行政壟斷的法律規(guī)制

摘 要:我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡期，在這一時(shí)期內(nèi)，計(jì)劃體制的控制模式有些在當(dāng)今社會(huì)仍發(fā)揮作用，但是其弊端正產(chǎn)生巨大的危害性。本文以《反壟斷法》為例探討如何用法律規(guī)制行政壟斷，希望對(duì)這一領(lǐng)域有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞:行政壟斷 《反壟斷法》政府管制

中圖分類(lèi)號(hào): DF3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、解讀行政壟斷

(一)行政壟斷的界定。

行政壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)物，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企不分的格局，導(dǎo)致政府長(zhǎng)期直接指揮介入企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。在經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，由于政府的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，政府需要大范圍的減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但是由于政府權(quán)限分工的暫時(shí)不明，過(guò)渡期的問(wèn)題暴露，給行政權(quán)力的濫用提供機(jī)會(huì)，行政壟斷現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

另一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理也是原由之一。改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，為了地方利益，政府及其部門(mén)便通過(guò)行政政策等手段，保護(hù)本地利益，形成壟斷，影響惡劣。

因此，我們需要完善的法律制度來(lái)規(guī)制行政壟斷。

要探討如何用法律規(guī)制行政壟斷，就要明確行政壟斷的所指，及其組成要件與內(nèi)容。

首先是主體要件。筆者認(rèn)為行政壟斷的主體是:政府及政府部門(mén)。這里的兩個(gè)政府所指并不一樣。前者是指地方政府，而后者的政府部門(mén)是指:中央地方政府及地方政府部門(mén)。要注意的是，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條將主體定義為:政府及其所屬部門(mén)。筆者認(rèn)為，這是不準(zhǔn)確的。這就暗含只能是地方政府部門(mén)。

還有人把包括審判機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)也納入其中，也有失妥當(dāng)。審判機(jī)關(guān)只是在裁決地方政府行政壟斷的判決，而地方代表大會(huì)諸如省人大雖然存在通過(guò)地方性法規(guī)維護(hù)行政壟斷的可能性，但是其規(guī)制是要依靠地方性法規(guī)備案制度解決，不屬于反壟斷法的規(guī)制范圍。

行政權(quán)力的濫用作為主觀要件是可以理解的。政府對(duì)濫用職權(quán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行為的干預(yù)對(duì)健康正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序形成了阻礙。政府應(yīng)當(dāng)摒棄權(quán)力的濫用，嚴(yán)格做到依法行政。

行政壟斷的客觀要件是競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制，就是指阻礙了競(jìng)爭(zhēng)。

(二)行政壟斷相比其他的壟斷形式有其特殊性。

行政壟斷的概念易于同經(jīng)濟(jì)壟斷相混淆。行政壟斷是指行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)。具有很大的社會(huì)危害性。而經(jīng)濟(jì)壟斷是市場(chǎng)機(jī)制作用的必然結(jié)果，其有時(shí)能給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)促進(jìn)作用，是不在反壟斷法規(guī)制范圍內(nèi)的。

行政壟斷亦不能籠統(tǒng)地等同于國(guó)家行政。國(guó)家龍孤單是通過(guò)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，體現(xiàn)了國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，行政壟斷是基于局部利益，而國(guó)家壟斷基于國(guó)家與社會(huì)利益。但是，現(xiàn)在也存在兩者界限不清的問(wèn)題:隨著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)范圍的擴(kuò)大，有些領(lǐng)域的干預(yù)已經(jīng)很難用合法違法予以界定。其次，科學(xué)及時(shí)的發(fā)展使得一些自然壟斷領(lǐng)域的行業(yè)成本降低，私人也有能力經(jīng)營(yíng)，那么國(guó)家壟斷變得有失合理。

二、反壟斷法的不足與完善

相關(guān)反壟斷的法律頒布使廣大消費(fèi)者經(jīng)營(yíng)者對(duì)行政壟斷危害性有了更深的了解，反行政壟斷業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著越來(lái)越大的貢獻(xiàn)，但是從近些年我們可以看出，行政壟斷還是屢見(jiàn)不鮮。

最主要的表現(xiàn)形式就是:“該管的不管，不該管的多管。”有些工商行政管理部門(mén)的管轄領(lǐng)域由于法定管理部門(mén)的界定不清，導(dǎo)致多頭管理，效率不高，管的不好。反壟斷立法主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題:

(一)立法中沒(méi)有明確設(shè)置專(zhuān)門(mén)的反行政壟斷機(jī)構(gòu)。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定“政府及所屬部門(mén)違反本法第7條規(guī)定，限定他人購(gòu)買(mǎi)其制定的經(jīng)營(yíng)者商品、限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者限制商品在地區(qū)之間正常流動(dòng)的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其整改;情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或者上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)人員給予行政處分”此條規(guī)定中，“同級(jí)，上級(jí)機(jī)關(guān)”所指不清，在中國(guó)，除省級(jí)的政府外，任何一級(jí)政府及其職能部門(mén)所對(duì)應(yīng)的“同級(jí)與上級(jí)機(jī)關(guān)”都不唯一。這就導(dǎo)致如上所說(shuō)的“多頭管理，多頭執(zhí)法”。

(二)反壟斷法不應(yīng)將行政壟斷納入適用除外制度之內(nèi)。

適用除外制度又稱(chēng):例外制度，指國(guó)家為了保護(hù)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，在反壟斷法等有關(guān)法規(guī)中規(guī)定的對(duì)某些行業(yè)或企業(yè)的壟斷行為不適用壟斷禁止政策的法律制度。因?yàn)樾姓艛嘀潦贾两K不可能帶來(lái)高效率，也不具有公益性。不符合納入例外制度的標(biāo)準(zhǔn):有益整體經(jīng)濟(jì)、公共利益、效率。

(三)現(xiàn)行的反行政壟斷執(zhí)法制度邏輯的不合理性。

現(xiàn)行的執(zhí)法思路可以概括為:由一個(gè)行政機(jī)關(guān)制裁另一個(gè)行政機(jī)關(guān)。事實(shí)上，沒(méi)有威脅的制裁將導(dǎo)致制裁的低效甚至無(wú)效。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，制裁機(jī)關(guān)與被制裁機(jī)關(guān)是“同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)”，其天然的關(guān)聯(lián)關(guān)系，會(huì)減弱司法監(jiān)督的公正性，而且現(xiàn)行立法還沒(méi)有賦予同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)的=制裁行政壟斷的權(quán)力，這就導(dǎo)致對(duì)“不予合作”的違法機(jī)關(guān)束手無(wú)策。

三、結(jié)論

通過(guò)以上分析，我們可以看出，《反壟斷法》的出臺(tái)在一些方面的確發(fā)揮著積極的作用，但是還有種種的不完善之處需要改進(jìn)。筆者認(rèn)為這一問(wèn)題的解決需要立法的完善和宏觀法制環(huán)境的改進(jìn) ，更需要行政體制的進(jìn)一步的健全。

(作者單位:南京師范大學(xué)法學(xué)院)

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