人民調(diào)解制度存在的問題及對策分析

摘 要:人民調(diào)解制度作為調(diào)解制度的一種，與法院調(diào)解、行政調(diào)解等共同構成中國司法調(diào)解制度中完整的調(diào)解體系。在整個司法調(diào)節(jié)體系中，人民調(diào)解制度一直都居于重要地位，起著舉足輕重的作用。人民調(diào)解制度是遵循著中國熟人文化的社會運行規(guī)律而創(chuàng)設的，是一項具有中國特色的法律制度，因而，它的存在是具有合理性的，在一定時期里甚至替代司法調(diào)解、訴訟等手段，成為司法部門維護社會關系，處理民事糾紛最常用的方法之一。但是，社會的快速發(fā)展，熟人文化的逐步淡推，使人民調(diào)解制度的完善與改革舉步維艱，面對我國人民調(diào)解制度存在的諸多問題，應該何去何從呢?本文將就調(diào)解制度的現(xiàn)存問題進行分析，進而提出了合理可行的的方法與建議。

關鍵詞:人民調(diào)解 問題 對策

中圖分類號:DF714文獻標識碼:A

一、人民調(diào)解的概念及人民調(diào)解制度的性質(zhì)與法律特征

(一)人民調(diào)解的概念。

(1)作為第三方的調(diào)解人是人民調(diào)解委員會，人民調(diào)解在人民調(diào)解委員會的主持下進行，這是人民調(diào)解同法院調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解以及其他民間調(diào)解在主持主體上的區(qū)別;(2)人民調(diào)解的工作方式是人民調(diào)解委員會以斡旋、勸說的方式，對當事人進行規(guī)勸疏導，促成雙方當事人達成協(xié)議;(3)當事人的自愿是調(diào)解程序的啟動和調(diào)解協(xié)議達成的前提，如果當事人拒絕調(diào)解或調(diào)解未能達成協(xié)議，人民調(diào)解委員會無權對糾紛作出裁決;(4)人民調(diào)解應遵循合法原則，人民調(diào)解委員會應依據(jù)國家的法律、法規(guī)、規(guī)章或社會公德、地方習慣等進行調(diào)解，不應違法進行調(diào)解，雙方當事人所達成的合意也不得違反國家的強制性規(guī)定、社會公德或公共利益，不得侵犯他人合法權益。

(二)人民調(diào)解制度的性質(zhì)。

人民調(diào)解制度的性質(zhì)是通過人民調(diào)解委員會的性質(zhì)體現(xiàn)出來的。我國《憲法》第111條規(guī)定，在“居民委員會”或“村民委員會”這些“基層群眾性自治組織”，要設包括“人民調(diào)解”在內(nèi)的委員會，以“調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”《民事訴訟法》第16條第1款明確規(guī)定:“人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”《人民調(diào)解委員會組織條例》(以下簡稱《人民調(diào)解條例》)第2條規(guī)定:“人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院的指導下進行工作。”《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》(以下簡稱《人民調(diào)解規(guī)定》)第2條也作了同樣的規(guī)定:“人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”這一系列的規(guī)定明確了人民調(diào)解委員會在性質(zhì)上是調(diào)解民間糾紛的群眾自治性組織。因此，人民調(diào)解制度乃是我國所特有的、為法律所確認和規(guī)定的專門排解民間糾紛的群眾性自治制度，是我國的一項社會主義法律制度。

二、人民調(diào)解制度存在的問難

(一)人民調(diào)解制度缺乏與訴訟制度有效銜接機制。

人民調(diào)解協(xié)議是在人民調(diào)解委員會主持下，雙方當事人協(xié)商，自愿達成的解決他們之間糾紛的協(xié)議。2002年9月最高人民法院公布了《關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，第一條規(guī)定:“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的、有民事權利義務內(nèi)容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性。當事人應當按照約定履行自己的義務。不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。”該規(guī)定雖然被有關學者譽為人民調(diào)解又迎來了新的“春天”，意味著人民調(diào)解又有了新的希望，將發(fā)生前所未有的作用。然而此規(guī)定只是把人民調(diào)解協(xié)議看作一種民事合同，并沒有明確規(guī)定調(diào)解協(xié)議具有法律上的執(zhí)行力，因而很難使人民調(diào)解和訴訟制度二者銜接。

