機(jī)關(guān)決定。一般的抽象行政行為是否要聽證，法律也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)的隨意性比較大。但是，抽象行政行為作出以后，可以反復(fù)使用，對(duì)社會(huì)公眾的影響更大，因此，通過聽證來規(guī)范抽象行政行為，可以從源頭上規(guī)范行政行為，也可以取得更高的效率。因此，涉及公眾利益的抽象行政行為，也應(yīng)當(dāng)納入聽證的范圍。

(二)行政主持人。

在我國，聽證主持人應(yīng)當(dāng)由政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)的人員(類似與美國的行政法官)擔(dān)任為宜，這是因?yàn)?第一，政府專門設(shè)立機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，不受其影響，可以公正獨(dú)立地作出決定。第二，從我國的現(xiàn)狀來看，我國聽證主持人由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，但一般情況而言，聽證主持人都與涉案行政主體有利害關(guān)系，這一制度不符合公正，公平原則。

(三)行政聽證的參與人員。

從具體操作來看，第三人一般都不申請(qǐng)進(jìn)行聽證，也沒有參加聽證。與此相反，在行政訴訟中，第三人則有參加行政訴訟的權(quán)利。實(shí)際上，無論是第三人申請(qǐng)參加聽證還是提起行政訴訟，其法理都是一致的，即通過擴(kuò)大公民參加行政程序，來對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益。因此，我國的行政聽證應(yīng)當(dāng)借鑒國外有關(guān)規(guī)定以及我國行政訴訟的相關(guān)做法，允許和具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請(qǐng)參加聽證。

(四)聽證公開范圍具體化。

行政聽證堅(jiān)持公開原則，有利于加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗，也使行政決定更加容易獲得當(dāng)事人和社會(huì)公眾的理解和執(zhí)行。

雖然法律條文明確規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證也都應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。但在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)經(jīng)常引用上述條款拒絕公開聽證。因此，對(duì)國家秘密，商業(yè)秘密，個(gè)人隱私的范圍進(jìn)行一定的概括或者列舉，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是必要和必須的。

(五)聽證記錄的約束力。

聽證記錄具有約束力，行政決定必須根據(jù)聽證記錄的案卷作出，否則行政決定無效。在行政許可法中的有關(guān)聽證規(guī)定則忠實(shí)貫徹了這一原則;而在行政處罰法中，行政主管官員在聽證結(jié)束后根據(jù)行政決定的一般程序作出最終決定，僅僅將行政處罰聽證看作是一中較為嚴(yán)格的取證論證程序，對(duì)行政官員決策并無拘束力。

“理論在一個(gè)國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個(gè)國家的需要的程度。”聽證制度在我國的發(fā)展從無到有，也體現(xiàn)了這一推論的正確性，從長遠(yuǎn)的眼光看，聽證制度不僅會(huì)擴(kuò)大適用范圍，而且還將在具體的操作程序上日顯成熟，我們期待著通過聽證的行政行為更加理性化，也期待著在未來的行政程序法的制定中能有相當(dāng)完善的聽證制度的規(guī)定-這正是民主政治的理性。

(作者單位:四川省綿陽財(cái)經(jīng)學(xué)校)

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