(二)法院指導規(guī)定太原則化，難以操作。

至今，我國關于人民調(diào)解制度的法律制度在不少法律中都有規(guī)定。例如，我國《憲法》、《民事訴訟法》，特別是《人民調(diào)解委員會組織條例》中對人民調(diào)解工作都作了明確規(guī)定，使這項工作基本上有法可依。《憲法》規(guī)定，本民委員會、居民委員會設人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛。《民事訴訟法》第16條規(guī)定:人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。《組織條例》也概括性地規(guī)定了人民調(diào)解工作的原則、任務和程序。實際上基層人民法院的指導規(guī)定就過于原則。對指導的形式時間、方法等都沒有規(guī)定。導致現(xiàn)在大部分的法院指導名存實名亡。還有對人民調(diào)解工作的具體操作程序和方法、調(diào)解委員會與其他機構的關系、對調(diào)解人員條件的要求等則沒有作出明確規(guī)定。雖然《民事訴訟法》和《組織條例》都規(guī)定了人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。但事實在實際工作中基層人民法院對調(diào)委會的指導很難到位，一方面是因為人民法院行使審判職能審理各類案件，難以履行指導職能，另一方面是因為基層人民法院設立在縣城，派出法庭也是多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)才設1個，從而在一定程度上影響了人民調(diào)解制度的健康發(fā)展。

(三)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力弱。

《人民調(diào)解條例》第9條規(guī)定:“經(jīng)過調(diào)解，當事人未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。”這一規(guī)定弱化人民調(diào)解協(xié)議的效力。由于人民調(diào)解協(xié)議缺乏法律強制力保障，導致其能否履行有賴于當事人的自覺自律意識、誠實信用道德的操守和社會輿論的督促，缺乏嚴肅性。特別是現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒有規(guī)定當事人在經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議后事后反悔、拒不履行協(xié)議的法律后果，也沒有明確區(qū)分經(jīng)過調(diào)解達成協(xié)議與未達成協(xié)議的糾紛在處理上的差別。由于缺乏法律約束力，因此，實踐中很多糾紛權力的相互制衡，而且更從微觀意義上為國家權力的運作提供了一種有效的監(jiān)控和保障機制，同時，從司法實踐上來看，我國司法機關已經(jīng)完全具備了受理和處理這類案件的能力，因此，對公務員權利救濟引入司法救濟尤為必要和現(xiàn)實。行政訴訟是國家司法機關通過對習行政爭議的解決，實現(xiàn)糾正行政主體違法的行政行為，補救相對人因行政行為給其合法權益造成的損害。他是現(xiàn)代民主國家普遍設立的一項重要制度。作為行政相對人的公民、法人或者其他組織有義務遵守國家的法律、法規(guī)，服從行政主體的合法管理。同時也享有國家法律法規(guī)規(guī)定的權利，在其權利受到侵害時，國家必須為其提供充分有效的救濟。因此，行政訴訟是一種行政救濟制度，他應與“行政復議”、“國家賠償”等一起構成完整的行政法律救濟制度。

(三)完善行政救濟制度。

1、修改行政復議法。將行政機關與公務員的糾紛解決機制納入到行政復議的受案范圍之中。行政復議作為行政相對人行使行政救濟權的一項重要法律制度。它從解決行政爭議入手，運用行政機關內(nèi)部的層級監(jiān)督關系，有上級行政機關對引起行政正義的行政行為進行審查，糾正違法和不當?shù)男姓袨椋员Ｗo行政相對人的合法權益，保障和監(jiān)督行政主體依法行使行政職權。因而，行政復議制度不僅為相對人申請行政救濟提供了有效地途徑，而且也 發(fā)揮了行政復議制度方便、快捷、減少花費的特有優(yōu)勢。

2、完善行政賠償救濟。“有損害必有賠償，有侵權必有救濟。”早在羅馬法時期，民事侵權法已初具規(guī)模，隨著民主憲政的建立，行政賠償制度在各國逐步加以確立，為行政相對人提供權利救濟發(fā)揮了重要作用。建立完善的行政賠償救濟有以下好處，首先，建立完善的行政賠償制度是公民、法人和其他組織的合法權益得到充分有效救濟的需要;再次，建立完善的行政賠償制度是促使和督促行政主體依法行使行政權的需要;最后，建立完善的行政賠償制度是弘揚社會主義法治，保持國家的穩(wěn)定和推動社會進步的需要。

3、明確公務員的相關的救濟程序，如當事人當向國家申請救濟時有獲得行政機關答辯書的權利，提出證據(jù)的權利以及聘請律師進行幫助的權利等等。這些權利可以平衡行政機關和受處分公務員的地位，避免受理機關的暗箱操作，從而達到公平的法治理念。

(作者單位:甘肅政法學院)

注釋:

應松年，任進.公務員法學習問答.國家行政學院出版社，2005.136.

[德]平特納. 朱林譯.德國普通行政法.中國政法大學出版社， 1949.120.